論社會建設經由社區建設

[摘要]社區發展實質上是人們為應對生活共同體中諸多共同性問題而實施的互助合作的集體行動。選擇社會發展經由社區發展，直接原因是總結工業化社會經驗，根本原因是社會功能性結構合理分化。社區是社會結構的重要組成部分則是現實原因。隨著對社會發展規律認識的升華，我國也選擇了社會建設經由社區建設，社區建設經由社區公共產品供給的發展道路。

[關鍵詞]社會建設；社區建設；社區公共產品供給

[中圖分類號]C912.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)01-0084-05

一、國際經驗：社會發展經由社區發展

人類社會發展與社區發展的關系，經歷了依靠社區、弱化或消解社區、重建社區的過程。前工業化時期，人們主要通過社區謀求共同福利和社會發展；工業化時期，傳統社區被弱化，人們主要依靠國家、市場制度促進社會發展；近幾十年，特別是現在，人們重新發現社區，并通過重建社區來促進社會更好地發展。社會發展與社區發展的關系歷程，既展示了人類社會發展的規律，也演繹了人們對社區的認識過程。

社區隨著人類第一次、第二次大分工而自發形成和產生。滕尼斯在1881年發表的《社區與社會》中，認為社區是基于自然意志(如情感、習慣、記憶)以及基于血緣、地緣和心態而形成的一種社會有機體，包括家庭、鄰里、村落和城鎮。傳統社區是地緣共同體、精神共同體和血緣共同體，也是人們謀取共同福利的場域。工業化及其價值觀撕裂了傳統社會寧靜的天空，傳統社區被工業化和城市化融化進社會之中，在發達地區被弱化甚至消亡。這既是工業化以犧牲社區為代價的結果，也是傳統社區與現代社會矛盾的產物，現代社會以個人為本位，依靠契約、法律、社會規范來協調個人關系，社會流動性越來越強。社區被弱化和消失，導致一系列不良的社會后果。第二次世界大戰后，聯合國發起社區發展運動。多年后，社區發展在世界各國重新成為推動社會發展的重要力量。社區發展推動國家經濟和社會協調發展，提高人們的生活質量和城市社會管理水平。目前，通過社區發展實現社會進步和社會現代化，已經成為世界上許多國家致力的實踐。

起初，社區發展概念眾說紛紜，桑德斯總結了社區發展內涵的四種解說：過程說強調社區發展的整個工作過程是經過一系列有計劃的步驟，轉變居民的社會關系和心理態度；方法說強調社區發展是達到一定目標的方法和手段，是組織和教育社區居民積極參與改善社區生活的活動；方案說強調主體為某種實務開展一系列有秩序的活動；運動說強調社區發展是浪潮式的群眾運動，主張動員社區成員積極參與。經實踐檢驗和修正，目前人們廣泛接受和采納1960年聯合國經濟與社會發展理事會提出的社區發展概念：在一個地域里，組織和教育社區民眾，從社區的共同意識、利益和需要出發，有計劃地推動和引導社區居民共同參與，使自身的努力與政府聯合一致，合理利用社區資源和外來援助，改善社區經濟、社會、文化狀況。

概而言之，社區發展實質上是人們為應對生活共同體中的諸多共同性問題而實施的互助合作的集體行動，具有如下特點：第一，社區發展是利益相關者的互助與合作；第二，社區發展是有組織、有計劃的經濟和社會并重的動態過程；第三，社區發展目標是形成合理、有效的基層社會治理格局。

二、社會發展經由社區發展的原因

第一，工業化社會經驗的總結是直接原因

人們對社會發展與社區發展關系的認識，隨著對發展問題的反思，不斷重新選擇新的發展道路而逐步深化。世界各國追求發展，大致遵循了三種不同的指導路線，表現為三種發展類型：片面注重經濟發展的觀念和實踐，重視社會發展的觀念和實踐，強調社區發展的觀念和實踐。

第一種發展類型，幾乎把謀求本國經濟發展甚至單純的經濟增長作為唯一的政策目標，將社會發展簡單等同于國民經濟水平提高，以人均國民生產總值或國民收入增長等純經濟指標作為衡量發展成就的首要或唯一標準，全力追求工業化，沒有或很少考慮社會領域的發展目標。第二種發展類型的出現，發展觀由“發展=提高經濟指標”轉變為“發展=經濟增長+社會生活質量提高”。由此，對經濟發展與社會發展的內在聯系和規律有了更深刻把握，已經蘊含強調社區發展的趨勢。第三種發展類型在20世紀末演變為世界性潮流，肯定了從社區這一基礎出發，依托和著眼于社區發展謀求社會發展，將社區發展置于社會發展理應包括的目標之中。這標志著人們不僅認同一般的社會發展的必要性，而且把社區發展作為社會發展的具體目標和方式，亦越來越受重視。因為缺乏社會發展的經濟發展既不可取也不可行，犧牲社區追求社會發展也并非合理之途，缺乏社區發展的社會發展也一樣既不可取也不可得。這樣的發展觀，代表了人類對發展目標的理解和發展規律認識的真正革命。

前兩種發展類型下，社區被弱化和消解，個人因喪失生活支持體系感到孤立無助，導致治安惡化、道德敗壞、生活墮落、貧富懸殊等等問題。解決這些問題，僅僅依靠政府的力量遠遠不夠。于是，運用社區民間資源，發揮社區自助力量的構想應運而生。這就是說，選擇社會發展經由社區發展的道路，究其直接原因，既是為了解決工業化時代的社會發展問題，也是對工業化社會社會發展經驗教訓的總結。

第二，社會功能性結構合理分化是根本原因

人類選擇社會發展經由社區發展的道路，從直接原因來看，得之于總結工業化社會經驗。但在這一表象背后，更深層次的原因是現代國家已經實現了社會功能性結構的合理分化，形成了國家、市場、社會三者的分工與合作。不僅如此，在社會功能性結構合理分化的同時，公共產品供給中的市場失靈和政府失靈，使得通過社區發展提供公共產品，推動社會發展成為必然。

馬克思主義的社會結構既包括社會利益性結構，還包括社會功能性結構。社會利益性結構是指權力和資源在不同階級、階層、社會集團之間的分配關系，社會功能性結構是人的需求結構和供給結構的相互適應性關系。馬克思、恩格斯的研究主題是無產階級為什么要革命、怎樣革命，他們圍繞這一主題重點分析了社會利益性結構，揭示階級社會特別是資本主義社會的利益結構，同時也分析了社會功能性結構。比如馬克思通過分析資本主義管理過程的二重屬性，揭示國家的雙重屬性：管理“一切社會的性質產生的各種公共事務”和實行階級統治。恩格斯指出：“政治國家以及政治權威將由于未來社會革命而消失，這就是說，社會職能將失去政治性質，而變為維護社會利益的簡單的管理職能?！庇秩珩R克思在分析資本主義生產的一般規律時指出：“沒有需要，就沒有生產。而消費把需要再生產出來?！毙枰巧a過程的起點，消費是終點，新的需要產生并推動新的生產，更新的需要又推動更新的生產，如此反復，需求體系與生產體系具有相互適應性的關系。馬克思恩格斯對社會功能性結構的分析，揭示了社會結構的一般性以及不同社會形態的共同性。

從外延看，社會一般是指國家、市場之外的第三領域，但是當具體從人們需求結構與供給結構的相互適應性關系來定義社會功能性結構時，我們認為，社會功能性結構是指以國家、市場、社區三個子系統為構成要素以及它們之間相互影響、相互作用的關系總和。滿足需要是人們行動的邏輯，需求結構與供給結構的相互適應性關系，促使國家、市場、社區的結構性分化，國家銜接公共產品的需要與供給，市場銜接私人產品的需要與供給，社區銜接準公共產品的需要與供給，國家、市場、社區各有相對自主性，功能互補，力量轉換上相互滲透，共同組成社會功能性結構。

社會功能性結構分化的原因之一是經濟產品多樣化，包括私人產品、公共產品、準公共產品等，不同產品的消費與供給的組合機制各不相同。布坎南認為，私人產品最有效的消費單位是家庭或個人，公共產品的消費單位可以是整個國家范圍甚至是全球范圍，準公共產品最有效的消費單位可以是各種各樣的俱樂部(或者是各種社區)。與此相對應，私人產品最有效的生產者是企業，公共產品的生產者是政府，準公共產品的生產者是社區。這樣，政府成為公共產品的需要與供給相適應的組合機制，市場成為私人產品需要與供給相適應的組合機制，社區是社區公共產品需要與供給相適應的組合機制。也就是說，國家、市場、社區之所以必要，就在于它們滿足人們的不同需要：國家滿足人們的公共產品需要，市場滿足人們的私人產品需要，社區滿足居民的準公共產品需要。特別需要指出的是，社區行動邏輯既不是市場所追求的個人利益最大化，也不是政府所追求的社會利益最大化，而是追求社區集體利益最大化，即讓所有的參與者從中受益，至少是改善了窮人的處境而又不至于惡化其他階層的處境。正是社區與國家、市場不同的功能、行動邏輯，使得社區成為社會結構中必不可少的組成部分。

社會功能結構分化過程中，國家、市場、社區分工合作滿足人們的需要，但它們都存在功能局限性，即在特定的功能范圍內有效，超出范圍就會失靈。即便如此，公共產品供給中的市場失靈和政府失靈，使得社區滿足人們公共產品需要的作用更為突出。

公共產品供給中的市場失靈，主要是指企業由于謀求自身利益最大化而沒有動機供給公共產品，以及出現外部不經濟現象(如環境污染等)。這就是說，市場屬于私人領域，進入公共事務管理、公益事業建設、公共問題處理等領域會出現失靈或不作為。但是，現實中市場在公共產品供給中并非完全失靈，當然，這需要合理的制度安排。如把公共產品的供應與生產分開，供應者可以采用特許生產、合同制、憑證制等方式由企業生產公共產品。公共產品供給中的政府失靈，主要表現為低效率和一刀切。政府一刀切地供給公共產品，是其內在行為邏輯的外在表現。政府內在行為邏輯是從本轄區大多數人的共同性需要出發，供給同質性、普遍性的公共產品，難以及時、恰當地滿足社區居民多樣性需要。

公共產品供給也存在社區失靈，這主要表現為：協商談判的各方難以達成一致意見，無法采取合作行為；社會中介組織可能受利潤驅動，從非營利組織蛻變為營利組織。即便如此，社區供給公共產品有著內在優勢：(1)選擇公共產品時，社區更便捷地顯示個人偏好，因為居民對社區公共事務比較熟悉，達成共識相對容易。(2)居民對社區公共產品供給有較高配合度。與政府主要通過稅收和行政收費等方式籌集資金供給公共產品相比，社區更多依照自愿原則，通過集資、募捐等組織方式供給公共產品，居民的自愿建立在對公共產品供給的過程詳細了解和贊同的基礎上。(3)供給方式多樣化和靈活性。政府通過預算、等級命令制來供給公共產品，其消費具有大范圍的非排他性。而社區范圍相對小，較易避免搭便車，成本收益偏離不大；量體裁衣地供給差異性公共產品是非營利組織行動邏輯使然；社區居民采用多種互助方式供給社區公共產品，如門棟(院落)自治、互助小組、興趣小組等。

第三，社區是社會結構的重要組成部分是現實原因

社區、國家、市場是迄今以來人類經歷的三種社會秩序模式，社區是構筑政府、社會、市場共同作用的社會治理格局的一支重要力量，是現代社會治理的微觀基礎，因為社區與社會在結構上具有一定的同構性，社區制度是社會結構的制度化形式，是縮小了的社會制度。因此，經由社區發展實現社會進步，是一條既能達到宏觀社會發展目標，又不損害微觀團結基礎的現代社會發展之路。社會發展經由社區發展，是先將宏觀問題微觀化，再由微觀整合成宏觀的過程。將社會發展具體化和操作化為社區發展，即將整個社會發展問題合乎邏輯地從空間上分解成一個個社區的發展問題，有助于將國家的社會發展目標落實到基層。當一個個社區都發展了、進步了，整個社會也就發展了、進步了。而且經由社區整合實現社會整合，是中國社會協調發展的需要。因此，從某種意義上講，社區治理既是我國實現現代化進程中的一個具體戰略手段，也是我國未來社會發展所企求達到的預期目標。當然，社區是微觀，社會是宏觀，不能把社區發展與社會發展簡單地看作是局部同整體的關系。實踐中，整合社會發展與社區發展需要必須實現發展觀的整合、戰略整合、政策整合、體制整合、方法整合等等。

三、中國選擇：社會建設經由社區建設。社區建設經由社區公共產品供給

改革開放以來，伴隨社會快速轉型，社區成為各種利益關系的交匯點、各種社會問題的聚集地。也就成為社會的基礎性結構、重構社會管理體制和公共服務體制的平臺以及在基層化解社會矛盾的平臺。

我國社區建設不僅與社會結構轉型、管理體制轉軌、社會組織功能分化的社會演進密切相關，而且與民眾主體意識的逐漸萌芽和民間組織自治化趨向不斷增強的社會現實相互促進。這就是說。我國城市社區建設，實際上是國際認可的社區發展，即我國正在經由社區發展促進社會建設。“從長遠來看，對社區建設的認識必須超越基層的視野，而與整個中國社會的變遷，乃至全球化的發展過程聯系起來。同時，社區建設也不能僅僅被看作是對宏觀社會變遷的一種被動的反應，更重要的，它本身將是中國社會變遷與發展的一個重要的動力。也就是說，社區建設不僅將有助于滿足城市居民日益增長的日常生活的需要，而且還具有推動國企改革、促進城市經濟增長、加強法制建設以及培植社會民主等一系列宏觀政治、經濟與社會改革的潛在動力?！?/p>

自20世紀80年代中期，民政部倡導開展社會服務，此后，社區建設經歷了人們從不熟悉到熟悉，從一般重視到高度重視，從點到面全面鋪開的過程。

在社區建設過程中，我們對社區、社區建設的認識不斷升華：最初認為社區建設是社會穩定的需要，后來認為社區建設不僅是社會穩定的需要，更是和諧社會建設的需要。穩定團結是推動社會進步的一個重要原動力，而創建穩定團結的社會，需要多方努力滿足人民的物質文化需要，這是我國城市社區建設從社區服務開始的根本原因。其直接原因是私人產品、公共產品極其匱乏，市場發育不足，人們生活中存在諸多不便。因此，在培育和建立市場經濟體制的同時，人們開始把目光投向社區，希望通過整合社區力量供給更多產品，滿足人們的需要。20世紀90年代中后期，我國全方位改革不斷深入，社會問題社區化，不和諧因素在社區集中并凸顯，社區成為社會問題的表現場域、解決場域，這使得人們逐步認識到社區建設不僅僅是要解決居民生活中的困難，創建穩定的社會環境，更重要的是社區體制改革牽扯到整個社會，關聯著社會功能性結構轉變，涉及到國家、社會、社區之間的分工與合作。因此，20世紀90年代末期及至本世紀初期，人們逐步認識到社會建設必須以社區建設為基礎，和諧社區建設是和諧社會建設的出發點和落腳點。這樣，人們對社區以及社區建設的認識更為深刻。

隨著人們認識的升華，社區建設的工作重點不斷轉移：第一階段(1986—1995年)是社區服務，第二階段(1996—1999年)是社區行政管理體制改革，第三階段(2000年至今)的重點是社區公共產品供給。第一階段，發展社區服務的具體任務，一是開展面向傳統民政對象的福利服務(供給公共產品)，二是通過市場面向居民和駐社區單位開展便民利民服務(供給私人產品)。當時，由于私人產品短缺，發展便民利民服務任務繁重，也成為社區建設的重中之重。隨著社區建設深入發展，社區管理體制問題逐漸顯現并成為社區發展的主要制約因素，于是政府在發展社區服務的同時，不斷進行社區管理體制的探索和改革，社區建設由此進入第二階段。在第二階段，無論是“上海模式”的兩級政府、三級管理，還是“沈陽模式”、“江漢模式”都強調體制塑造。社區體制變革著重表現為制度空間發生轉換，制度基礎趨于下移，制度結構趨于分離。政府主動推動城市社區管理體制改革，客觀上培育了社會的自主意識和自主力量，社區居委會作為群眾自治組織的地位與功能真正開始凸顯出來，其組織、經費、人員結構、功能都得到強化或改善。

雖然社區管理體制改革今天依然進行，但是2000年在全國全面推進社區建設之后，伴隨公共產品供給問題日益成為城市基層社會的突出問題，于是以社區公共產品供給為重點內容的全面的社區建設展開，并進入第三階段。圍繞社區公共產品供給，進行了管理體制改革、社會組織再造、供給機制建設、社會公共意識培育等。尤其突出了社區社會保障，突出以“星光計劃”為載體的社區養老服務、社區最低生活保障服務、預防青少年犯罪及社區矯治、下崗職工再就業、社區文化設施建設、社區救災救濟等內容的社區公共產品供給。

從一個國家整體看，公共產品供給是社會建設的必經途徑，而從地方和社區發展看，地方性公共產品、社區公共產品供給依然是地區發展、社區發展的現實路徑。

依據受益范圍，公共產品可分為全國性公共產品、地方性公共產品和社區公共產品。全國性公共產品是指與國家整體有關，各社會成員均可享用，受益范圍是全國性的純公共產品。其特征是無論國土面積大小，受益范圍都被限定在整個國家疆域之內。有些公共產品，如城市交通、供水供電，只能是城市居民才可能享受，這樣的公共產品可稱為地方性公共產品，它具有利益遞減性、規模經濟空間性、利益外溢性。利益遞減性指消費地方性公共產品的效益有一定的區域范圍，距離中心位置愈遠其效益愈少，而且人口密度增加也會因擁擠而使獲益減少。規模經濟空間性是指并非每一種地方性公共產品受益區域都固定不變，地方政府可通過伸縮受益區域來獲取規模經濟效益。利益外溢性是指地方性公共產品提供受益外溢至轄區以外，使地方政府單獨決定其最為適當的供給數量時，無法達到帕累托最優。社區公共產品主要是由相對小范圍的社區居民享受的公共產品，其最重要的特點是對社區居民沒有排他性，而一旦超越這個地域界限就有了排他性。地方性公共產品、社區公共產品供給，需要根據其特征及消費者偏好，確定具體的供給規模和方式。進一步說，有效供給地方性公共產品、社區公共產品，是如何最大限度地滿足當地居民需要的問題。如有效供給社區公共產品。最為重要的就是盡可能與居民需要相一致，這就需要根據社區居民收入狀況、社區稟賦等，來選擇供給哪些、供給多少、如何供給公共產品。這就是說，一個地區要獲得經濟、社會持續發展，必然依賴于供給更多更好的地方性公共產品，以創造良好的投資環境、人居環境；反之，要創造更好的投資環境、人居環境，也必須供給更多更好的公共產品。

公共產品供給的重要性迫使地方政府轉變職能，而地方政府職能轉變的路徑多種多樣，其中城市管理職能社區化是有效途徑之一。城市管理職能社區化，是指在政府統一領導和宏觀調控以及有關職能部門的積極配合和指導下，基層社區以社區資源為基礎，運用社區管理的機制與手段，促進社區整合與穩定，以達到良好管理城市的目的的一種模式。城市管理職能社區化是我國政府職能轉變的諸多路徑之一，這在西方國家包括東歐社會主義國家政府職能的剝離中都曾經是主要路徑之一。城市管理職能社區化，要求城市基層政府轉變職能著力點，即由純粹地發展經濟轉變為供給社區公共產品，致力于形成安定、安全的社區治安秩序，便民利民的服務網絡，團結和諧的社區人際關系，健康向上的社區文化氛圍，舒適優雅的社區環境，規范有序的社區管理。