基本公共服務均等化：國內研究現狀、評價與展望

摘要：基本公共服務均等化是黨和政府提出的一項重要任務，在理論界也已成為一個熱點話題。學者們就基本公共服務均等化的概念界定、政策取向和實現手段等進行了研究。但是，概念認識的分歧較大、基礎理論研究不足、視角較為單一，往往忽略了基本公共服務均等化的經濟與制度背景等。今后的研究還需要進一步把握基本公共服務不均等的制度成因，加強基礎理論研究，確定基本公共服務均等化量化標準，并為構建均等化導向的財政轉移支付制度、建立完善基本公共服務均等化的制度保障和約束機制等提供理論支持。

關鍵詞：基本公共服務均等化； 公共產品； 公共財政； 公共服務型政府； 轉移支付

中圖分類號：D63 文獻標志碼：Ａ

基本公共服務均等化是指一國范圍內的全體居民應當享有水平大致相當的基本公共服務。一方面，享受均等化的基本公共服務是一國公民應有的權利；另一方面，推進基本公共服務均等化也是現代政府的一項重要職責，推進基本公共服務均等化與公共財政制度建設密不可分。2006年全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》均已將逐步實現基本公共服務均等化作為我國經濟社會發展、構建和諧社會的一個中長期目標，黨的十七大報告進一步提出“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”的要求。同時，基本公共服務均等化也成為理論界討論的熱點話題。由于基本公共服務均等化的要求提出的時間不長，在理論探討上難免眾說紛紜，實踐上往往缺少具體操作辦法。因此，梳理我國基本公共服務均等化方面的研究現狀，總結國內理論界現有研究的成果，發現其中的不足，并探索未來研究應著重解決的領域和重點，顯得尤為重要。

一、國內研究現狀

（一）基本公共服務均等化相關概念的界定

1.公共服務的概念界定。張馨（2004）、高培勇（2004）、江明融（2006）等認為，公共服務是與公共產品相同的概念。陳昌盛、蔡躍洲（2007）認為，所謂公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差距如何，都應公平、普遍享有的服務。從范圍上看，公共服務不僅包括通常所說的公共產品，而且也包括那些市場供應不足的產品和服務，廣義的公共服務還包括制度安排、法律、產權保護、宏觀經濟社會政策等。劉尚希（2007）則從公共服務消費性質和風險的角度，把公共服務定義為政府利用公共權力或公共資源為促進居民基本消費的平等化，通過分擔居民消費風險而進行的一系列公共行為。

2.基本公共服務的內容界定。基本公共服務均等化的內涵，一般認為是指全體人民在基本的公共服務領域應該享有同樣的權利。從《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》看，所指的基本公共服務應該包括教育、文化、就業再就業、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等領域。但外延究竟如何劃定，目前并沒有一個明確一致的看法。何成軍(2002)認為，根據過渡期一般性轉移支付所采用的標準財政支出模型，地區的基本公共服務需求相當廣泛，它包括人員經費、公用經費、衛生事業標準支出、城市維護建設費標準支出等8項。孟春等(2004) 認為，基本公共服務是指維持本國經濟的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，所必需保證的基本公共服務水平，如基本的公共教育、公共醫療、社會保障及基礎設施等等。朱玲(2004)主張基本公共服務應包括公共安全、生態保護、基礎教育、公共衛生服務等領域。唐鈞(2006)認為公共服務均等化是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利；或者說，政府應該盡可能地滿足全國人民在公共服務領域的基本物質需求。并將公共服務均等化的目標具體化為生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權等6項公民權利。常修澤（2007）認為，現階段實現基本公共服務均等化應包括四方面內容，即提供就業服務和基本社會保障等“基本民生性服務”，義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”，公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”，以及生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”。

3.基本公共服務均等化的概念界定。大部分的觀點認為均等化不是完全的平均，而是一個相對的概念，但在具體界定上有不同看法。賈康（2007）認為，公共服務均等化是分層次、分階段的動態過程，成熟的公共服務均等化狀態表現為不同區域、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致，然而，從起始到成熟，公共服務均等化要經歷不同的階段，在每個階段，其具體重點、目標及表現是不同的。當前我國公共服務均等化程度還很低，應首先將工作重點定位于實現區域公共服務均等化，同時加快城鄉公共服務均等化、兼及居民公共服務均等化。馬國賢（2007）將基本公共服務均等化在各國的做法總結為人均財力的均等化、公共服務均等化和基本公共服務最低公平等三種模式，并認為基本公共服務最低公平是最適合我國的模式。

（二）基本公共服務均等化理論基礎的研究

于樹一（2007）從福利經濟學的角度探討了基本公共服務均等化的理論基礎。丁元竹（2007）提出確定我國現階段基本公共服務均等化必需基于三個原則：現實性原則、國際性原則、法制化原則。陳海威（2007）從正義理論和社會公正的三個功能性要素推斷出基本公共服務均等化的三大原則，即受益均等原則、主體廣泛原則和優惠合理原則。龔金保（2007）從馬斯洛的需求層次理論出發，以消費理論和效用理論為工具分析了公共服務均等化的實現順序。

（三）促進基本公共服務均等化的政策取向

1.從政府職能角度進行的研究。遲福林（2006）提出，加快建設公共服務型政府是實現基本公共服務均等化的關鍵所在，應建立以公共服務為導向的干部政績考核制度和中央政府對地方政府的問責制。此種研究角度有助于我們進一步明確市場經濟下的政府職能以及相應的公共財政投向問題。常修澤（2007）認為，我國財政資金應逐步退出一般競爭性領域，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入。

2.從財政管理體制角度進行的研究。賈康、閻坤（2005）認為，應逐步完善省以下地方稅收體系，調整各級政府間的財力劃分。金人慶（2006）提出，通過進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制，可以推動基本公共服務均等化；完善省以下財政管理體制，可以增加基層政府提供公共服務的能力。方栓喜、匡賢明（2007）認為，要盡快實現中央地方關系從“以經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為導向”轉變，使有限的公共資源在中央地方之間實現優化配置，實現經濟的可持續增長、逐步縮小地區間基本公共服務的差距。

（四）基本公共服務均等化實現的手段

大部分的觀點都強調加快改革現行中央對地方轉移支付制度是基本公共服務均等化實現的主要手段。賈康（2005）認為，應進一步明確財權和事權劃分，把完善轉移支付制度作為下一步調整中央地方關系的重點。王雍君（2006）認為，我國現行的財政轉移支付制度具有逆均等化效果，應調整轉移支付的類型結構和地區分配結構，并要精確地比較各項轉移支付的均等化績效。王磊（2006）對財政轉移支付與基本公共服務均等化的關系進行了實證檢驗，認為稅收返還與公共服務不均等程度有顯著的正相關關系，一般性轉移支付與公共服務不均等程度有顯著的負相關關系，專項撥款與公共服務不均等程度有顯著的負相關關系。閻坤（2007）認為，要實現基本公共服務均等化，必須規范轉移支付體制，加大轉移支付力度，需要試行縱向轉移與橫向轉移相結合的模式，并且從實質上調整利益分配格局。劉銘達（2007）認為，轉移支付促進基本公共服務均等化，要合理地確定轉移支付補助規模的穩定增長機制。對于地區經濟發展不均衡的問題，在財政體制的設計上應統籌考慮，收入、事權的劃分及轉移支付的規模要通盤設計。

然而也有不同觀點。如丁元竹（2007）就認為，根據國際經驗，基本公共服務均等化的基礎和基本實現手段是財政能力均等化，而且各個國家在實現基本公共服務均等化過程中采取的財政體制也是不一樣的，如財政能力均等化、稅收均等化、財政需求均等化等等，基本公共服務均等化通常通過財政能力均等化來實現。

中國（海南）改革發展研究院（2008）則對加快推進基本公共服務均等化綜合提出了12條建議，主要包括建立城鄉統一的公共服務制度，改革和調整中央地方關系、建立區域協調發展機制，統籌解決農民工基本公共服務供給，強化政府公共服務職責，改革和完善公共財政制度，建立政府基本公共服務績效評價體系，建立基本公共服務的多元參與機制，建立健全基本公共服務的法律法規體系等。

（五）保障單個基本公共服務項目均等化的財政制度建設問題

金麗紅、徐榮炳（2005）借鑒國際經驗，提出了完善我國公共教育財政體制。夏鋒（2006）從緩解城鄉差距角度，指出應以公共服務均等化為目標，以公共財政為保障，建立城鄉統一的公共服務體制。顧昕、方黎明（2006）從公共財政體系與農村新型合作醫療籌資關系的角度考察了公共服務橫向均等化問題，指出我國目前的農村新型合作醫療專項撥款無論是中央政府對省級政府的補助，還是省級政府對下級政府的補助，大多采用一刀切式的帶有配套條件的固定金額制，根本無法起到拉平地方農村新型合作醫療服務的功能。

二、對現有研究的評價

在明確提出公共服務均等化的理念之后，學術界對這一理念的內涵和實現機制等問題也進行了進一步的研究，試圖將公共財政制度的完善、公共服務均等化、政府間財政關系的重構和統籌城鄉發展的政策支持結合起來，將公共服務均等化提升到一個新的理論層次。但是總體來說，對這些問題的研究還不夠深入，體系還不夠健全，具體表現在以下幾個方面：

（一）對基本公共服務均等化相關概念的分歧較大。明確界定基本公共服務均等化的相關概念應該是進一步探討促進實現基本公共服務均等化的公共財政制度的基礎和前提，但目前學術界對這一概念的分歧還較大，尤其是對基本公共服務內涵界定不夠清晰，使得研究現有基本公共服務提供不足及相應的財政體制缺陷沒有一個可衡量的明確標準。

（二）缺乏對基本公共服務均等化的基礎理論研究。雖然已經有學者進行了此方面的研究，但只是從福利經濟學的角度進行了探討，或者只是簡單地提出了一些原則。公共服務均等化問題是和公共財政體系密切相關的研究領域，與公共產品理論，公共選擇理論以及財政分權理論等都有緊密的聯系。目前我國已逐漸將公共服務均等化作為完善公共財政體系的導向性目標，為此必須深入研究基本公共服務均等化的基礎理論，為實踐操作提供理論指導。

（三）研究視角較為單一。對基本公共服務均等化的研究，多體現在政府間財權事權劃分、轉移支付制度的規范以及城鄉統籌的政策支持上，沒有將其納入整個公共財政研究體系；并且多是從政府間財政關系的角度來研究財政體制的重構問題，關于基本公共服務均等化的整體推進策略研究依然非常匱乏，尤其是對促進基本公共服務均等化的一系列限制條件討論得還不是很充分。

（四）忽略了基本公共服務均等化的經濟與制度背景。一是沒有對地區間公共服務水平差異與地區間經濟發展差異的關系進行深入研究，大部分學者在研究我國地區間財力差異問題時都把注意力重點放在財政轉移支付制度的完善上。本文認為，財政轉移支付制度固然是造成我國地區間財力差異的一個重要原因，但更為根本的原因可能是我國地區間經濟發展的差異。二是對我國現階段為何提出基本公共服務均等化的表述上，更多的是強調了當前地區與城鄉居民收入的差距，而較少去認真考察其背后深層次的制度原因。

（五）缺乏對于實現基本公共服務均等化的可操作的績效評價等約束機制研究。基本公共服務均等化對于政府來說，更多的表現為財力的均等；對于公眾來說，則更多的表現為消費的均等，即全國各不同地方的公眾所享受到的基本公共服務均等化的效用是相等的。但在各地財政支出均等的條件下，由于各地使用財力的效率不同，也會導致相同的財政支出得到完全不同的基本公共服務水平。因此，如何合理衡量各地使用財力的效率，保證財政支出的效率，是實現基本公共服務均等化的重要保證。但這方面目前似乎尚未有系統研究出現。

三、未來研究的探索與展望

基于以上的分析，我們可以看出，有關基本公共服務均等化的研究在其必要性和重要性方面已取得了一致的認可，但在理論體系和政策安排上尚存在一些不足，未來研究應著重解決的領域和重點至少應解決以下問題：

（一）明確界定公共服務的概念和基本公共服務的合理范圍。基本公共服務均等化的含義在我國理論界尚存在較大爭論，有必要在綜合現有觀點的基礎上，結合我國具體國情，界定現階段我國基本公共服務的合理范圍，并且需要在各地發展水平存在差異這一客觀條件下，為我國基本公共服務均等化確定一個量化標準。在什么樣的水平上實現我國的基本公共服務均等化，是一個十分重要的問題。這其中既要涉及實證分析，又要涉及價值判斷的問題。因此，需要通過國際、國內以及政府能力等多方面角度，來分別研究均等化的標準，形成一套標準體系，并結合我國實際情況研究各標準的有效性和可行性。

（二）我國基本公共服務不均等的制度成因。從本質上看，我國基本公共服務非均等化以及導致的經濟社會問題，是公共財政職能缺位在經濟社會發展中的一種表現。一方面傳統的計劃經濟體制下承擔公共服務提供職能的政府企業與民眾間的保障契約被逐步打破，而另一方面新型市場經濟體制下由公共財政制度保障的新公共服務供給機制沒能及時有效的建立，造成了社會公共服務提供機制的過渡性真空，進而產生了許多社會問題。而城鄉二元的經濟社會結構，則是城鄉基本公共服務不均等的又一直接原因。因此，有必要認真考察我國基本公共服務不均等的制度成因，找到問題的癥結所在，才能真正解決問題。

（三）基本公共服務均等化的理論基礎研究。現有對基本公共服務均等化必要性和重要性的理解，主要是從現實的地區與城鄉差距為出發點的，對于基本公共服務均等化的理論基礎研究較少，無疑將使基本公共服務均等化問題的研究缺少理論支持。因此，必須系統地梳理和拓展馬克思主義、福利經濟學與公共財政理論中有關基本公共服務均等化的思想和觀點，包括馬克思主義的公平理論，福利經濟學的公平思想與補償原則、社會福利函數理論，公共產品理論，公共選擇理論以及財政分權理論等。

（四）構建以均等化為目標的財政轉移支付制度研究。財政轉移支付制度是基本公共服務均等化的主要實現手段，應通過量化稅收返還、過渡期轉移支付、專項補助、原體制性補助等項目對地區間基本公共服務差異的影響，分析我國財政轉移支付制度的均等化效果。在對一些發達國家和發展中國家成功經驗比較與借鑒的基礎上，研究建立與完善均等化導向的財政轉移支付制度的方法、結構與模式選擇，并對標準財政收入、支出等具體內容予以確定。

（五）均等化導向的財政管理體制改革與完善研究。基本公共服務均等化實質上較多地表現為中央與地方政府的事權與財權劃分問題，因此，需要研究以基本公共服務均等化為導向如何合理調節中央與地方關系，在基本公共服務方面明確各級政府的事權與財權劃分。基本公共服務的提供大多是地方政府來完成的，目前地方政府尤其是縣鄉政府財政困難已經成為制約基本公共服務均等化的“瓶頸”，因此必須研究省以下財政管理體制完善問題。

（六）促進基本公共服務均等化的制度保障和約束機制問題研究。雖然基本公共服務均等化更多的表現為一種政府間財政關系問題，但其真正實現，還必須通過公共財政制度的運行予以保障和約束。主要包括公開透明的政府預算制度、規范的財政收入體系、財政支出的民主決策機制、公共支出績效評價以及財政法律制度建設等方面。

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（責任編輯 顧 錦）