由沖突到合作：長三角區(qū)域協(xié)調路徑思考

摘要：本文在總結了非合作走向合作可能性集合的基礎上，從跨地市和地市以下兩個空間尺度對長三角區(qū)域整合進行歷史分析，指出：荀子的強人模式難以消除地區(qū)間沖突，哈貝馬斯的交往對話模式也達不到整合的預期效果。認為：促進合作、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展首要應從矯正地方政府不合理行為入手，在此基礎上，組織結構分層和構建區(qū)域網絡化管治體系也有助于成員城市間由非合作向合作演進。

關鍵詞：區(qū)域協(xié)調； 地方政府博弈； 合作； 長三角

中圖分類號：F061.5 文獻標志碼：Ａ

長期以來，以行政區(qū)劃為溝壑的城市間、地區(qū)間的惡性競爭、重復建設現象層出不窮，各級政府“各自為政”的理性選擇結果，卻表現出整體上的發(fā)展無序和不理性，城市和局部地區(qū)所獲得的短期收益往往是以區(qū)域不可持續(xù)發(fā)展、長期利益損失為代價。近十年長三角區(qū)域不協(xié)調問題表現尤為突出。區(qū)域性重大基礎設施建設、區(qū)域環(huán)境污染治理等方面“集體行動”的困境使長三角區(qū)域協(xié)調阻力重重。城市間、地區(qū)間合作是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的前提。如何推動地區(qū)合作，促進長三角地區(qū)協(xié)調發(fā)展不僅是當前學術界關注的焦點，也是政府高層和社會各界關注的熱點問題。區(qū)域協(xié)調的本質和核心是利益協(xié)調[1-5]，地區(qū)合作是多方利益主體尤其是地方政府共同博弈的結果，本文旨在尋找長三角地區(qū)16個成員城市由非合作走向合作的有效路徑。

一、非合作走向合作的可能性集合

在博弈無處不在的現實社會，如何促進合作，實現社會福利的帕累托最優(yōu)的確是個極其復雜的問題，也是一個非常棘手的難題。從荀子到霍布斯（Thomas Hobbes），從羅爾斯（John Rawls）到哈貝馬斯（Jurgen Habermas），古今中外思想家、學者對此做出諸多創(chuàng)造性探索。

（一）荀子的強人模式

“強人”模式是指通過集權、強制性命令的方式促使社會合作的形成，實現社會福利的帕累托最優(yōu)。《荀子·禮論》中指出，“人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分界，則不能不爭，爭則亂，亂則窮，先王惡其亂也”。近代著名哲學家霍布斯認為，在沖突的社會中，強人們意識到沖突對自己不利，并建立集權政府，通過權威來促成合作[6]。1951年阿羅（Kenneth J Arrow）提出著名的“阿羅不可能性定理”，即在尊重每一個個體自由、理性的選擇前提下，社會偏好是無法通過個人偏好加總得到的。1970年森（Amartya Sen）旗幟鮮明地指出，帕累托最優(yōu)原則與現代公認的個人自由原則間存在內在的不相容性，并指出要么采用決策獨裁來成全帕累托最優(yōu)原則，要么放棄帕累托最優(yōu)原則來弘揚個人自由原則[7]。關于環(huán)境污染治理等，薩繆爾森（Paul A.Samuelson）認為，以自愿的方式來解決在很大程度上是無效的[8]，言外之意，有效的環(huán)境保護需要強制性手段來實現。但在民主傳統(tǒng)植根的西方國家，集權往往不為公眾所普遍接受，集權雖然能夠導致社會合作，可它也非常可能導致與沖突同樣有害甚至更加有害的結果，因此，人們需要尋找比集權更合適的合作途徑。正如艾克斯羅德（Robert Axelord）所指出的，人們對“在什么條件下才能從沒有集權的利己主義者中產生合作”這個問題更感興趣[9]。

（二）奧爾森的選擇性激勵

1965年，奧爾森（Mancur Olson）在《集體行動的邏輯》一書中指出，在現實博弈中，由于搭便車行為的普遍存在，使得公共物品供給陷入“集體行動困境”。解決問題的基本思路是，集體行動所追求的目標是公共物品，而公共物品所提供的只是一種集體性激勵，既然集體性激勵不足以讓一個理性的人為了獲取某一公共物品而奮斗，那么選擇性激勵就很有必要。所謂選擇性激勵就是，如果你不參加某一集體行動就不能得到或將失去東西。奧爾森從組織角度入手提出了選擇性激勵的三種途徑[10]：（1）“小組織原理”，當一個組織或社會網絡的成員較少時，其中某一成員是否加入對集體行動的成敗會有很大的影響，而且由于成員少，成員間有效監(jiān)督變得更加可能。（2）“組織結構原理”，一個組織如果很大，那就必須逐級分層，在每個基層組織中，成員就能相互監(jiān)督，是否參加集體行動與個人利益也能較好地掛鉤，這實際上是回到了“小組織原理”。（3）“不平等原理”，組織內部在權力、利益、貢獻和分配上都不能搞平均主義，一個人在組織中所獲的權力和榮譽就有可能成為促使其為組織多做貢獻的選擇性激勵機制。

（三）艾克斯羅德的無限期重復博弈

艾克斯羅德（Robert Axelord）為實驗設想了一個非常接近現實生活的2人m次博弈初始狀態(tài)：（1）博弈者是多樣的，理性或不理性、謹慎或投機、善良或邪惡，一切動機和心態(tài)都是可能的；（2）博弈回合相當多；（3）參賽博弈者也相當多；（4）博弈可以不擇手段。通過兩次實驗游戲，艾克斯羅德發(fā)現，當博弈鏈加長時，參加博弈的人互相采取合作的可能性就會增加。當博弈次數很大時，總得分最高的策略是一種被稱之為“爭鋒相對”（tit-for-tat）的策略。這種策略很簡單，就是第一次總是采取合作，以后就跟著對方的上一次策略走。如果對方上一次采取的是合作，那么我這一次仍然采取合作；如果對方上一次采取的是不合作，那么我這一次就采取不合作。由于人類社會的進步源自合作，因此，艾克斯羅德認為，他的這個實驗揭示了人類合作行為得以形成和發(fā)展的基本動力，只要博弈的次數足夠多，即使是敵對的雙方也會走向合作。

（四）哈貝馬斯的交往對話

哈貝馬斯（Jurgen Habermas）認為，艾克斯羅德實驗游戲忽略了語言活動，使得其實驗游戲與真實世界難以相通。在此基礎上，哈貝馬斯建立的“交往行為理論”認為，說話的內容能夠表達利益和價值沖突，話語的世界是個政治的世界，交往的核心要素是“理解”，沖突、競爭統(tǒng)統(tǒng)是以達到理解為目標的行為的衍生物[11]。只要能夠進入“交往對話”游戲，就有望消除沖突，成功對話需要這樣的過程：理性溝通——互相理解——相互接受——一致同意。如果正確對話的時間足夠長，各種沖突可以在互相理解中慢慢消磨掉，理性加上時間就總能夠消除各種無理要求導致的沖突。即正確地、平等地、理性地公開對話具有化敵為友、促成由背叛到合作進化的強大功能。

二、長三角地區(qū)整合的歷史進程與現實困惑

按空間尺度大小，可將長三角地區(qū)整合分為跨地市空間整合和地市以下空間整合。兩種類型的空間整合同時發(fā)生，但各自整合的方式、途徑存在較大差別。

（一） 跨地市空間整合：從強人模式到平等對話

1.中央政府推動階段（1980年~1991年）

長三角跨地市空間整合最早可以追溯到20世紀80年代，為了打破計劃體制下形成的地方市場分割，中央政府提出了跨地區(qū)經濟聯(lián)合的思路。1980年國務院發(fā)出了《關于推動經濟聯(lián)合的暫行規(guī)定》，1981年全國人大五屆五次會議進一步提出了充分發(fā)揮城市的中心作用，逐步形成以城市特別是大中城市為依托的、不同規(guī)模的開放式、網絡式的經濟區(qū)(洪銀興、劉志彪，2003)。為此，1982年12月國務院成立了上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室，并由原國家經貿委牽頭試圖構建以上海為中心的長江三角洲經濟圈，包括上海、蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興等10個城市。按國務院意圖，通過區(qū)域規(guī)劃和相應的協(xié)調，建立長江三角洲經濟圈的主要目的在于解決地區(qū)間、部門間的矛盾，培育市場、解放生產力。這是國內首次通過依托大中城市，力圖打破條塊分割、地區(qū)封鎖，建立跨省市綜合性經濟區(qū)的嘗試。為配合長三角經濟圈建設，上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室先后編制和協(xié)助實施了《上海經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《上海經濟區(qū)鋼鐵工業(yè)中長期發(fā)展綱要》、《滬寧杭地區(qū)國土規(guī)劃綱要》、《太湖流域地表水污染綜合防治規(guī)劃》、《上海經濟區(qū)港口中長期規(guī)劃》。這一階段的最大特點在于由中央政府行政手段推動區(qū)域整合。但到1988年6月國家計劃委員會撤消上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室，并于同年7月宣告“上海經濟區(qū)”解散。

地方利益的出現及其復雜的博弈是長三角經濟圈第一次試驗失敗的主要原因。（1）20世紀80年代中央政府的放權讓利使地方政府獲得了某種程度上的“經濟產權”（鄧大才，2004），在激活了地方政府發(fā)展地方事務上的能動性和自主性同時，也造就了地方利益主體的出現，使地方政府間陷入復雜的競爭和博弈狀態(tài)。（2）由于信息不對稱、地方機會主義等因素，行政性分權后中央政府的宏觀調控趨于弱化，“上有政策，下有對策”、“打政策的擦邊球”、“鉆空子”等地方政府非常規(guī)博弈手段在很大程度上消解了中央政府的行政指令及其各部門的努力。正因此，為建立長三角經濟圈而編制的各種規(guī)劃和中央政府及其組成部門的各種能力的實際作用是非常有限的。

2.平等對話階段（1992年~至今）

20世紀90年代，伴隨著上海浦東開發(fā)，長三角區(qū)域一體化進程提速。在此背景下，長三角區(qū)域合作出現了一個明顯的變化，即地方政府開始主動介入推動區(qū)域合作。1992年，在自愿的原則上，長三角14個城市組建了“城市協(xié)作主任聯(lián)席會”，以此為標志，出于共同的利益需求，長三角地級及其以上的城市開始“自下而上”推動區(qū)域整合。1998年，按自愿加入、平等協(xié)商等原則，14個城市的市政府和新成立的泰州市成立了新的長三角經濟協(xié)調組織——“長三角城市經濟協(xié)調會”，并在揚州舉行以“建設成為具有高度競爭力的經濟共同體”為主題的第一次會議。至此，城市政府從幕后走上前臺、從被動走向主動，“自下而上”的城市政府協(xié)商逐步取代“自上而下”的行政指令，成為推動長三角地區(qū)合作的根本力量。與此同時，還建立了兩省一市副省（市）長級別的“滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會”高層會務機制，由此推進長三角區(qū)域協(xié)調進入到了一個較深的層次——制度安排。

截至目前，長三角在無障礙旅游、一卡異地通、資格證書互認、三地消費者權益保護、港口建設、著名商標同等待遇政策等方面開展卓有成效的討論和合作（表1）。但從長三角區(qū)域一體化進程來看，區(qū)域整合仍然任重道遠。（1）惡性競爭依然不減。如2003年上海市推出了“173”計劃后[12]，上海周邊縣市緊急應對。杭州立即啟動了《關于杭州灣嘉興經濟開發(fā)區(qū)改善投資環(huán)境的實施意見》。為應對“173計劃”，蘇州重點建設昆山、太倉、吳江臨滬經濟板塊，將臨滬三市建設成為與上海試點園區(qū)展開競爭的橋頭堡，并且加強專題研究，落實必要的措施，比如項目自主審批權、加快資源整合互動等等，以加快各類大項目的集聚，打造蘇州臨滬地區(qū)發(fā)展的新優(yōu)勢，積極為嘉、青、松試點園區(qū)崛起后的招商引資競爭做各項準備。再如，為了建設國際航運中心，上海將港運中心從內河遷到外海，投資300億元建設大小洋山港。建成后的大小洋山深水港必然對太倉港、常熟港、張家港、南通港等江蘇轄區(qū)內港口和北侖港等浙江轄區(qū)內港口業(yè)務量形成不同程度的沖擊，不僅意味著在不久將來長三角眾多港口將面臨“重新洗牌”的結果，而且將導致長三角地區(qū)港口間競爭進一步加劇，許多港口可能因業(yè)務下降導致虧損，繼而造成資源閑置。（2）城市政府間“議而不決、決而不行”問題突出。雖然每次協(xié)調會都有一個不同的合作主題，但每次協(xié)調會的很多議題在某種程度的雷同性，甚至有些討論與80年代上海經濟區(qū)所探討的區(qū)域經濟一體化議題高度的雷同或驚人的相似[13]，這充分暴露了現有“城市經濟協(xié)調會”存在決策難、執(zhí)行難的問題。缺少制度化的議事、決策和執(zhí)行機制，盡管很好的議題也難以有效的決策和執(zhí)行。

（二）地市以下空間整合：從“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”到“撤縣建區(qū)”

在地市以下的空間整合過程中，行政區(qū)劃調整無疑是涉及面最廣、影響最大、也是最為常用的一種手段。行政區(qū)劃調整最初在縣域內的空間層面展開，后波及到縣市層面。改革開放以來，由撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鎮(zhèn)合并、遷村并點，在縣域范圍內，長三角地區(qū)先后掀起了幾次大規(guī)模的行政區(qū)劃調整浪潮。以蘇州為例，1994年~2005年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村個數分別由1994年的162個、3346個減少到64個和1273個（表2）。為規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資等諸多領域內的惡性競爭和相互內耗，2000年~2005年，行政區(qū)劃手段的使用頻率和調整力度逐漸加大。

進入新世紀，長三角行政區(qū)劃調整不再局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村合并，而是上升到縣市層面（表3），動作更大、涉及范圍更廣。從2000年12月到2002年4月，全國一共撤縣（市）建區(qū)21個，其中長江三角洲地區(qū)就有11個縣（市）被“撤縣建區(qū)”。通過行政區(qū)的兼并，整個長江三角洲地級市市區(qū)的面積由先前的4352km2增加到了17539km2，南京、揚州、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州等城市的市區(qū)已經聯(lián)為一體。

行政區(qū)劃調整是以行政手段推進區(qū)域整合的方式，是一種典型的“強人模式”。這種方式到底能不能達到功能整合的目的？在現行體制下，行政力量依然是配置資源的重要方式，行政區(qū)劃的經濟功能極其強大，在非成熟或非規(guī)范的市場經濟建設時期，當轄區(qū)內企業(yè)家能力較高時，地方政府官員就可能通過技術和制度創(chuàng)新來規(guī)范競爭。一旦企業(yè)家能力不足，政府就可能采取保守行為，更多地通過行政、司法和財政等手段直接干預市場競爭[14]。給人以直覺，因行政區(qū)劃造成的行政區(qū)壁壘是阻礙生產要素流動、地區(qū)間難以形成合作的直接原因，因而行政區(qū)劃調整習慣性地被認為是促進空間整合的主要剛性手段。盡管適當的行政區(qū)劃調整，可以減少不必要的資源浪費和區(qū)域內耗，擴大市場運作空間，但行政區(qū)劃調整只能解決一時的問題，不是化解地區(qū)沖突、推動空間整合的根本途徑。“撤縣建區(qū)”后，縣市矛盾轉化為“區(qū)與區(qū)”之間矛盾，利益沖突仍然沒有消除，仍然面臨著“整而不合”的局面。行政區(qū)劃調整最致命的缺陷是不能從根本上跳出“區(qū)劃調整—競爭膨脹—區(qū)劃再調整”的怪圈，使行政區(qū)矛盾陷入了“由問題到問題”的死循環(huán)[15]。

三、長三角區(qū)域協(xié)調路徑的再造

為了化解地區(qū)間爭端，促進城市間合作，針對長三角現狀，施源(2004)、于濤方(2006)等學者提議，將地方政府某些權力讓渡到跨區(qū)域層面，建立權威的跨區(qū)域協(xié)調組織與管理機構（如跨省協(xié)調委員會或跨省地區(qū)政府協(xié)會），甚至是將16個城市融合，組建一級行政區(qū)（如長三角經濟特區(qū)），統(tǒng)一負責推動城市間合作和協(xié)調。這一提議值得商榷。從理論上講，新的跨區(qū)域協(xié)調機構會對現有行政層級形成較大沖擊，增設這樣的實體機構使得多層級地方政府博弈更加復雜化，同時這一觀點也與減少政府層級、精簡機構等行政管理體制改革背道而馳（鄒兵，2004）；從實踐來看，盡管在廣東省政府統(tǒng)一領導下，珠三角區(qū)域不協(xié)調問題也非常突出；面對蘇錫常對“蘇南國際機場”的爭奪，江蘇省政府也是左右為難，難以取舍。上述實例再次證實：在行政性分權的市場經濟背景下，對行政指令在促進區(qū)域合作上的作用期望不能過高。目前，針對長三角，荀子的強人模式難以消除地區(qū)間沖突，而“議而不決、決而不行”致使哈貝馬斯交往對話模式達不到預期的理想效果，如何促進長三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展需另辟蹊徑。

（一）地方政府行為矯正

進入90年代，伴隨著長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化和人民物質生活不斷提高，環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展思想也逐漸深入民心。“既要金山銀山，又要碧水藍天”，至90年代中后期，環(huán)境污染治理已成為該區(qū)公眾一致的呼聲。但在環(huán)境污染治理的行動上，地方政府選擇了集體沉默。“零點行動”后，太湖水污染曾得到初步遏止，但自2002年后太湖及其流域水質再度惡化，已成為長江三角洲“心臟之痛”[16]。2007年5月太湖藍藻爆發(fā)才使得太湖污染問題再次成為中央政府、社會各界關注的焦點。問題是：一些“草生”的環(huán)保組織為什么不但得不到地方政府的有力支持，相反卻受到排斥？在生態(tài)環(huán)境治理等某些涉及重大民生的問題上，為什么地方政府會熟視無睹公眾的需求？我們認為，在當代中國，環(huán)境問題首先是一個政治問題。在區(qū)域惡性競爭、重復建設等問題的研究上，張維迎等指出，“負贏不負虧”使國有企業(yè)經營者（地方政府）不顧國有企業(yè)的軟約算，推動地區(qū)惡性競爭[17]。周黎安等認為[18]，由于地方官員政治晉升博弈，只要有利于晉升位次的提高，投資的負利潤前景也不足以阻止地方政府重復建設和惡性競爭。

艾克斯羅德實驗證實，博弈鏈的加長（博弈次數增加）會大大提高博弈雙方合作的機會，正因為博弈是多次性的，所以投機的概率較低。與地方政府任期制時間相比，地區(qū)公眾需求偏好的改變要慢的多。基于公眾需求的政府政策一般會給地區(qū)合作帶來持久的合力。如在歐美等西方國家，盡管隨著選舉制領導人不斷更迭，但基于國家利益的對外政策一般很少隨領導人更迭而發(fā)生重大變化。

（二）組織結構分層

在現實諸多合作中，隨著參與者人數的增加，達成一致性的合作可能性不斷減低。究其原因：一是隨著參與者人數增加，需求、價值觀越來越多元化，這就出現了所謂的“眾口難調”，達成一致性同意的契約的可能性越小，一般地，人們往往列出（a、b、c），（b、c、a），（c、a、b）三種個人偏好來對此加以證明。二是隨著參與者人數的增加，大量的機會主義致使集體行動陷入困境。一個群體中的個體數超過一定規(guī)模之后，人與人之間進行直接監(jiān)督的可能性就變得很小，搭便車、背叛變得更有利可圖，即使博弈鏈很長，參加博弈的個體之間互相合作的可能性也不大。在現實的長三角區(qū)域合作中，也存在類似的情況，由于16個成員城市經濟發(fā)展水平存在一定差異，各個城市需求和關心的議題也有所不同，博弈各方都不愿接受對自身不利的任何協(xié)議，從而難以達成一致性協(xié)議，這正如多邊貿易，博弈多方陷入博弈困境，出現“議而不決”的現象。同時由于成員數較多，即使達成一致性協(xié)議，也因成員城市間監(jiān)督困難，出于自身利益最大化訴求，也容易出現“決而不行”現象。對此，奧爾森選擇性理論給我們提示，從組織結構入手，通過組織分層，推動區(qū)域合作循序漸進展開。

長三角區(qū)域協(xié)調是一個漫長的過程，“欲速則不達”，不期望一步到位，即不是所有城市都同時加入一個合作組織，也不是成員城市所有感興趣的議題都放在這個組織內進行自由討論，可先組織上海、蘇錫常、杭寧嘉等經濟實力較為接近、地域臨近、經濟聯(lián)系密切的城市展開合作（參與合作的城市的個數可進一步縮減），并以此為內層，待時機成熟，成員城市逐步擴大，形成外層、邊緣層等等。在合作初期，企求達成“一攬子”協(xié)議是不大現實的，因而應基于各方關心的單一議題展開，然后逐漸拓展為多領域合作。由內層、外層、邊緣層，成員城市的數量、合作程度和合作領域的廣度均有所不同。促進長三角城市合作，推動區(qū)域一體化進程，歐盟一體化可資借鑒。歐盟一體化以建立關稅同盟為起點，進而發(fā)展為統(tǒng)一大市場、經濟貨幣聯(lián)盟，并正向政治聯(lián)盟發(fā)展。1951年4月18日，法國、德國、意大利、荷蘭比利時、盧森堡在巴黎簽署了《歐洲煤鋼共同體條約》。1958年1月，歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體宣告成立。1965年4月8日，上述6國在布塞爾達成協(xié)議，將以上三個共同體合并，統(tǒng)稱“歐洲共同體”。1984年4月歐委會提出分三個階段實現經濟貨幣聯(lián)盟的目標。1991年12月，為了推動歐洲一體化建設，歐共體政府間會議在荷蘭的馬斯特里赫特簽訂了旨在使歐洲一體化縱向發(fā)展和成立政治及經濟貨幣聯(lián)盟的《歐洲聯(lián)盟條約》。2004年10月，歐盟25國首腦在意大利首都羅馬簽署了《歐盟憲法條約》，由此逐漸向政治聯(lián)盟邁進。

（三）區(qū)域網絡化管治體系

現有對長三角區(qū)域協(xié)調的諸多研究往往將焦點放在如何推進地方政府合作上，誠然，地方政府層面上的協(xié)調最有可能形成區(qū)域協(xié)調的制度性框架，但社會力量不可忽視。現實諸多國際合作是通過非政府組織完成的。非政府組織能夠協(xié)同政府并超越政府在跨區(qū)域、跨國合作中發(fā)揮難以取代的作用。市場機制并不能保證局部利益的增加自然實現整體利益的增加，而政府自身的缺陷決定了不能完全通過政府來實現區(qū)域整體利益的增進，在此情況下，社會力量能夠延伸到市場力、政治力不及的邊界，填充市場和政府以及兩者的任意組合所不達的空間。即以各種非政府組織為代表的社會力量在利益協(xié)調和增進公共利益方面發(fā)揮著市場力量和政府力量難以取代的現實價值。如在環(huán)境污染治理上，非政府組織在區(qū)域性環(huán)境治理、資源保護和可持續(xù)利用等方面往往起著“先鋒隊作用”[19]。社會力量可以有效制止地方政府環(huán)境保護行政不作為現象，同時也可以對企業(yè)形成強有力、低成本的監(jiān)督。就當代中國，社會力量的生成和擴大必須以國家向社會分權為基礎。社會力量的興起為區(qū)域網絡化管治提供了前提。基于對中國未來社會經濟總體走向的判斷，借鑒西方國家大都市區(qū)管理的經驗，建立區(qū)域網絡化管治是推動長三角區(qū)域協(xié)調的重要路徑之一。（1）隨著公共服務型政府的理性回歸，傳統(tǒng)的科層式行政結構相對弱化，政府、企業(yè)、非政府組織間水平方向的活動、影響將不斷加強，從而構建了一種具有彈性和自組織能力的網絡型的區(qū)域管治體系。（2）社會力量的介入使政府管理向多元管治方向轉變，也為企業(yè)、非政府組織等多元利益主體參與區(qū)域管治提供了機會與空間。（3）社會力量的壯大要求與地方政府建立起伙伴關系、實現資源共享、謀求共同發(fā)展。多元主體伙伴關系的建立，也促進了區(qū)域內地方政府之間關系的轉變，以互利合作的方式互相開放，從而走向良性、有序競爭基礎上的區(qū)域合作。

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（責任編輯 吳曉妹）