按主體功能區思路完善我省區域發展總體戰略的探討

摘要：在對安徽改革開放以來區域發展總體戰略演變評價的基礎上，按主體功能區思路，提出本省的區域發展總體戰略是“一群三區”的新構想，特別是提出“江淮城市群”的新概念，并建議積極爭取將江淮城市群和皖北區納入國家級重點開發區規劃層面，保障限制開發區居民的發展權。

關鍵詞：主體功能區； 江淮城市群； 區域發展戰略

中圖分類號：F127.54文獻標志碼：Ａ

黨的十七大報告提出，“加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局”。這標志著我國區域規劃思路的重大調整，以主體功能區思路破解了傳統區劃的困境，從而進一步充實和完善我國的區域發展總體戰略。主體功能區分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類，國務院《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（即國發[2007]21號文件）還明確規定，全國主體功能區規劃由國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃組成，這兩級主體功能區規劃當前正在積極編制之中。我省應科學編制主體功能區規劃，按主體功能區思路完善我省的區域發展總體戰略。

一、主體功能區對完善我省區域發展總體戰略的意義

任何一個有人類經濟活動的區域，都會承擔某些特定的區域功能，其中最主要的功能就是區域的主體功能。主體功能區是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將特定區域確定為特定主體功能定位的一種空間單元。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《“十一五”規劃綱要》列出第二十章專門闡述“推進形成主體功能區”問題，明確指出，“統籌考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。”不僅對四類主體功能區域的特征、條件和發展方向分別作出規定，還在專欄中具體列出了22個限制開發區，以及包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家重點風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園等5類共1164個（處）的禁止開發區。根據《“十一五”規劃綱要》精神，國務院于2007年7月26日發出通知，按國家和省級兩個層次編制全國主體功能區規劃，其中，省級主體功能區規劃由各省（區、市）人民政府組織市、縣人民政府編制，規劃期至2020年。省級主體功能區規劃2007年全面開展基礎研究工作，并與國家級主體功能區和相鄰省（市、區）主體功能區規劃進行銜接，2008年11月形成規劃送審稿，經專家論證后報省（區、市）人民政府審議。

當前，國家級主體功能區規劃編制已接近完成，省級主體功能區的規劃編制先在東、中、西、東北地區選擇江蘇、浙江、河南、湖北、云南、重慶、新疆和遼寧8個省（市、區）試點，包括我省在內的其他23個省（市、區），目前正在積極開展基礎研究工作。

按照主體功能定位不同區域的發展方向、調整和完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，在全國的省區層次形成合理的空間開發結構，是在區域發展中貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，也是促進區域協調發展的一個新思路。對于省（市）區來說，主體功能區的規劃編制不僅要符合本省的省情，而且還要與國家級和相鄰省（市）區的主體功能區規劃有機銜接，這是一種按主體功能區思路編制區域規劃，從而破除了按行政區思路編制區域規劃的塊塊分割困境，對于完善省區層面的區域發展總體思路，具有重要的意義。

就全國而言，區域發展總體戰略經歷了從模糊到清晰的探索和實踐過程。最先是50年代中期提出的沿海和內地兩大地帶戰略，繼之是改革開放初期提出的東、中、西三大地帶戰略，直到2004年，溫家寶總理在十屆人大二次會議《政府工作報告》中明確提出促進中部崛起以后，才形成了明確的區域發展總體戰略，那就是“東部率先、中部崛起、西部開發、東北振興”。十七大報告進一步明確為“深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部崛起，積極支持東部地區率先發展”。國家和省級主體功能區的規劃與建設，將會進一步充實國家的區域發展總體戰略，實現區域間的統籌、協調發展。

就我省而言，區域發展總體戰略盡管很早就受到省委、省政府和學術界的關注，出現通過各種各樣的提法，但總是不盡如意。比如，上個世紀80年代中期有“三區一中心”的提法，有六大經濟區的提法；1988年4月經省七屆人大常委會第三次會議審議通過的《安徽省經濟社會發展戰略綱要》，則提出了“提高沿江區、發展皖北區、開發皖南區和大別山區、強化皖中區”的區域發展總體戰略；90年代以后，又相繼提出了“皖江開發開放戰略”和“一線（皖江）兩點（合肥、黃山）”區域戰略等。2006年2月經省十屆人大四次會議審議通過的《安徽省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，提出了“加快建設合肥現代化大城市、加快皖江大發展、促進皖北大開發和皖西快發展、促進皖南大開放”的區域發展總體戰略，特別是突出了中心城市的帶動作用，提出省會經濟圈、“馬蕪銅宜”沿江城市群、“兩淮一蚌”沿淮城市群，成為我省最新而又最為完整的區域發展總體戰略。但是，從近年來的發展情況看，這個總體戰略也有不足，主要是存在著分散、分割、人為拼湊和深度不夠的缺陷。所謂“分散”，即雖強調了中心城市的帶動作用，但中心城市卻分散在皖中（合肥）、皖江、皖北、皖西、皖南五個板塊，形不成城市群的合力；所謂“分割”，即雖強調了合肥市的全省經濟中心地位，積極建設省會經濟圈，但省會經濟圈的范圍過小，忽視了合肥與沿江、沿淮7市的經濟聯系，會導致省內“中心城市”過多、分散發展的狀況，難能改變我省在東中部接壤地區處于城市化“凹地”的局面；所謂“拼湊”，即“兩淮一蚌沿淮城市群”的提法，雖強調了城市之間的聯系，但把遠離淮河的淮北市列入沿淮，顯然有人為“拼湊”之惑；所謂“深度不夠”，即各個區域都突出了開發和發展，但卻忽視了區域創新，對解決區域存在的突出問題也考慮不夠，在開發或發展上就顯得深度不夠了。

如果按照主體功能區的思路梳理我省的區域發展方向，并做到與國家級主體功能區和相鄰省份主體功能區的合理銜接，就可以較好地克服上述四個缺陷，進一步地完善我省的區域發展總體戰略。首先，主體功能區思路更加強調區域的內在發展機理和與周圍區域的密切聯系來劃分不同的地理單元，從而形成發展方向明確的四類不同區域，就會克服區域發展過于分散的缺陷；其次，城市是決定區域主體功能的核心因素，主體功能區思路更加突出中心城市對區域的帶動作用，從而會強化城市化的集約式發展和城市與區域間的密切聯系，就會克服區域發展被分割的缺陷；第三，主體功能區思路以區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力為區劃的基本依據，更加遵循區域的自然規律、技術規律、經濟規律和社會發展規律，就會清除人為干擾，從而克服人為“拼湊”區域規劃的缺陷；第四，主體功能區思路突出區域的主體功能，強調區域的同質性，更彰顯區域的個性，不同區域會發揮各自特色而推進區域創新，從而會克服在區域開發與發展上“深度不夠”的缺陷。主體功能區思路能消除這些缺陷，可見，對進一步完善我省的區域發展總體思路，會具有重大意義。

二、一群三區：突顯主體功能完善我省區域發展總體戰略的構想

從省區層面看，按主體功能區思路完善本省的區域發展總體戰略，必須堅持兩個原則：一是與國家級主體功能區劃相銜接的原則，根據國家級優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區在本省范圍的布落情況，調整和完善本省的區域發展總體戰略；二是突顯主體功能的原則，根據本省相關區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，對相關區域作出主體功能定位。因為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區的分類，反映的是對區域開發程度的要求，而不能反映區域的主體功能是什么。所以，本省的區域發展總體戰略必須通過對區域條件、潛力的分析評價，綜合考慮未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，對本省的主要區域作出主體功能定位。

在國家《“十一五”規劃綱要》第20章專欄8中，明確規定為限制開發區的安徽有1個，即大別山土壤侵蝕防治區，專欄9中開列的禁止開發區中，安徽有國家級自然保護區3個，世界文化自然遺產1個，國家重點風景名勝9個，國家森林公園23個，絕大多數分布在皖南和大別山區。另外，國務院《關于編制全國主體功能區規劃意見》（國發[2007]21號）規定，“以農業為主的地區，原則上要確定為限制開發區”。基于我省自然地理條件、經濟地理分區、人口與城市化變化趨勢和資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，根據前述的與國家級主體功能區劃相銜接和突顯主體功能的兩個原則，我以為，按照主體功能區思路完善我省區域發展總體戰略布局的新構架，應是江淮城市群、皖北區、皖南區和大別山區，即“一群三區”的總體布局。其地域范圍是：

江淮城市群：長江與淮河之間不包括大別山區的江淮地區，面積65329平方公里，人口3115.5萬人，包括合肥市、六安市（不含金寨、霍山及舒城、霍邱的部分地區）、巢湖、淮南市區、蚌埠市區、滁州、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州（部分）、安慶（部分）等11個省轄市，形成以合肥為中心的“1+10”江淮城市群。

皖北區：本省淮河以北的全部地區，面積36364平方公里，人口2672.3萬，包括淮北市、亳州市、阜陽市、宿州市和鳳臺縣、懷遠縣、五河縣、固鎮縣。

皖南區：沿江城市以外的南部地區，面積24715平方公里，人口460萬，包括宣城市、黃山市和石臺縣、青陽縣。

大別山區：六安市和安慶市的大別山地區，面積13172平方公里，人口345.7萬，包括金寨縣、霍山縣、舒城縣（部分）、霍邱縣（部分）、岳西縣、宿松縣（部分）和太湖縣（部分）。

“一群三區”的面積、人口、耕地、經濟總量及相應的人均水平見表1。

“一群三區”的區域發展總體戰略構想，核心是江淮城市群。為什么要提出江淮城市群？它要承擔什么樣的主體功能？

從我省長遠發展和全國區域發展的態勢看，在我省區域發展總體戰略布局中提出“江淮城市群”，既具有必要性，又具有必然性。其一是，城市群是區域崛起的空間推動力量，但在中部地區，一個省區只能突出一個省級層面的城市群，比如湖北省突出武漢城市群，河南省突出中原城市群，湖南省突出長株潭城市群，江西省突出環鄱陽湖城市群，而我省則提出了省會城市圈、沿江城市帶、“兩淮一蚌”城市群等三個省級層面的城市群，城市群布局形成“分散化”，也是省力所難能承受的。而且，這三個城市群（帶）相距很近，在交通條件大為改善的如今，已在2小時車程范圍之內，將這三個城市群（帶）加以整合，既是必要的，又是必然的。其二是，以合肥為中心的省會經濟圈具有由核心圈向緊密圈再向外圍圈的擴張勢頭，沿淮兩市、沿江5市和滁州市的市區大多處于省會經濟圈的緊密圈內，淮南市與合肥市已開始走上“同城化”的發展道路，因此，如同湖北省建設以武漢為中心的“1+9”城市圈、河南省建設以鄭州市為中心的“1+8”中原城市群那樣，我省建設以合肥為中心，包括沿江、沿淮10個城市在內的“1+10”江淮城市群，既是必要的，又是必然的。其三是，從國家層面的主體功能區劃看，我省應爭取把沿江、沿淮和合肥地區列為國家級的重點開發區，如果江淮地區城市群崛起，就會帶動南北發展，實現全省的崛起。現在，發展皖江城市帶已列入國務院《關于促進中部崛起的若干意見》（中發[2006]10號文件）之中，雖受到國家的重視，但尚未成為國家層面的重點開發區；合肥市雖然被科技部確定為科技創新試點城市，但尚不是國家級的試點城市，只有將合肥、沿江城市帶結合起來，并擴展到沿淮城市，爭取成為國家級重點開發區才有可能。江淮之間的這個重點開發區應該如何命名呢？省會經濟圈的提出雖然是個跨越，但“省會”是個通用名詞，不是專用名稱，很難在省外、國外傳播而產生影響，必須更新為比合肥更響亮的專用地方名詞，“江淮城市群”可能是一個比較恰當的命名。因此，將省會經濟圈提升為江淮城市群，既具有必要性，又具有必然性。

那末，江淮城市群應該承擔什么樣的主體功能呢？從我省科學發展、加快發展的要求看，江淮城市群的主體功能應是全省的制造業集聚區、科教集中區和創新基地。這樣，這個地區會成為全省的“黃金地帶”，就能吸引人口、生產要素及企業向這個地區流動。比如，一些位于山區、邊遠地區或資源貧乏地區且又具有成長性的企業，就可能要把公司總部或生產基地搬到合肥或江淮城市群的某個城市，以圖更好的發展，而江淮城市群也具備這樣的發展條件。由表一可見，江淮城市群的人口密度每平方公里477人，僅與全省平均水平持平，說明江淮城市群對人口承載還有很大的潛力。這樣，從省級主體功能區的層面看，江淮城市群應是工業型、科技型、創新型的主體功能。從國家級主體功能區的層面看，由于江淮城市群處于東、中兩大地帶的過渡地區，是泛長三角的緊密圈層，已經承擔起長三角地區產業轉移一級承接地的重要功能，國家也會希望江淮城市群在科技創新、體制創新、產業創新、要素配置創新、增長方式創新、工業化與城市化道路創新等區域創新方面有所作為，在全國性的產業轉移、結構提升中起到一個戰略支點的作用。因此，“區域創新”有可能成為江淮城市群在國家層面的主體功能。

確定了江淮城市群在省級和國家級兩個層面的主體功能，皖北、皖南、大別山區的主體功能也就容易定位了。皖北地區農業、能源資源豐富，戰略地位重要，發展前景很好，無論從國家級層面還是省級層面，應該突出現代農業、能源工業和生物質經濟三大主體功能。但這個地區人口密度高達每平方公里735人，發展現代農業可以大量地向城市、特別是向江淮城市群轉移農村人口與勞動力，減輕這個地區的人口承載壓力。皖南區在國家層面可能屬于限制開發區，但這里旅游資源品質高，生態環境質量好，又與長三角地區緊鄰，且人口密度低，每平方公里僅186人，在省級層面的主體功能應該是旅游經濟和特色產業發展區。大別山區是重要的生態保護區，且人口密度偏高，資源兼賦不足，在國家層面可能是限制開發區兼禁止開發區，但這里山地土層深厚，林茶資源豐富，在省級層面的主體功能應該是特色產業和紅色旅游產業發展區。

根據上面的簡要分析，“一群三區”在國家和省級層面主體功能的區域分工可列為表2：

三、我省若干地區應積極爭取進入國家級主體功能區的規劃層面

國家級主體功能區在省（市）區的布局情況，關系到一個省（市）區在國家區域發展總體戰略中的地位，對于一個省（市）區的長遠發展具有重大戰略意義。正因如此，各省（市）區都在積極爭取國家級主體功能區布落在本省（市區）。但這種爭取必須符合國家的區域發展總體戰略思路，才合理而有可能。我省是東中部地區的接壤地帶，緊鄰處于國家優化開發區的長三角地區，通過十多年的積累和發展，我省已涌現一批發展勢頭良好的優勢產業和具有相對比較優勢的快速成長地區。著眼于國家區域發展總體戰略和我省的長遠發展，我省應抓住編制全國主體功能區規劃的機遇，在省級主體功能區與國家級主體功能區的合理銜接中，爭取將若干地區進入國家級主體功能區的規劃層面，是我省當前應該深入研究的一個重大問題。

自從國家明確提出“西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先”的區域發展總體戰略后，一個省區要提高在國家戰略布局中的區域地位，主要是通過獲得國家級試驗區的途徑。這些試驗區又稱“新特區”，每個試驗區突出一個主題，獲得某些方面的自主改革試驗權，從而會大大加快這些地區的經濟社會發展。目前，國務院已批準了四個試驗區，即2005年6月21日批準的上海浦東新區，試驗的主題是政府體制改革創新；2006年4月26日批準的天津濱海新區，試驗的主題是金融與土地管理改革創新；2007年6月7日批準的成渝試驗區，試驗的主題是統籌城鄉發展的配套改革創新；2007年12月批準的長株潭和武漢試驗區，試驗的主題是建設資源節約型和環境友好型社會。2008年2月21日，廣西壯族自治區政府宣布，國務院批準了《廣西北部灣經濟區發展規劃》，目標是建設“重要國際區域經濟合作區”。目前，申報國家級試驗區的難度很大，我省又不具備北部灣那樣的跨國區域合作的區位條件，這樣，為提升我省在國家戰略布局中的區域地位，抓住國家編制主體功能區規劃的機遇，爭取把若干區域進入國家級主體功能區的規劃層面，就是一條可行的路子，即使近期難以實現，也可以利用國家級主體功能區的中期評估、滾動調整的機會，把某些地區進入國家級主體功能區行列。

前文已經分析，按主體功能區思路完善我省的區域發展總體戰略，我省應將合肥與沿江、沿淮的11個城市組合，形成以省會經濟圈為中心的“1+10”江淮城市群，皖北、皖南和大別山各成一個主體功能區，形成“一群三區”的戰略布局。在“一群三區”主體功能區布局中，江淮城市群最有可能進入國家級主體功能區規劃層面，其次是皖北區。

對于江淮城市群，從省級主體功能區的發展方向看，具有全省制造業集聚區、科教集中區、創新基地等三個主體功能。與全國其他地區相比，創新基地的區域功能最有可能上升為國家級層次的主體功能。我國已經明確提出建設創新型國家戰略，黨的十七大報告在講到促進國民經濟又好又快發展問題時，首先強調的就是“提高自主創新能力，建設創新型國家”。一般來說，一個國家若是創新型國家，在空間布局上應有若干個創新型地區或省份。在安徽，合肥已成為國家科技部批準的科技創新型試點城市，沿江、沿淮城市已涌現出奇瑞、馬鋼、豐原等著名的自主創新型大企業，在全國都有很大影響，也具有一定的標桿意義和導向作用，加之這個地區有中國科技大學、合肥工業大學、中科院合肥物質研究院、合肥通用研究院、蚌埠玻璃工業設計研究院、中國電子科技集團的第八、十六、三十八、四十、四十一、四十三研究所等上百個研究型大學和科研院所，如果將這些優勢組合起來，積極探索政府、企業和科研單位之間緊密型結合的區域自主創新發展道路，完全可以將自主創新培育為區域的主體功能，符合建設創新型國家的戰略目的，也就可以合情合理地上升為國家級主體功能區規劃層面，自然成為國家層面的重點開發區。更為重要的是，合肥等江淮地區城市與南京市近鄰，而南京更有一大批科研院所、高等學校和創新型企業，從均質性較強的區域應確定為同一類型主體功能區的要求看，由于合肥與南京均質性較高，江淮城市群的發展將會受到國家的重視，就更具有進入國家級重點開發區的可能性。省委書記王金山同志2008年2月15日在省委六屆六次全委（擴大）會議的講話中也指出，“從整個區域創新的角度，把省會經濟圈、沿江城市和‘兩淮一蚌’城市群進行統籌規劃，整合創新資源，實現聯動發展”，“在更寬視野和更高起點上，打造一個以科技創新為特色的區域品牌，在國家戰略布局中爭取更有利的位置。”從目前的情況看，提升我省在全國的戰略地位，對江淮城市群以建設創新型區域為主題，大力培育區域創新的主體功能，爭取進入國家級主體功能區層次是有可能的。

皖北地區也有進入國家級主體功能區的可能性。從省級層面的主體功能區看，皖北地區應成為我省的重點開發區，現代農業、能源和生物質經濟是這個地區的三大主體功能。但從國家層面的主體功能區看，這里作為以農業為主的地區，原則上被確定為限制開發區，這對提升皖北地區的戰略地位是不利的。應該突出現代農業的發展，提升皖北地區在國家級主體功能區的地位。隨著人口增長、發展條件變化，確保我國的糧食安全是一個重大戰略問題，發展現代農業則是確保我國糧食安全的基本出路。皖北地區是廣闊的平原，耕地面積廣，發展現代農業有廣闊的前途，而且，目前已出現了以宿州市埇橋區夏劉寨為代表的現代農業典型，從國家糧食戰略和從根本上解決“三農”問題的時代要求看，把現代農業培育為皖北地區的主體功能，為此而在耕地流轉制度、農村金融體制、農村社會保障體系、農村文化建設、農民轉移以及小城鎮建設等一系列方面推進體制機制創新，不僅在安徽具有戰略意義，在全國也具有示范意義。從這個意義上講，皖北地區就有可能作為重點開發區而進入國家級主體功能區的規劃層面，從而會大大提升在全國戰略布局中的區域地位，既促進皖北地區的崛起，又符合國家的戰略意圖。

在國家級主體功能區規劃中，我省有一些地區會被列為限制開發區，對此，應積極爭取國家支持，加大省、市、縣政府的投入，保障限制開發區居民的發展權。限制開發區是為了保護資源環境、實現可持續發展而劃定的，體現了以人為本的發展理念。應該看到，這些地區被限制的是資源開發，而不是人的發展，限制開發區的居民與其他開發區的居民一樣，具有同等的發展權。在這些區域，某些產業的發展可以受到限制，但居民的發展權不能受到限制，如果因為限制資源開發而限制了他們的發展權，政府應通過財政轉移支付來“購買”他們的發展權。這種“購買”或是體現在當地，如改善那里的基礎設施條件，增加那里的公共品供給，提高當地的物質文化生活水平等；或是體現在人口與勞動力向外地的轉移上，如免費提供技能培訓、對勞動力異地就業和遷居給予財政補貼，引導那里的超載人口逐步有序地轉移到其他適宜地區，使他們到遷居地獲得應有的發展權。從這個意義上講，限制開發區域農民的外出打工、舉家遷移，會促進主體功能區建設，有助于實施國家區域發展總體戰略的。因此，政府對限制開發區的財政轉移并不是“恩賜”，也不是“援助”，而是對那里的居民犧牲發展權的“等價補償”，是他們應有的權利。問題是，政府在這些方面的財政轉移支付，并不等價于他們犧牲發展權而應獲得的補償。因此，從保障限制開發區居民發展權的角度看，政府加大對限制開發地區的財政轉移支付和居民外遷（包括外出打工）的財政補償，才符合和諧社會“公平正義”的原則。我省的大別山土壤侵蝕防治區已列入國家級限制開發區，各市、縣也會有一些地區會被列入省級或市、縣級限制開發區，對此，我省應積極爭取國家的財政支持，省、市、縣政府也要加大投入，逐年增加對這些地區的財政轉移支付，多方面地保障限制開發區的居民在定居或遷移中的發展權。

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（責任編輯 顧 錦）