突發性公共衛生事件對區域可持續發展的影響及其應對

[摘要]應對突發性公共衛生事件，消除突發性公共衛生事件對區域可持續發展產生的影響，是每個區域所面臨的共同問題。本文從突發性公共衛生事件的表現形式和特點入手，分析了突發性公共衛生事件對區域可持續發展的影響。認為突發性公共衛生事件不僅直接從身體上和心理上對公眾產生一定強度的健康損害，而且還會從經濟上和政治上對區域發展產生不可估量的影響。預防和控制突發性公共衛生事件發生，是促進區域可持續發展的必然要求。

[關鍵詞]突發性公共衛生事件；區域可持續發展；農村衛生工作

[中圖分類號]C913.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—4769(2008)01-0095-04

一、突發性公共衛生事件的表現形式和特點

1.突發性公共衛生事件的表現形式

突發性公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。在人類早期，這種突發性公共衛生事件主要表現為洪水、地震、海嘯、雪崩、火山爆發等各種自然災害給公眾造成的威脅和破壞，這種威脅和破壞。直接或間接地影響著社會進步和國家局勢穩定。隨著人類社會的發展，除了自然災害帶給人們的公共衛生問題以外，人類因為自身發展而帶來的大量的負面效應也逐漸顯露出來，如各類中毒事件、生活意外事故、放射性物質泄漏、生物恐怖主義、不明原因的群體性病癥、傳染病菌種和毒種丟失等，日益成為當今突發性公共衛生事件中的主要公共衛生問題。因此，突發性公共衛生事件不僅僅指重大傳染病疫情的發生，其他嚴重影響公眾健康的事件也屬于突發性公共衛生事件的范疇。按照我國的相關規定，國家重點監控的突發性公共衛生事件根據其發生原因可分為以下幾種：

(1)生物病原體所致病癥。如傳染病、地方流行病、病毒、細菌、寄生蟲等病菌導致的傳染病區域性暴發流行。

(2)食物中毒事件。指人體攝入了含有生物性、化學性、有毒有害物質后或把有毒有害物質當作食物食人后發生的中毒事件，如細菌性食物中毒、化學性食物中毒、農藥殘毒等引起的急性或亞急性病癥，屬于食源性疾病的范疇。

(3)有毒有害因素污染造成的群體中毒危害事件。由污染所致，如水體污染、大氣污染、放射性污染、急性化學物品中毒，包括窒息性氣體、刺激性氣體、麻醉性毒物、神經性毒物等引起的急性中毒等。波及范圍較廣。并且有毒有害物質污染常常會對下一代造成很大危害。

(4)群體性不明原因疾病。這類事件由于系不明原因所致，日常沒有針對該事件的特定的監測預警系統，原因不明使得該類事件在控制上有很大的難度。如非典型肺炎(SAPS)就屬于群體性不明原因的疾病。

(5)自然災害或意外事故引起的危害公眾健康的事件。如毒云、地震、洪水、臺風、泥石流等自然災害可能帶來和產生的，包括社會心理因素在內的諸多公共衛生問題，引發多種疾病疫情，特別是傳染性疾病的暴發和流行。而煤礦瓦斯爆炸、核泄漏等重大安全意外事故，同樣會造成嚴重的公共衛生問題。 如果按引起危機的嚴重程度和損害程度，突發性公共衛生事件一般可分為：一般、較重、重大和特大四類。

2.突發性公共衛生事件的特點

(1)突發性和緊急性

突發性公共衛生事件往往是在人們意想不到的時間、地點突然發生，其蔓延范圍、發展速度、趨勢和結局很難預測。如2002年11月開始，我國一些地方發生的傳染性非典型肺炎，疫情開始時很難預測到會波及全國24個省、市和自治區，社會正常的經濟生活秩序受到影響。由于突發性公共衛生事件危害的不是特定的個體而是不特定的社會群體，所以，往往要求管理者要迅速作出決策，以最大限度地降低受災人群的發病率和死亡率。如1984-年12月3日發生在印度博帕爾的毒氣泄漏事故，毒氣形成的濃重煙霧—個小時就籠罩了全市上空，有3600余人死亡，近百萬居民受到影響。

(2)聯動性和不確定性

突發性公共衛生事件的發生具有一定的區域聯動性，隨著人群的流動向外擴散，波及蔓延。由于突發性公共衛生事件發生突然，無法以常規進行判斷，對其后果的長期影響預料不到，也消除不完，有很高的不確定性。如1986年前蘇聯切爾諾貝利核電站核泄漏事故，距今已有20年的時間了，但爆炸、核泄漏產生的后果，對當地居民和兒童造成的傷害仍在不時發生。

(3)多樣性和多發性

突發性公共衛生事件發生的原因很多，種類也呈多樣化，如前面突發性公共衛生事件的各種分類。目前我國正處于經濟快速增長時期，城市化和工業化帶來了環境改變、職業傷害、移民衛生和疾病譜改變等問題，使得傳染病的傳播途徑更加復雜和多樣，這也是我國目前是世界上突發性公共衛生事件少數多發國家之一的原因。

二、突發性公共衛生事件對可持續發展的影響

1.突發性公共衛生事件對社會經濟的影響突發性公共衛生事件的發生不僅會給社會公眾的健康和生命帶來嚴重的危害，對社會經濟往往也會造成巨大的影響。如1997年，香港地區發生的禽流感，致使多人死亡，宰殺銷毀140余萬只雞，政府賠償雞販損失1.4億港元。近年來，在英國發生的瘋牛病，也致使400萬頭牛被宰殺，牛肉出口銳減99％，為了消除瘋牛病造成的社會經濟混亂，英國花費了62.5億美元。臺灣發生的口蹄疫，也有380萬頭豬被滅殺，直接經濟損失達150億美元。1999年發生在比利時的因二惡英污染導致畜禽類產品及乳制品含高濃度二惡英的事件，也使當年的歐洲國家蒙受了巨大的經濟損失。當時，僅比利時一國，半年就因此造成直接損失達3.55億歐元，間接損失高達10億歐元。而在我國受“非典”影響，2003年4月北京市接待海外游客11.6萬人次，同比下降59.9％，其中外國人9.9萬人次，同比下降60.1％，港澳等同胞1.7萬人次，同比下降58.6％。與此同時，為了避免病毒的傳播和交叉性感染，世衛組織還把中國許多發現“非典”疫情的地區列為疫區，發出警告，建議不要到這些地區旅游、公務。社會正常的經濟生活秩序受到影響，特別是對旅游、外貿、娛樂等行業的沖擊尤為嚴重，給國家造成了巨大的經濟損失，嚴重影響了當地的經濟增長。

突發性公共衛生事件對社會經濟的影響還表現在對區域經濟活動資源分配的影響上。如圖1顯示，在一特定時期內，給定一個區域經濟體系的資源存量和技術水平。社會資源所能生產的產品和服務。我們對其進行生產可能性分析，為簡化起見，假設經濟體系只生產兩類東西，食品和衛生服務，所有資源都用于生產這兩樣東西。食品(百萬噸)

曲線AE叫做生產可能性曲線，表示以最有效的可能方式利用資源時，經濟體系能生產的兩種產品或服務的最大數量。在這里曲線AE表明經濟中可利用生產資源和技術在每年可以生產的所有食品和衛生服務的所有最大組合。比如C點表示的生產組合是，當生產4000萬噸糧食時，可以最大提供9100萬項的衛生服務；而F組合則說明，資源失業或生產無效率。G組合則必須通過經濟增長才能達到。如果經濟一開始生產組合D，然后移到組合c，額外衛生服務項目HC的機會成本是為了生產它而必須放棄的食品HD。

因此，如A點所示，如果不生產衛生服務，每年的社會資源可生產1億噸的食品；或者如E點所示，如果不生產食品的話，每年的社會資源可生產1億項的衛生服務。當然，沒有理由把所有資源都用來生產其中某一東西。所以，沿著AE曲線的任何一種組合都是可能的。因此，運用機會成本原理可以說明，在區域經濟中，衛生服務的生產和其他產品生產一樣，在效率最大化運行狀態下生產時存在著置換或取舍。假定經濟正在生產組合B，包括有9000萬噸的食品和4400萬項的衛生服務，現在突發性公共衛生事件發生，衛生服務的生產必須增加到6000萬項。那么，社會為增加這額外的1600萬項的衛生服務所要付出的成本是必須放棄1000萬噸的食品。也就是當經濟集中更多的資源去生產衛生服務時，出現機會成本遞增，這是因為所有的資源并不能完全互相替代。“機會成本遞增概念表明，隨著某種產品或服務生產得越多，用放棄的其他產品或服務表示的成本就越高。”因此，突發性公共衛生事件的發生，使得事發地及其相關地區必須面臨突然增加的衛生服務費用，在一個特定時期，給定一個區域經濟體系的資源存量和技術水平的前提下，增加的衛生服務生產的機會成本，就是為了生產它必須放棄的其他產品或服務，進而對整個區域經濟系統的資源分配產生相應的影響。

2.突發性公共衛生事件對人文社會的影響

人口是區域可持續發展的首要因素，人口作為一種特殊的資源，與區域可持續發展構成了促進與制約的關系。突發性公共衛生事件對人文社會的影響主要表現在造成的人口大面積滅失和健康損害對社會發展進程的影響上。西方國家史料記載的最早一次傳染病發生在公元前430年至427年的雅典，希臘歷史學家修昔底德詳細記述了那次瘟疫流行的情形。這場發生在雅典的瘟疫由鼠疫、天花、麻疹和傷寒等多種傳染病交織發生，大大削弱了當時古希臘最強大的國邦雅典的軍事實力和國力，使之雄霸希臘半島的計劃化為烏有，對西方文明史的發展造成了巨大的影響。公元1347年至1351年間，在西歐地區暴發蔓延的黑死病，造成許多地方1／3、甚至一半的人口死于該病癥。整個歐洲陷于崩潰，萬人空巷。這次史無前例的疾病災害最終演變為經濟和社會、宗教和人文的變革，加速了西方資本主義的萌芽。20世紀20年代近期發生的“西班牙流感”傳染范圍波及全球，使2000余萬人喪生，比第一次世界大戰死亡人數多一倍，在人們心里造成極度的恐慌。進入20世紀80年代以后，傳統的公共衛生事件發生幾率降低，但出現了許多新型的公共衛生事件，如食品污染事件、新型傳染病、核污染和生物恐怖事件等。如1981年開始為人們所認識和了解的艾滋病，至今已造成全世界4000萬名艾滋病病毒感染者，僅2002年全世界就有300余萬人死于艾滋病；1988年中國上海暴發了甲肝傳染病，31萬余人發病，31人直接死于此病；國際上，在此期間比較有代表性的兩次重大災害，是前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸導致放射性物質大量外泄事件和印度帕博爾邦化學毒氣泄露事件，都給所在國造成重大人員傷亡，并產生嚴重的社會影響，在災害發生地引起了極大恐慌。如切爾諾貝利核電站爆炸距今已有20年的時間了，但由于環境受到核輻射污染，長期以來對當地居民和兒童造成了極大的傷害，人體染色體基因突變，生物遺傳特征改變，畸胎率居高不下，先天殘障兒童增多，生活不能正常自理，白血病發病率增高，農作物生長異常等，對人文社會產生了深遠的影響。

在我國，重大傳染性疾病形勢相當嚴峻，食物中毒、職業中毒等突發事件時有發生。疫源動物種類增加，地域范圍不斷擴大。據統計，現有427個縣(市)存在血吸蟲病疫情，6500萬人受到疫情威脅，有81萬例血吸蟲病患者，其中晚期病人2.6萬人。肺結核發病率居高不下，全國每年因肺結核死亡13萬人。自1985年我國發現首例艾滋病病人以來，艾滋病在我國傳播逐年加快，到2000年底，全國累計報告艾滋病病毒感染者22517例，其中艾滋病病人880例，死亡466例。疫情涉及全國31個省、自治區、直轄市。目前，我國艾滋病病毒感染者人數位于亞洲第2位，全球第14位，形勢相當嚴峻，嚴重威脅著人群的身體健康，給公眾利益和廣大人民群眾的生命財產造成了極大威脅。由于突發性公共衛生事件往往同時涉及多人甚至整個工作或生活的群體，所以，它的發生和發展不僅僅是一個公共衛生問題，同時還是一個社會問題，具有社會性。

3.突發性公共衛生事件對國家安全的影響

過去，我們往往將國家安全定義為國防安全和外交安全，而在信息化時代的今天，國家安全是由諸多安全要素構成的，它包括政治、軍事、經濟、信息、文化、生態環境、能源、糧食以及衛生安全等。衛生安全作為國家安全的一個組成部分是不容忽視的，它是與經濟安全、公共安全相聯系的。突發性公共衛生事件是國家安全的重要威脅，它對國家安全的沖擊主要表現在三個方面：一是對經濟安全的威脅，嚴重破壞了國家的經濟秩序。遏制了經濟發展的良好勢頭。“非典”在中國內地的大范圍傳播，主要集中在2003年第二季度，較第一季度相比，部分行業遭受嚴重沖擊，經濟增長明顯回落，初步測算，第二季度國內生產總值同比增長速度由第一季度的9.9％回落到6.7％，回落3.2個百分點，增速為1992年以來同期的最低水平。二是突發性公共衛生事件帶來嚴重的外交安全危機。如“非典”流行期間，一些國家中斷了與中國的人員、物資流通，一些公司明令禁止其員工到中國旅行，在某些國家華人受到歧視，使中國在國際社會中的形象受到損害。三是突發性公共衛生事件帶來嚴重的社會安全危機。突發性公共衛生事件通過對個人人身安全的威脅，對社會安全穩定造成相當的負面影響。少數投機分子利用群眾的恐慌心里牟取私利，擾亂社會秩序并造成社會混亂，嚴重的將會損害到社會安全，引發衛生之外的社會穩定問題。

三、突發性公共衛生事件的預防和控制

1.建立突發性公共衛生事件應急管理機制

縱觀近百年來突發性公共衛生事件的歷史，我們可以看到突發性公共衛生事件所造成的危機是相當嚴重的，影響規模都很大，需要各國政府采取一系列的應急管理機制。在我國，SARS疫情暴發以前，一直沒有建立完善的突發性公共衛生事件應急機制。由于對突發性公共衛生事件的嚴重性、危害性認識不足，一些烈性傳染病、地方病、職業病的暴發流行和重大食物中毒等突發性公共衛生事件仍不斷發生，傳統的突發性公共衛生事件應急管理體系在SAPS疫情暴發期間受到了嚴峻的挑戰。因此，建立國家級重大疾病疫情和意外事故等嚴重威脅大眾健康的公共應急機制一直是政府的工作重點。2003年5月，國務院依據《中華人民共和國傳染病防治法》和有關法律，制定并發布了中國第一部《突發公共衛生事件應急條例》，為今后應對管理突發性公共衛生事件建立了法律框架和預警反應機制。

2.加強衛生防疫體系建設

衛生防疫體系包括各級疾病預防控制中心、傳染病、寄生蟲病和國境衛生檢疫機構。我國改革開放以后，人口的大規模流動使許多傳染病，如霍亂、甲肝、乙肝、腺鼠疫等都有暴發流行的可能。要達到提高勞動力身體素質、實現勞動力可持續利用的目的，就要認真做好食品衛生、環境衛生、職業衛生、放射衛生、學校衛生、愛國衛生運動和健教活動，以增強群體對疾病的預防能力和認知能力。必須依靠衛生保健部門來做好社會群體的預防保健工作，加大對衛生防疫工作的投入力度，以疾病預防控制中心為主，加強衛生防疫體系建設，通過衛生服務的專業手段，采取綜合措施，集中力量消滅或控制一些嚴重威脅人民健康的傳染病，保障人民的健康。

3.進一步加強農村衛生工作

在我國農村，還存在著許多對農民健康和農村社會經濟構成長期和嚴重危害的公共衛生問題。我國是全球22個結核病高負擔國家之一，結核病患者居世界第二。據統計，2000年全國有451萬肺結核病人，其中，傳染性肺結核病人1.50萬人，80％的肺結核病人分布在廣大農村。在農村尤其是貧困地區缺醫少藥現象非常突出，醫療衛生服務水平薄弱導致貧困人口勞動力下降，絕大多數疾病發病率和死亡率均高于經濟較發達地區。現有的農村衛生服務體系和農村衛生資源，大多應對不了各種大規模的突發性公共衛生事件的發生。因此，加強農村衛生工作直接關系到農村社會的公共衛生安全，關系到全面建設小康社會和農村城鎮化發展進程。當前，加強農村衛生工作。就是要從資金上加大投入，在保障體系上完善新型農村合作醫療制度。加強農村三級衛生網絡建設，逐步縮小城鄉衛生差距。