“敦睦他者”與“化整為零”

[摘要]隨著農村流動人口由農村流入城市，城鄉之問的二元性矛盾引入了城市內部。在以戶籍制度為主要內容的國家正式制度的彈性逐步擴大的背景下，依據社區、市場和市民文化等資源，新移民與城市社會的融合正在自下而上悄悄地開始啟動。外來新移民同城市社會的融合將依次經歷“二元社區”、“敦睦他者”、“同質認同”等三個階段。在目前所處的“敦睦他者”階段，城市政府應依托社區采取一系列促進新移民社會融合的對策。同時自上而下地將各種機會、待遇、保障同城市本地戶籍相剝離，以“化整為零”的方式逐步消除城鄉二元結構，創造一個純粹個人之間公平競爭的平臺。

[關鍵詞]城鄉二元結構；新移民；社會融合；戶籍改革

[中圖分類號]C912.69 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4-769(2008)01-0077-07

城鄉二元分治是我國長期存在的社會現實，改革開放以來，中國所發生的迄今為止世界最大規模的農村人口向城市遷移浪潮，在促進城市建設和經濟繁榮的同時，也將城鄉之間的二元性矛盾引入了城市內部，由此帶來城市社會秩序受到沖擊、進城民工遭遇歧視和“邊緣化生存方式”等一系列社會問題。對于構建社會主義和諧社會來說，如此規模的民工流入城市究竟是喜是憂，關鍵在于這部分人能否最終融入城市生活，從而改變長期“居無定所”的流動局面，成為城鎮社會新的居民。

一、新移民與社區的融合開始啟動

許多相關研究在使用“流動人口”、“流動民工”等概念時，已經包含著這個群體最終要返回原籍的預設。這導致“只能在農民工流動的制度性限制和區域性限制的層面”來思考問題，并以提出消除這些限制的政策性呼吁作為終點。上述預設雖然反映了“流動民工”因為無法變更戶口而不能與流人地居民享受同等權利的“政策性”事實，卻忽視了“草根性”事實，即當他們可以自主選擇并有流動可能時，似乎不會再返回農村，“所有跡象顯示農村人口形成了一個長期的向城市集中的趨勢”。

因此我們從“草根性”事實出發，使用“新移民”這個概念來指稱自己的研究對象——具有在城市長期居住的事實和意愿的人群，從而有助于突出他們與城市社會融合的主題。本文所謂“新移民”，是一個與“流動人口”交叉的概念?！傲鲃尤丝凇敝杆形唇浌俜阶兏鼞艨诙魅朐摰氐娜丝冢c經過官方變更戶口而實現正式遷移的人口相對應。流動人口現已分化為在流入地不帶戶籍的非正式定居和不帶戶籍繼續流動兩部分。相應地，中國人口流動的方式已經不能再簡單地使用是否變更戶籍這樣的兩分法，而分為正式遷移、非正式遷移、流動性遷移三種方式。“正式遷移”是指戶口經過了官方變更并在流入地重新定居，“非正式遷移”是指戶口未經官方變更(即留在原籍)而在流人地穩定居住，“流動性遷移”是指既不經官方變更戶口也不在流入地穩定居住的循環流動狀態。通常所謂“流動人口”指的是后兩類；本文所謂“新移民”包括了前兩類，即“正式遷移”和“非正式遷移”，但研究的重點放在非正式遷移。之所以將正式遷移的人口也包括在內，是因為他們雖然不再面臨移居地的制度屏障，但仍可能面臨社會、文化的適應和融合等問題。

至于“新移民”中的?新字，主要是相對于20世紀80年代以前的老移民而言。從根本上說，幾乎所有城市的大部分居民都是移民。但在中國，經過長期計劃經濟體制和戶籍制度的雙重穩定作用，老的城市移民都已被融合、轉化為“本地人”。所以新移民中的“新”，首先是指“新時代”，同時也衍生出“新特性”、“新問題”。

總之，城市“新移民”是指20世紀80年代中國改革開放以來通過正式或非正式途徑實現自我或家庭的區域性遷移，已在移居城市中獲得相當穩定的工作和住所并且具有長期定居意愿的群體。他們主要包括三類：一是擁有農村戶籍的原農村居民，即農民工，他們是城市新移民的主要構成部分；二是擁有城市戶籍但來自其他城市的居民；三是來自外地的大學畢業生，近年來他們加入“流動”大軍的日益增多。從其現實生活狀況看，他們已經經過分化，分布到城市不同的職業地位和收入階層中。

在近30年來的全球化背景下，國際學術界對移民現象展開了多學科的研究，在宏觀、中觀、微觀三個層面發展出不少富有成效的研究范式。例如，宏觀層面上的制度—結構分析，認為個人不過是社會關系的載體和體現，具有整體意義的社會關系和結構，才是解釋移民問題的關鍵。中觀層面上的社會網絡分析，認為社會個體或群體的存在是社會互動所形成的紐帶關系，移民在社會網絡中建構的關系強度不僅決定其具體的行動及意義，而且決定其獲得社會信息和資源的方式和有效性。微觀層面的人力資本和社會資本分析，認為在同等的制度和網絡環境下，由于移民擁有的人力資本和社會資本不同，才導致移民結果的巨大差異。

在吉登斯的“結構化理論”興起之后，移民研究開始出現一種新傾向，即強調移民也是一個能動的社會主體和政治主體，而不是完全為“結構”所規定的行動者。如果我們把制度看作是一種結構，則制度也具有“人為且為人”的色彩。就城市新移民的社會融合來說，實際上涉及移民、本地居民和制度三方的交互作用。在現有的制度框架內，移民和本地居民依據各自所擁有的資源，相互交往構成網絡，并穩定化為新的非正式規則，這些非正式規則又可能成為新一輪制度變化的基礎。所以，有關移民融合的“真正事實”需要上述宏觀、中觀、微觀三個層面理論的交叉和綜合才能得到充分的考察和解釋。

城市社區為我們實現這種綜合性的考察提供了可以操作的場所。因為這一區域性的社會共同體本身就是由制度、網絡和居民等各種要素交互作用所形成的紐帶關系。城市社區不僅是本地居民和外來移民交叉居住和相互交往的場所，而且集中了作為制度化身的各種政府部門、作為居民自治組織的居民委員會和其他各種群眾組織。因而我們既能從中看到外來移民與本地居民在正式制度的規制下如何形成一種非制度化的、具有社會情感支持和特殊主義取向的互動關系，又能從中看到這些關系是如何與區域性社區結構相互作用，并逐步推動政府態度和工作方式的轉變，進而促成社區的發展和變遷。

為此，我們選擇了位于上海市中心城區的Y社區，采用個案深度訪談的方法進行研究。經過幾十年的變遷，該社區目前呈老式精英、底層群眾和外來人口雜處的格局，適宜作新移民社會融合研究的場域。我們用典型判斷的方法，從在社區租賃住房并居住6個月以上的外來人員中選擇出18位個案(選擇時除了綜合考慮個案在不同類型外來人員中的典型分布，對同等條件者優先選擇來滬時間早且回老家次數少的，以突出研究樣本的移民傾向)，從該社區上海本地人中選擇出15位個案，分別進行深度訪談。此外，還與居委會協管外來人口的L同志做頻繁交談、深入討論，L同志具有社區居委會成員和本地居民雙重身份。

我們在Y社區的調研發現了如下新的事實：在戶籍制度和現代性的鴻溝上，發展中的社區和市場正在為新移民與城市社會之間的積極交往架起橋梁，文化碰撞也在促使新移民與本地居民雙方更加理性地相互對待，社區背景中的融合正在啟動。這種變化源于市場導向的經濟社會改革和戶籍制度彈性的緩慢增加，盡管它們還難以根除城鄉分割及地區分治帶來的居民權益差別，但畢竟為新移民的城市生活提供了初步的合法性基礎和政策支持。

二、“二元社區”、“敦睦他者”與“同質認同”

通常認為，外來人口因為受到正式制度的區別對待和本地居民的排斥與歧視而同當地社會存在隔膜。周大鳴在考察珠江三角洲的外來工時發現，外來工在分配制度、職業分布、消費娛樂、聚居方式和社會心理等五個方面都與本地人截然不同，顯示出本地人和外地人在社區中形成了兩個不同的系統，稱之為“二元社區”。他指出，二元社區持續下去就會形成不同的族群，在不斷對外來工采取管、卡、壓的辦法以保持本地人優勢的情況下，族群沖突是必然的。作為一種靜態的結構性考察，這種概括具有普遍意義。

我們的發現則與此不同。社區服務的覆蓋面在向外來人口延伸，新移民對社區生活的參與在轉為積極，社區與新移民的關系在反思中往正向互動轉變；相對公平的市場環境使新移民在參與競爭的過程中獲得了自信，這給予他們一種基于“市場身份”的平等感覺；地方文化的差異雖然仍是影響新移民生活感受的重要原因，但新移民和本地居民在相互之間的“批評性參與”中詞整了各自的思維及行為，一種理性、兼容的氛圍趨于形成。這些都意味著，在彈性逐步擴大的國家正式制度之外，社區、市場和市民文化為新移民與城市社會在互動中相互塑造提供了場所和資源，新移民與移居社區和城市社會的關系作為一種非正式規則正在向積極的方向重新建構。

所謂社會融合，是指新移民在居住、就業、價值觀念和生活方式等各個方面融入城市社會、向城市居民轉變的過程，這個過程的進展程度可以用新移民與城市居民的同質化水平來衡量。然而這并不是說城市居民完全處于主動位置而新移民只能被動地適應，新移民也可能是塑造未來社會的參與主體，城市居民和新移民將在共變中趨向接近并最終融為一體。正是在這個意義上，我們把上述發現視為新移民與城市社會(社區)融合自下而上啟動的標志。但是我們也意識到，如下事實的存在甚至還難以讓人們奢談新移民與城市居民的同質化：(1)無論在政策方面還是在觀念領域，城市政府、社區和居民都還沒有把新移民當作自己人來看待，政府和社區的一些做法雖然在改進，但其出發點與其說是為了新移民的權益，不如說是為了便于管理而采取“懷柔”策略，新移民的實際地位和社會保障都還無法與本地居民相提并論。(2)新移民的生活質量和社會網絡等都與城市居民存在遙遠的距離。18位外來人員個案雖然職業地位相差較大，住房的擁擠程度卻非常相近，他們的社會網絡也明顯依賴于親緣和地緣。(3)新移民雖然對城市的經營環境、治安環境較為認同，普遍準備在這里長期待下去，并且與城市人建立了經常性的交往或者產生了參與社區活動的積極性，但由于與本地居民在身份和地位上的巨大差別。也還普遍不把自己視為城市社會的一員。他們仍然把自己當作城市社會的“外人”，習慣于用克制、忍讓和寬容來掩蓋自身與本地居民的爭議和沖突。

因此，我們對于新移民的社會融合處于啟動之中的發現并不足以否定“二元社區”仍然存在。但形勢的發展并沒有如二元社區論者所預計的那么糟糕，不論在社區體制的層面還是市場和市民文化的層面，二元結構中的雙方出于各自的需要都在嘗試建立一種更為融洽的互動關系，這可能成為未來正式制度發生改良的基礎。這種較為樂觀的印象或許與我們考察的社區處于中心城區，選擇的個案在外來人口中的位次較高有關，但更重要的是因為我們采用類似于項飆稱之為“主體一實踐”的范式對雙方動態的互動過程進行了考察。項飆對北京浙江村的個案研究發現，那些居于大城市中的外來人口在面對政府驅趕時所選擇的“逃避”策略在“不經意”中推動了城市管理體制的調整和宏觀社會結構的變遷。這意味著新移民在基層社會的日常實踐和行為策略能夠產生可見的制度性后果。另一些使用相近范式的研究者也發現，在中國的改革過程中，一些基層領導人對政策的“變通行為”經過長期累積更容易導致正式制度的變遷。當人們對某一個政策心存不滿時，就會私下里找這些基層政策執行者“商量”，以尋找有利于自己的“變通”辦法。

這說明，二元結構雖然仍存在，城市社會和新移民也仍將對方視為不與自己同類的“他者”，但雙方的相對關系發生了變化。尋求發展、少惹麻煩成為外來移民與城市社區管理者和居民在互動中的共同心愿，這促使他們各自對自己的思維、態度和行為做出調整。在這里，“敦睦近鄰”、“懷柔遠人”的中國文化再次煥發光彩，城市社區與新移民都采取了“與人方便，自己方便”的態度。我們將這種基于二元結構的正向互動稱為“敦睦他者”。

據此，我們判斷，外來新移民與城市社區或城市社會的融合將依次經歷“二元社區”、“敦睦他者”、“同質認同”三個階段。

第一階段是“二元社區”。導致城鄉分割和地方本位的戶籍、就業和社會保障等相關制度表現為剛性，新移民外出的盲目性和流動性較強。城市社會在就業和發展資源等方面感受到來自他們的競爭壓力，因而對其采取排斥和歧視的態度與政策。雙方在隔離中采取相互對立、相互防范的負向互動方式。但這個階段也把城鄉二元結構從基于不同空間的區域性分割轉向基于同一城市內部不同群體的社會性分割，啟動了雙方之間的近距離接觸。

第二階段是“敦睦他者”。導致二元結構的相關制度彈性空間不斷擴大，新移民外出的目的性和在流人地居留的穩定性增加，開始形成主動參與城市經濟社會生活的意識和行動。城市社會的發展資源增多，城市居民開始意識到新移民的貢獻。雙方開始降低各自的情緒化反應，嘗試建立一種相互包容、相互合作的正向互動關系。在這個階段，二元結構仍然存在，但二元中間開始出現一個明顯的中間地帶，其中基于雙方正向互動所形成的非正式規則將為下一階段的融合打下必要的社會和心理基礎。

第三階段是“同質認同”。城鄉隔離和區域封閉的相關制度被取消，新移民正式獲得城市社會的居民權和居民身份。城市社會和社區開始將新移民視為自己的一員并關注他們的福利。城市社會對外來人口的關注將由群體轉向個體，由制度層面轉向社會、文化層面。如何幫助新移民緩解在適應城市社會時所遇到的資源、就業、交往、文化和心理等方面的壓力，如何幫助他們提高素質并成功擔當市民角色，將成為各方討論和努力的重點。

“敦睦他者”是新移民與城市社會融合的過渡期，也是關鍵期。這個時期的長短要看正式制度變革進程的緩急。這個階段令人樂觀但也潛藏風險。一方面，它在新移民與城市居民之間營造了和睦相處的氛圍，不斷改進相處的方式和規則。為正式制度變革積累成功經驗和社會基礎。另一方面，由于二元差別仍然存在，“敦睦”能否維持可能會受到宏觀經濟社會形勢的制約。一旦經濟發展或社會形勢出現大的波動，“敦睦”關系就可能解體并造成比“二元社區”時期更大的沖擊。

這一階段還可能積累阻礙新移民繼續融入城市社會的雙重路徑依賴。其一是社會網絡的路徑依賴。在主觀傾向上，他們更傾向于與具有較強情感和信任度的親屬、老鄉增加交往；在客觀條件上，城市的雙重勞動力市場(dual-labour market)使新移民所處的工作、生活環境以外來人為主，缺乏與本地居民交往的機會。這使他們的社會網絡只能依賴原來的社會關系，難以與本地社會形成交叉。其二是適應性的路徑依賴。對早期的外來人口而言，進入城市落腳，如何為城市社會所接受，需要不停地探索。但當他們與城市社會達成敦睦關系以后，尋著“移民鏈”而來的后期新移民就會沿著他們的經驗來解決問題，從而降低繼續尋求融入城市的動力。如何規避社會風險并緩解新移民的雙重路徑依賴，仍是這一階段的重要課題。

三、依托社區促進新移民社會融合的對策

關于取消戶籍限制，給予外來民工和城市居民一樣的平等待遇，學術界已經呼吁了十多年，可是迄今為止除各地采取了一系列變通政策外，尚未有根本性的變化。如果冷靜地觀察中國現有的制度構架則可以理解，取消戶籍制度其實關涉全局，因而不可能在短期內得到解決。但這絕不意味著繼續呼吁就沒有意義?！懊帧睂τ谥袊藖碚f包含著十分重要的社會文化內涵，沒有正式制度的賦予。新移民就無法取得城市居民的“名分”，就只能繼續作為城市中的“他者”。因此，考慮到推進城市化、統籌城鄉就業、保障龐大流動民工權益這“三位一體”的任務在中國現代化進程與構建和諧社會中的戰略作用，盡早籌劃相關制度配套改革，賦予新移民以市民待遇，無疑是勢在必行的。

另一方面，新移民與城市社會的融合涉及復雜的因素，社會、文化方面的深層問題其實并非正式制度所能解決。這意味著光靠政府決策者的努力是不夠的，政府有必要提前動員社會力量的參與，社會各方也有必要同時提供幫助。Y社區的實踐表明，在正式制度根本變革之前，社區、市場與市民文化所構成的基層社會對于改善新移民的城市境遇并不是無能為力的。在整個社會體系中，社區是新移民和城市居民比鄰而居、共同生活的空間，也是新移民在城市獲得家園感覺，重構主體意識和心靈歸屬感的依托。新移民能否最終融入城市社會，取決于他們能否與城市居民結合成同一個社區共同體。因此，不論是幫助新移民解決具體困難，還是消化新移民對城市社會的沖擊，社區無疑都居于操作中心的位置。結合從Y社區得到的啟發，我們提出如下建議：

1.用更加具有整體性的思維理解社區發展理念。社區發展是通過社會自主、自助的方式解決社區問題的過程。形成和睦融洽的鄰里關系、安定整潔的社區環境是本地居民和新移民的共同利益和共同責任。因此應把新移民當作社區發展的生力軍，賦予他們相應的權利和義務，而不應把他們與本地居民的利益對立起來。

2.將新移民納入社區服務的發展規劃。將新移民列入社區服務的對象范圍，向新移民開放既有的社區服務體系如就業、醫療、文體、救助等，并增加有針對性的服務項目。

3.為新移民增強居住穩定性提供便利，鼓勵其參與社區公共活動。通過培養他們的自組織能力增進其自我管理，通過鼓勵他們參與社區活動增進其與本地居民的交往和溝通，增加社區對新移民的親和力。

4.引進專業社區工作方法解決新移民移入引發的社區整體性問題。新移民的進入可能對原有的社區秩序形成沖擊并引起整體性的社區問題。專業社區工作的宗旨是由專業人員運用專業方法協助居民識別所面對的問題和機會，并做出共同決策，采取集體行動解決所面對的問題。這有助于促進新移民與本地居民共同行動，控制或緩解社區內部的結構性沖突。

5.建立面向新移民的專業社會工作體系。新移民從家鄉來到城市社區，其物質生活和精神生活方面都有一個適應過程，可能會面臨各式各樣的個人和家庭問題。專業社會工作者和機構可以在家庭關系協調、行為和心理矯正、觀念的學習和調整、情緒的疏導等多方面提供服務，有效地幫助新移民提高適應能力，避免越軌行為。

在把新移民納入社區發展與社區服務框架的同時，城市政府還有必要考慮總結以往的經驗，繼續增強正式制度安排的彈性。一方面，繼續提高新移民享有的社會保障權利，促進新移民與城市居民的福利向統一的方向發展，如實施統一的最低工資標準，為新移民繳納養老、醫療、工傷保險和住房公積金等；另一方面，繼續弱化在就業、購房、公共服務和子女人學等方面對新移民的限制，逐步賦予他們享受政府服務和城市公共資源的權利。如此采用迂回、漸進的方式，逐步“抽空”附著在戶籍身份中的具體利益，為戶籍制度的根本變革準備條件。

在訪談中，幾位社區管理者都提到，本地人與外地人兩個方面，我們都要與之進行交流，讓他們友好相處。他們都認為，現在的管理是滯后的，很多方面不配套，如：老百姓租房不需要經過物業，不需要經過居委會，找房產中介就行了，致使小區里的房子租給了誰，要過一段時間管理者才知道，建議政府可要求房產中介及時把租房者的信息傳達給所在社區；收容遣送法廢除以后，大批的乞討者和拾荒者進城，帶來許多嚴重的治安與管理問題，應當及早出臺一些彌補的辦法；上海市統一規定，保姆每年要繳10元保險費，由雇主付，出了事情由保險公司負責賠償，這個方法很好，可以向外來打工人員推廣。

四、以化整為零的方式消除城鄉二元結構

我們曾在《農民工社會政策及其建構》一文中提出過“三位一體”的公式：任何社會政策的建構都受到價值觀念、制度安排和社會認同三個因素的共同影響，任何一項具體政策的制定都要尋求這三者之間的平衡。價值觀念是基礎，是軟性約束；制度安排是手段，是客觀建構；社會認同是保障，是主觀建構。它們之間是“三位一體”的關系，共同構成了社會政策的建構模型。

就消除城鄉二元結構而言，在當前全國上下構建社會主義和諧社會的大潮中，社會公平公正和“以人為本”的呼聲日盛，這意味著消除城鄉二元結構的“價值理念”已經具備；本文以我國最發達的城市——上海的社區為例所揭示的由“二元社區”到“敦睦他者”的演化過程，表明消除城鄉二元結構的“社會認同”正在緩慢、然而不可逆轉地積累著；剩下的就是“制度安排”，即徹底消除體現并保護城鄉二元結構的現行戶籍制度了。

據筆者所知，早在1990年前后。公安部門就提出了取消城鎮戶口和非城鎮戶口(即農村戶口)之區分，實行戶口隨人走，消滅“人戶分離”的現象。因為，從人口管理以及在此基礎上的社會治安管理的角度來看，“人戶合一”顯然要比“人戶分離”好得多。

目前城里的部門和人們對待農民進城的態度不僅不一致，而且大相徑庭。凡是農民進城可以為其帶來好處和便利的部門和人群，都對取消城鎮戶口和農村戶口的分別、打開“城門”放人進來持積極歡迎的態度，如工商、稅務部門，商業、服務行業，建了大批房子等待出售的房地產商人，技術含量不高的勞動密集型產業的廠商等等；凡是農民進城會與其展開競爭、影響其生活質量的部門和人群，對取消城鎮戶口和農村戶口的分別、打開“城門”放人進來持竭力反對的態度，如計劃、城建城管、公用事業、教育、衛生、社保部門等等；更多的部門和人群則對取消城鎮戶口和農村戶口的分別、打開“城門”放人進來持自相矛盾的態度，如普通市民歡迎進城民工所帶來的豐富的農副產品、廉價的服務，但卻對由此出現的擁擠、混亂、不衛生感到不舒服，更不能容忍進城民工及其子女與他們在就業、入學、就診以及低保、養老等方面享受同等的待遇。結果，就出現了目前“允許農民進城務工經商、提供服務，但不許進城農民享有城里人待遇”的局面。這種嚴重的不公平、不公正的現象，第一代進城農民還是能夠忍受的，因為這境遇畢竟比他們繼續呆在農村要好，而且離開家鄉進城謀生又是他們自己的選擇，怨不得任何人；但作為他們后代的第二代、第三代移民，對此可能就不能夠忍受了。外國就有無數這樣的前車之鑒——移民的后代鬧事、采取反社會的極端行動等等，以抗議社會對他們的不公正。

造成這種局面的根源，還在于過去年代實行城鄉分治時國家賦予了城鎮戶口過多的“含金量”，只要擁有了城鎮戶口，就擁有了就業保障、住房福利、糧油副食品價格補貼以及教育、醫療、養老等一系列保障。盡管在上世紀90年代以后，隨著經濟體制改革的逐步深入，在城市居民中先后破除了普遍就業制度、均等工資制度、糧油副食品價格補貼制度、福利分房制度，實行了教育成本分擔以及醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險等的改革，城鎮戶口中的“含金量”大大縮水，但仍然遠遠沒有降至為零。不僅醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險以及最低生活保障制度還和戶籍掛鉤，有的項目只有城里人享受，農村人不能享受，即使城鄉共享，往往也是城鄉分設、各有一套不同的標準。并且總是城市的待遇高于農村；城市中學校的設置、公共設施的布局、經濟適用房和廉租屋的建設等等，也是按照該城市戶籍人口來安排的，因而其享用至今仍同戶籍掛鉤；正規部門的正規就業，多數城市還在沿用優先招聘具有本市戶籍的人員之陳規，對非本市戶籍人員則排斥和歧視。在某些大城市甚至是國際化大都市，居然還出現人大代表、政協委員提出“議案”，要求提高外來人員進城的“門檻”。至于各地城管、市容等部門采用驅趕、罰沒等辦法野蠻執法，公開打擊外來人口中的經商者、非正規就業者，那就更是頻繁發生、見怪不怪了。

針對這種狀況，解決的辦法只能是進一步剝離附著在戶口上的各種額外的權利，還戶口即身份證只是一種身份的證明之本來面目。在“剝離”的任務沒有完成以前，先不必立即取消城鎮戶口和農村戶口的區分，以及本市戶口和非本市戶口的區分，完全放開戶籍的管理。但應當按照“一視同仁是通則，區別對待是例外”的原則。通過立法明確規定屬于“例外”的極少數事項的名稱及其時限，嚴禁在這之外對農村人和非本市戶籍的人采取任何排斥和歧視的行為。過去的狀況是有了城市本地戶口就有了一切，所以每一個城市都不得不嚴格控制本市戶籍人口的增加；現在則采用各類事項與戶籍脫鉤，進城新移民一般不會在同時都對所有這些事項有所需求。這種“化整為零”的解決方法不失為增強城市吸納外來人口能力、消除城鄉二元結構、促進城市新移民社會融合的現實途徑。