突發公共事件妥善處置分析研究以高校為例

[摘要]妥善處置突發公共事件應從以下幾方面著手：對那些對社會危害程度定為特別重大、重大的突發公共事件，要做到“快、圍、導”；因思想、情緒、感情上的問題引發的突發公共事件，要通過加強思想教育與情感的感化來解決；因生活實際問題引發的公共突發事件，要通過相關管理部門統籌協調解決；因管理制度缺陷和管理過程中出現的問題而引發的突發公共事件，要以改革創新精神實現管理制度的科學化來解決；“妥善處置”包括指導思想上的“柔性”，感情投入上的“柔情”，處置手段上的“柔和”；“妥善處置”要求將政治哲學、心理學、管理學、信息技術和音樂藝術等成果運用于處置過程中。

[關鍵詞]高等學校；突發公共事件；柔性處理

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)01-0099-04

一、突發公共事件的“妥善處置”分析

在中國共產黨的歷史上，十六屆六中全會《決定》第一次把“積極預防和妥善處置群體性事件”首次寫進了黨的重要文獻。黨的十七大也指出：“完善突發事件應急管理機制”。這充分表明了黨對我國經濟社會發展階段性特征的清醒認識，充分表明了黨對當前凸顯的公共突發事件的高度重視。

我國政府在《國家突發公共事件總體應急預案》中指出，突發公共事件是指“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的……社會安全事件”。因此，從某種意義而言突發公共事件是指突然發生的、有一定群體參與的、可能導致社會嚴重危害的事件 “妥善處置”?應如何理解和把握“妥善”?“妥善”指的是“妥當完善”；“妥”包含兩層意思，一是妥當、穩妥，二是完備；“善”在這里則指的是良好。將“妥善”一詞的兩個字聯系起來用在處理公共突發事件上來分析，它應是指：用“穩妥、恰當、完善”的方法、手段、措施來處理好公共突發事件；另一方面是指，就是這種妥當的處理，對于構建和諧社會具有積極意義，其效果應具有持久性，要不留后遺癥。因此，我們不能認為，只要是按法律的、政策的、民主的方式來處置了公共突發事件，就等于是實行了對公共突發事件的“妥善處置”。因為：

1.對突發公共事件的單純法制化處置不等同于“妥善處置”。無疑，堅持依法辦事，用法治的精神來處置突發公共事件，應是突發公共事件妥善處置的重要內涵，但這并不等于“妥善處置”的全部內涵，也不等于以單純的法制程序來處置公共突發事件就是“妥善”的處置。

從突發公共事件的基本特點看，它有著時間上的突然性，事態變化的迅速性，破壞的嚴重性。這些特點，決定了在處置過程中，領導者必須搶先一步，即快速作出反應，果斷采取行動，這是突發公共事件處置時效性的要求，也是突發事件處置的顯著特征，通常是即刻反應情形下明智的、非程序化的決策行為，并非故意違反常規的決策程序或決策環節。如果不分情況，機械地、單純地以法制的程序行事，運用“一察、二述、三審、四判”的方式，往往會貽誤時機，錯失妥善處置突發事件的機遇。

從當前我國法制建設的進程看，在某些方面，還存在著法律盲區，有些事件的處置。也就我不到法律依據，在這種情況下，人們是無法用法律的方式、法制的程序來處置公共突發事件的。

從構建和諧社會與和諧校園的要求來看，當前許多公共突發事件，本身就是非法集會，如果單純按法律程序辦事，沒有相應的思想政治工作，該抓的抓，該關的關，就可能引起參與公眾或學生的對立情緒，就可能擴大事態，就必然動用警力，使中央提出的處置公共突發事件的“三可三不可”(可散不可聚、可解不可結、可順不可激)原則、“三個慎用” (慎用警力、慎用警械、慎用強制措施)原則落空。

2.突發事件的“民主化”處置不等同于“妥善處置”。無疑，堅持以人為本，以生為本，用民主的精神來處置突發公共事件，當然是對突發公共事件妥善處置的重要內涵，但這并不等于說，以“民主化”的方式來處置突發公共事件就是妥善的處置。如前所述，突發公共事件的突然性，決定了其處理的緊急性，而處理的緊急性又決定了其處理方式與手段的非程序性，如果機械地運用民主管理中常采取的討論、論證、研究、表決、請示、等待上級決定然后執行之類的形式，追求表面上的“民主光環”，將很難避免突發公共事件爆發時出現群龍無首或處置突發事件時政出多門、無所適從的混亂局面，最后導致貽誤時機。擴大事態。

3.機械地按政策處置突發公共事件也不等同于“妥善處置”。堅持按政策辦事，而不是隨心所欲地以領導者個人的興致與愛好辦事，這也應是妥善處置突發公共事件的重要內涵。但這并不等于無視突發事件的超前性特點，機械地按政策辦事，就是對突發公共事件的妥善處置。

從高校突發公共事件發生的內容來看，有些事件發生是“超前”的，而政策或者說管理常常是滯后的。要想用滯后的政策去處置超前的突發事件，就會出現一種“鞭長莫及”的狀況。從高校突發公共事件發生的原因來看，有時候甚至突發事件發生的原因正是有關部門用來解決問題的政策，用這種導致問題產生根源的“政策”來解決問題本身，無異于“以己之矛，攻己之盾”。此時，如果機械地按所謂政策處置突發事件，最終可能將使局勢火上澆油。

綜上所述，我們認為，對突發公共事件的妥善處置，只能根據事件本身的具體情況，綜合地運用法制的、民主的、政策的、思想政治工作的以及科學技術手段的等多種方法和途徑才能實現。用十六屆六中全會《決定》的語言來表述，就是：“堅持依法辦事、按政策辦事，發揮思想政治工作優勢，……妥善處置人民內部矛盾引發的公共事件”，只有這樣，才能維護人民群眾或高校師生的利益，保持社會的和諧與校園的穩定。

二、突發公共事件的“妥善處置”思路與措施

對高校公共突發事件問題的研究，應分為兩個方面：一是積極預防；二是妥善處置。前者的研究重在“未雨綢繆”；后者研究重在“亡羊補牢”。由于篇幅限制，本文這里主要論述“亡羊補牢”方面。

1.根據公共突發事件規模大小、激烈程度，有針對性地采取措施妥善處置

如果從事件的規模性、沖突的激烈性來分析，不難發現，突發公共事件是存在著不同程度的。人們根據突發公共事件對社會危害程度、影響范圍等因素，將其分為特別重大(I級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ)四級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示；根據公共突發事件的構成要素，將其分為突然爆發、難以預料、必然原因、嚴重后果、需緊急處理的五類。

其一，對于高校而言，針對那些對社會危害程度定為特別重大、重大，其構成要素為突然爆發、難以預料的公共突發事件，其妥善處置要做到“快、圍、導”。

“快”，是指快速反映。一要迅速啟動本校的公共突發事件緊急處理機制，通過已建的信息系統、咨詢系統、指揮系統、執行系統、保障系統、組織系統的投入使用，防止事態擴大；二要立即通報高校所在地的政府相關部門，快速在校園周邊完成安全警戒。

“圍”，是指對事件的有效控制。通過三套系統“圍”住聚集的學生：一是校級黨政主要負責人的“圍”——現場指揮本校政工部門和各二級學院黨政一把手，控制局勢，避免事態失控；二是二級學院黨政一把手的“圍”——管好本部門和院系的專兼職學工隊伍，穩住學生；三是發揮專家教授的作用，讓導師們先“套”住自己的學生。

“導”，是指對事件的有力疏導。即：高校黨政主要領導的導向教育(對誤導的謠言予以澄清，相關政策的及時公布，有關規定的及時解釋，相關責任人的處理等)；新聞媒介的正面引導(包括學校廣播、網絡、校園電視及校報、宣傳欄等)；相關專家教授的思想導向；專職政工隊伍的行為導向等。

其二。對那些對社會危害程度較大和一般，其構成要素為必然原因、嚴重后果、需緊急處理的公共突發事件，其妥善處置的方式應側重放在“發揮思想政治工作優勢”：一方面，解決學生的思想問題；另一方面，要根據實際情況，最大限度地解決學生的學習、生活、就業的實際問題和學校教學管理工作中的不足。

毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾問題》一文中指出：人民內部矛盾“只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強制的、壓服的方法去解決。當前情況下，用民主的方式解決高校公共突發事件，需要從三方面著手。

第一，因思想、情緒、感情上的問題引發的公共突發事件，要通過加強思想教育來解決。在這方面，專職政工隊伍、思想政治理論課教師、心理咨詢師應發揮主要的作用。

第二，因生活實際問題引發的公共突發事件，要通過相關管理部門統籌協調解決。例如，因伙食、衛生、居住環境、交通事故、打架斗毆等問題引發的公共突發事件，后勤、學生社區、學校保衛等部門應深入出事地點第一線，通過這些部門的統籌協調或通過改革不合理的規章制度來解決存在的問題，平息事態。

第三，因管理制度缺陷和管理過程中出現的問題而引發的突發公共事件，要確立以人為本、以生為本的指導思想，以改革創新的精神和實際行動來解決。正如毛澤東所說：“如果由于我們的工作做得不好，鬧了事，那就應當把鬧事的群眾引向正確的道路，利用鬧事來作為改善工作、教育干部和群眾的一種特殊手段，解決平日所沒有解決的問題。應當在處理鬧事的過程中，進行細致的工作，不要用簡單的方法去處理，不要‘草率收兵’。對于鬧事的帶頭人物，除了那些違反刑法的分子和現行反革命分子應當法辦以外，不應當輕易開除。在我們這樣大的國家里，有少數人鬧事，并不值得大驚小怪，倒是足以幫助我們克服官僚主義。要通過改革創新，建立起人性化的新機制、新規章，以達到處置公共突發事件既治標，又治本的效果。

2.“妥善處置”要求將相關科學和技術成果運用于處置過程中

突發公共事件的發生，可以從不同的學科領域找到答案，突發公共事件的妥善處置，也應通過不同的學科，從中找到綜合解決與處置的方法。既然產生的原因是多方面的，那么，在妥善解決方面，當然也應多方面著手，對于高校公共突發事件的處置而言，只有綜合運用科學的思想成果、法制政策和相關社會科學成果及相關技術，才能實現真正意義上的妥善處置。

從政治哲學方面來說，我們應當以毛澤東和鄧小平正確處理人民內部矛盾的思想為指導，全面落實科學發展觀，以構建和諧社會、和諧校園為出發點和歸宿點來處置高校公共突發事件。也就是說，要通過處置突發公共事件來發現我們工作中的不足，通過改進工作，完善規章制度，解決工作中存在的主要問題來推動政府部門工作和學校教學科研的深入發展。而不能夠僅以平息事態、恢復秩序為目標。

從社會學方面來說，我們對突發公共事件的處置應有一個更為廣闊的視角，比如，在高校，就要高度重視運用學生家庭對學生的影響力、高校Nco(非政府組織或學生群團組織)中黨員學生和學生干部對學生的作用力、學生社區的教育規范功能和社會心理專家的專業知識，來解決高校公共突發事件，利用社會的力量解決學校的問題，從而達到慎用武力或不用武力的效果。

從教育管理方面來說，我們一方面應通過改革，并革除教學管理過程中那些不符合學生成長、不符合教育教學規律的東西；另一方面，應充分做好針對各種不同類型的公共突發事件的預案，制定適合學校實際的突發事件等級標準；確定目標、任務，包括總目標、細分目標及其領域、可供選擇的多種目標方案、選擇與確定目標，規定要達到的效果；制定方案執行規劃，制定實現目標的一系列紀律和法令以確保目標的實施，等等。

從青年心理學方面來說，要建立適合青年大學生的心理干預機制。形成大學生心理危機干預系統，其中，信息子系統、教育子系統、預防子系統、預警子系統、干預子系統應與學生社區、學生家庭等形成有機聯系，在突發事件發生時，應通過心理手段改善學生的心理偏激狀態，減少他們情緒化沖動的力度。還可聘請專業社會工作者和心理治療人員介入，從心理上弱化對立情緒，為突發公共事件的妥善處置創造良好的群體心理環境。

從自然科學技術的相關運用來說，要通過網絡技術、電信技術、環境營建等方面，緩和公共事件參與者的情緒，以實現高校突發公共事件的妥善處置。

例如，在信息技術的運用上，應建立起以學生公寓、教學科研用房為主體的樓宇監管網絡；以視頻監控與安全報警為依托的技術防范網絡；以公共場所與大型活動為重點的秩序維護網絡。

在電信技術的運用方面，高校、公安、電信部門應建立相應的聯系，在遇到謠言四起，引起恐慌，可能引發動亂時，及時發布免費短信，破除謠言，借鑒廣東湛江通過發送免費短信破除地震謠言穩定人心的方法，避免各類不良信息對人心的蠱惑。

3.“妥善處置”應當包括“柔性”的處置

所謂對突發公共事件的柔性處置，重在一個“柔”字。其中，“溫和”、“安撫”、“懷柔”是本文所用的第一層意思；柔性處置，還有不推行以硬制硬的彈壓，與“剛”性處置具有相對的意思；柔性處置在注重依法辦事、按政策辦事的同時，從構建和諧社會、和諧校園的目標出發，強調的是溫和、安撫的一面，這是第三層意思。所以，對突發公共事件的柔性處理，其實質就是對那些屬于人民內部矛盾的突發公共事件的溫和性處置，安撫性處置、說服性處置、實施“不用警力、不用警械、不用強制措施”的處置。

實現突發公共事件的柔性處置，應從三個路徑來實施。

其一，指導思想上的柔性。在針對公共突發事件的處置時。理當站在構建和諧社會、和諧校園的高度，以正確處理人民內部矛盾的政治哲學思維來進行。有了這種指導思想和政治思維，才有可能把參與突發公共事件的學生視為人民之一分子，視為自己的教育對象。由此思想指導下的行動，才會有“柔和”，才會有“安撫”。所以，指導思想上的柔性，不在于柔性處置過程的本身，而在于它是“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”價值理念在高校突發公共事件處置過程中的一種具體化。

其二，感情投入上的柔情。即：應將大多數在感情沖動狀況下不自覺中參與突發公共事件的學生，視為自己的子女、親人、弟子、朋友，為他們在“感情沖動”下產生的偏激行為感到痛心，并懷著幫助他們的心情來處理突發事件，只有這樣，才有可能實現在處置方式上的科學與柔性，從而避免后遺癥。

其三，處理方式與手段的柔和。用“團結——批評——團結”的民主方法。無論是團結還是批評，都必須運用語言作為交流、溝通的工具。社會心理學認為，聚集成群的人，他們的思維和感情全都轉到同一個方向，他們自覺的個性消失了，形成一種集體心理，成了一個心理群體。個體的無意識占了上風，群體情緒累加在一起互相傳染，通常十分“慷慨激昂”，這時，任何高高在上的指責、批評都會引爆公眾情緒。在這種情況下，領導、專職學生干部、思想政治工作者、教師等，要想通過說服實現用“團結——批評一團結”的方式解決問題，需要三方面努力才能弱化聚集人群的激憤心理，冷卻群情激憤狀態下的“集體無意識”，形成對話與教育的氛圍。即：平等性、教育性、藝術性。

平等，意味著相互尊重，表現為“坐下來或者面對面地與學生交談”，在語氣和態度上，其主導者的角色要由居高臨下的權威轉向“平等中的要席”，領導、專職學生干部、思想政治工作者、教師要由傳統意義上的目標管理者與知識傳授者，轉化為思想引導者、心理誘導者、方法導向者、問題解決者。面對學生的過激行為，要以關切的語言、溫和而不失嚴肅的語氣，指出其問題之所在，同時又要對學生提出的相關問題，留有商量的余地。

教育，既非指板起臉孔訓學生，也不是站在鬧事者一方。將生活中的壓力、人事中的不滿、社會中的不公都發泄出來，贏得學生的喝彩，那樣只會將事件擴大。在這里教育性的對話有更深層的意義，它更好地體現在對學生的處事過程中的情感、態度、價值觀的正確導向。因此，在教育中要注意挖掘問題中的性質因素、道德因素、法制因素，注意引導學生通過正常的程序解決存在的問題，暗示其非法程序的哄鬧與打砸之類暴力行為，只會帶來社會危害性和法律處置，并非“小鬧小解決，大鬧大解決”。在“潤物細無聲”中以情感育人。

藝術，是指語言表達的藝術。同一個問題，用不同的語言和語氣表達出來，產生的效果是大不一樣的。語言表達的藝術并非詞藻的華麗、信口懸河的夸夸其談。相反，恰恰需要的是針對學生不同的心理，談出與他們心靈相對應的話語，引起他們心中的共鳴。例如，在交談中，使用學生普遍喜愛的網絡語言，就會拉近與學生的距離；使用與對話學生所在地的方言，就會使對方感到某種程度的親切感；以“冷靜語言”應對“哄鬧語言”，以“微笑語”應對“憤怒語”，以“友好的姿態語”對待“敵對的姿態語”等等，常常都可以起到轉化對話氛圍、增加對話效果的作用，都可以被視為語言藝術。

突發公共事件的柔性處置，還可以從機制與制度的角度進行研究，但從指導思想到情感投入再到處置手段，應是首先必須面對的，所以。應予高度重視，并在實踐中充分運用。