走出官僚制困境

[摘要]官僚制是作為19世紀初就盛行的西方資本主義的公共管理模式，它在工業社會時期，曾經發揮過重要的作用。然而，20世紀七八十年代初以來，官僚制在新科技革命的社會政治、經濟生活進一步復雜化的情況下已經顯得不太適應了。官僚制正面臨深刻的危機。其限制民主、效率低下、壓抑個性、應變能力差等弊病不斷地凸顯出來。在世界范圍內興起的“新公共管理”運動就是對這一危機的反應，因此，走出官僚制的困境，對官僚制的改革不可避免。

[關鍵詞]官僚制；理性化；新公共管理

[中圖分類號]D73.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)01-0065-04

馬克斯·韋伯曾預言，20世紀的人類將生活在官僚制鐵律的統治時代，官僚制作為一種普遍的組織機制將滲入一切社會組織，官僚制將成為現代社會的世界性命運。如他所料，從20世紀初到20世紀后30年逐步受到沖擊的漫長階段，全世界的大多數國家都采用了與官僚制理論聯系在一起的傳統公共行政模式。從70年代起，這種傳統行政模式的有效性受到懷疑，遭到了來自多方面的、以新公共管理為代表的批評。傳統官僚制在新的時代正面臨深刻的危機，一系列的弊病不斷凸顯出來。世界各國在各種新的理論的沖擊下，掀起了改革傳統官僚制以走出官僚制困境的浪潮。

一、官僚制的基本特征及其歷史意義

官僚制(Burcaucracy)，在18世紀的西方語言中，Bu-reua原義是指蓋有粗布的寫字臺，也指官員的辦公室；其后綴cratle來源于希臘語，意為“統治”或“治理”，Bureaucracy的字面意思就是“官員的統治或治理”。最初人們認為它是一種與君主制和民主制相對立的政府形式，站在不同的角度對它進行貶義的批評和激烈的攻擊，有人認為，“特權階級用它來指責特權的喪失；商業階級用它來指責對商業活動的干預；手工業工人用它來指責文秘工作的優越；科學家用它來指責官僚的無知；政治學家用它來指責行政的拖拉。真正從學術上系統分析官僚制的應該是從韋伯開始的。韋伯之前的社會學家和思想家不相信會有一門客觀的社會科學，總是從抽象的價值角度來解釋和研究官僚制，將官僚制作為一種功能模型去套用現實社會模式，片面地從某一角度對官僚制進行比較和批評。與此相反，韋伯研究的中心主要集中于“理性化”，對西方社會現代化或理性化進程所做的是歷史的整體性分析。他認為，西方歷史中“理性主義”為社會發展提供了一種內在動力——理性化，它擴張到社會的經濟、政治、法律及日常生活方式等各個方面，其結果是推動了傳統社會向現代社會的變遷。

在韋伯看來，官僚制是以理性規則體系為基礎的“理想類型”統治。官僚制的核心特點是“理性”。韋伯認為任何統治都必須有某種形式的合法性作基礎，歷史上能被社會接受的合法性統治大致有三種類型，即合法型統治、傳統型統治和魅力型統治。傳統型統治是建立在一般的相信歷來使用的傳統的神圣性和有傳統授命實施權威的統治者的合法性基礎上的。魅力型統治的基礎是個體的人格力量。這種統治與個人的地位、社會位置或職務無關，而純粹是領袖作為某種英雄或圣人有能力向追隨者進行直接和個人的訴求，來發揮影響力。傳統型統治和魅力型統治都屬于非理性的統治，因此韋伯所說的理性官僚制是在合法型統治中獲得其合法性的依據。合法型統治屬于理性統治，因為它是建立在下述法制觀念基礎之上的，即“通過協議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值理性為取向(或者二者兼而有之)，并制訂成章程”，因此它可以作為現代官僚行政管理組織的基礎，韋伯認為“官僚制是合法型統治的最純粹方式”。

韋伯曾經指出，“從純技術的觀點來說，行政組織的純粹官僚制形態能夠達到最佳程度的效率。相比于任何其他形式的組織，它具有精確性、穩定性、可靠性和紀律嚴明的優勢?！薄皩f伯來說，官僚制是現代文明所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件或者組織手段”。因此，他宣稱，官僚制是政府治理的最佳組織形式，并且預言人類在以后的發展中將普遍采用這種組織結構，“由于官僚制迎合了工業社會大生產和行政管理復雜化的客觀需要，另一方面又以非人格化、制度化的特征得到了科學理性時代的文化認同”，因此20世紀的世界各國政府理所當然地選擇了以官僚制為理論基礎和核心模式的傳統公共行政制度。事實的確就像韋伯所言的那樣，隨著資本主義的發展，官僚制滲透到包括政府部門和企業內在的所有社會組織，成為現代社會經典性和普適性的社會組織形式和管理模式。按照韋伯設計的官僚制模型建立起來的政府機關，層次結構分明，規章制度嚴格，職權職責明確，各級官員稱職，適應了隨現代化浪潮而來的現在政府、企業和一切大型社會組織管理復雜化的需要，并同自由競爭的市場經濟、完備的理性法律和適應社會變化的嶄新倫理原則一起，推動著社會的不斷進步和發展。官僚制曾經是甚至迄今為止仍然是西方國家最有效、最流行和最成功的組織工具。也正因為如此，韋伯創立的官僚制組織理論一直以來似乎成為人們構建行政體系無法逾越的模式。

二、時代的挑戰與面臨的困境

官僚制適應了工業社會的發展要求，在很長一段時期內，的確發揮過巨大的作用。盡管如此，官僚制并不是盡善盡美的。20世紀70年代以后，人類社會的腳步已經開始邁向后工業社會或者后現代化社會，跨入到信息革命和知識經濟時代的門檻。理性官僚制所面臨的外部環境已完全不同于產業革命時期。這些外部環境的變化要求一種和諧的、靈活的組織結構。作為一種組織形式的理性官僚制出現了明顯不適應現狀的情況。主要體現在以下幾個方面：

第一，官僚制的低效率剛性。這種低效率首先來自它高效與低效的悖論：官僚制的高效率來自它規則的精確性和可靠性，但是這種精確性和可靠性卻容易使人將情感從組織目標轉移到規則所要求的行為細節之中，原本是手段的規則卻變成了終極目標，當“工具性價值轉變成了終極價值時”，就造成了“目標置換”；其次，官僚制組織是以層級節制式的組織形式來維護組織的權威性，以組織的規模和等級來體現官僚組織的優越性，由此導致組織規模的無限制的膨脹；最后，官僚體制依賴的穩定的和無差異的社會環境所體現的效率與秩序與當今社會新技術的飛速發展、社會環境的急劇變化產生了矛盾，致使以組織結構剛性為特征的官僚制組織喪失了對環境變革的適應性，從而表現出整體的無效率。

第二，官僚制的民主缺失。官僚制因其規則的固定性而具有保守性以及對變革的抵觸，阻礙了民主的自由發展。它作為強有力的管理工具，總是運用其權力維護地位，而不是促進變遷和革新。最重要的是，官僚制組織權力在社會功能和現代生活中的技術理性、專業知識權威的基礎上被合法化，這種合法化必然使對官僚制的控制顯得非常不濟，而官僚制在一定程度獨立于它本應為之服務的政治實體，最終走向民主的反面和它本身不具有自我發展性。另外。官僚制是擁有政治權力的機構，其權力便會在膨脹的過程中不斷增長，并且逐漸轉變為支配原來對他加以指導的價值和目標，從而隱含了官僚制權力對民主的威脅。最后，官僚制因其嚴格的紀律和僵化規則及處事程序對人的個性造成極大的摧殘。官僚制這種非人格性的形式化處事態度最終將導致對整個社會個性的壓抑和民主的缺失。

第三，官僚制體制僵化、反應能力差。官僚制推崇專業知識并依靠條塊分割的專業化部門來解決不斷出現的問題，這使它缺乏團隊協作精神，缺乏必要的有機統一。官僚制發揮作用的前提是基于任務的單一性，越是單一任務越能實現專業化。官僚制對單一任務以外的人和事缺乏興趣，不能完成復雜的、需要相互配合的任務。產生于工業革命時期的官僚制具有強烈的等級制特征，只有金字塔頂層的人才能掌握作出決定的足夠信息，并借助于集權機制來適應環境，使組織有效地維持與發展。而今這種層級管理和控制系統已經變成遲緩的、中央集權式的官僚體制，它習慣于循規蹈矩、照章辦事，以一種固定的反應模式來應對環境的沖擊。在變化迅速、信息豐富、知識密集的時代無法適應越來越普遍的社會動態因素對政府的職能要求，長此以往，組織由于因循守舊而日趨鈍化，應變能力差，處理危機的能力下降。

總之，與韋伯的官僚制行政模式相伴生的是職能幾乎無所不包的大政府傾向、行政權力集中的集權化傾向和由大公共開支造成的公共預算的最大化傾向。奧斯本和蓋布勒認為：“工業時代發展起來的政府機構。具有遲緩、中央集權的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統。這些機構已經不再能有效地運轉了……變得機構臃腫，浪費嚴重，效率低下……在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效運轉?！?/p>

三、走出官僚制的困境

自1970年代開始，官僚制陷入了前所未有的困境。“鴿籠式”的專業化分工限制了官員的視野；冗繁的規章降低了官員工作的主動性；僵化的程序喧賓奪主成為官員工作的標準；畸形的激勵結構使官員只注重“上級”的評價，以至于官僚制成了“低效率”的代名詞。因此，在近30年里，西方各國對官僚制危機紛紛作出反應，嘗試對官僚制進行改革，從而掀起了一場所謂“新公共管理”運動。

與此同時，如何進行政府治理模式的創新，以適應信息社會的公共管理成為全球關注的熱點。各種理論不斷涌現，各種假說交相輝映，構成了一幅異彩紛呈的畫面。然而，盡管這些理論假說之間形色各異，但它們都有一個共同的指向——官僚制；不管關于政府治理的目標模式之間存在多大差異，它們均可視為官僚制在面臨危機時的一種調適和反應。

1.打破全能型政府引入善治理念

善治理論是20世紀90年代以來在世界范圍內興起的一種新的治國理論。善治作為一種新的政府管理訴求，對于革新傳統的政府管理模式具有重要的意義。全能型政府是傳統的政府管理模式和指導思想，指政府無限制地干預社會生活的每一個領域和控制社會的每一個階層，又可以稱為無限政府。其特征突出表現在：政府權力不受來自下級或獨立的權力機構的約束；而只受上級主管的約束：政府職能無限擴張，政府越來越多地承擔了本來完全可以由社會或市場自己去履行或完成的事務；政府權力甚至深入到了純粹屬于個人生活的私人領域；政府規模膨脹，機構和官員越來越多，政府的成本上升，經費短缺，財政緊張。對于全能型政府而言，其主要是動員社會資源的工具，而不是平衡資源配置的工具。

首先，引入“顧客”理念，打破政府中心主義。“顧客導向”是新公共管理的核心理念，新公共管理理論興起于上世紀70年代末，它力求超越傳統的政府管理模式，倡導兩個基本思想：(1)政府管理的自由化。認為傳統官僚制政府的不良績效主要是僵化制度的結果，是不必要的規則、規制的結果，認為公共管理者必須從繁文縟節的枷鎖中解放出來，要解除規制并進行分權。(2)政府管理的市場化。要求在政府管理中引入市場競爭機制，引進私營部門的管理方法和手段。著名學者奧斯本和蓋布勒在《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》一書中將新公共管理的精髓提煉為企業家政府理論，即倡導構建一種以顧客為導向的政府管理理論，這一理論將政府公共服務的對象——公民視為“顧客”。“顧客導向”要求政府改變那種生產者導向的官僚制模式，要求政府根據公眾的多樣化、個性化需求來改變那種只管生產而不顧公眾需求的官僚政府形象，樹立一種“為顧客服務，對顧客負責”的服務形象。這種“顧客導向”式的政府通過市場化的手段來改進政府管理，對于打破傳統的全能型政府，重塑政府與公眾間的關系，為公眾提供參與公共事務管理的途徑具有重要意義。

其次，堅持“公民導向”的政府改革，切實保障公民參與公共事務的權利。“公民導向”是新公共服務理論的核心理念，與新公共管理不同，新公共服務理論從公民權、社區與公民社會、組織人本主義和后現代公共行政的角度而不是從市場、顧客、企業、競爭的角度提出了一種不同于新公共管理的政府管理改革模式。新公共服務理論認為，追求公共利益并不意味著政府會以某種方式制定出使所有公民都會同意的政策，公共利益應最好地被視為社區對話與參與的一個過程。新公共服務理論否認公共利益能夠被理解為個人自我利益的聚合，認為政府在決策和管理活動中必須確保公平和公正，必須與公民進行廣泛的對話和協商以確保公共利益居于主導地位。政府改革可以從新公共管理和新公共服務兩種理論中吸取有益的理論，以此來推進善治理念在政府管理改革中的具體實踐。

2.在公共部門引入企業精神并進行制度創新

根據管理學泰斗彼得·德魯克的理論，如果一個組織的結構是鼓勵企業家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業家，反之，即使是那些最有企業家創新精神的人，掌管公共服務機構尤其是政府機構半年以后，“其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權奪利的政客一樣?！?/p>

美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在總結美國各地企業和政府已有的改革經驗基礎上，十分推崇政府中的“企業家”式人物和“企業家”精神，主張用企業精神來改革公共部門，借以克服官僚主義，提高官僚機構的效率。眾所周知，“企業家”概念是法國經濟學家薩伊所提出的，其含義是指能“把經濟資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方”的人，即能運用新的形式創造最大限度的生產率和實效的人。奧斯本和蓋布勒認為薩伊的這個企業家定義不僅適用于私營部門，也同樣適用于公營部門和志愿者參加的第三部門。這意味著能用企業家精神和市場機制來改革政府和公營部門，使它們能不斷以新的方式來運用資源和提高效率。美國學者詹姆斯·Q.威爾遜也指出：經驗證明，減少對市場制約能使參與者釋放進取的潛能從而產生實際效益，減少對公共部門的制約也有助于激發它的活力；因此，要提高政府機構的工作效率，改善公共服務的質量，就必須加強他所謂的合同而非規章的作用，即簡化程序并下放權力，讓人能利用所有基本的信息，總之“只有政府小些，官僚主義才會少些”。因此，要取得更好的政府治理，更需要在官僚行政管理中引入企業家精神和市場機制，以減少官僚主義。

3.在公共部門引入市場機制，改善公共物品供給的激勵

企業是在市場領域里運作的層級制組織，它服從于市場的激勵和制裁，但官僚制并不服從于這些制裁，因為它并不是通過市場獲取資金。它們不會破產，因此不存在使官僚制的高層保證嚴格監督的任何壓力。與其花費很大的努力去改進官僚機構的運作效率，還不如更多地依靠市場機制來提供某些公共服務。

一些傳統上由政府提供的純粹公共服務——法院和警察系統、軍事力量、對外交往、對傳染病的控制、基礎研究和信息服務等等，是為每個人提供同樣的產出，并且不可能有效地排除不付費而享用這些服務的現象。因此，如果沒有政府資助，這些服務可能根本無法提供。因此，大部分這些服務目前還是由官僚機構提供的。但是，對官僚機構提供某些公共服務的日益不滿，加上私人機構在這些公共服務的供給上所展現的效率。促使許多國家嘗試由營利性私人機構和非營利性組織來提供公共服務。許多由政府資助的服務，也可以由私人部門來提供，或者存在市場化的可能性。這些服務的特征是，給它們的消費者帶來了直接的私人收益，也給消費這些服務的公眾帶來了預期收益；在技術上，也能夠做到排斥那些不付費的消費者。這些服務通常在沒有政府資助的情況下也能由私人部門來提供。

即使是那些純粹的公共服務，其生產的某些部分，也可以由營利性企業按照與這些官僚機構的合同來提供。以美國為例，大多數官僚機構的辦公樓是由私人企業修建的；大多數武器裝備是由私人企業研制和生產的。私人企業還可以競標去供給郵政服務、消防服務、空中交通管制的終端系統，甚至一些軍事力量也是由一些私人企業提供的。比如部分民兵部隊。通過私人企業供給公共物品，原來的直接管理便被合同約束所取代，在合同中，明確規定資源的供給和公共物品的質量標準。

利用營利性或非營利性的私人企業的資源來提供公共服務具有重要意義，它削弱了官僚機構供給公共服務的壟斷權力，也有助于公民在市場中更自由地選擇所需要的公共服務。這種自主性將取代過去那種強制公民接受由立法機關和官僚體制所限定的整套服務的體制。由于在供給方式和管理方面獨立于官僚機構和審查委員會，因此能夠顯著地減少官僚價格和審查委員會的壟斷權力。它們在承受市場壓力的同時，市場也在為它們提供的物品發現價格，并給予其合理的回報。

4.推行電子政務管理模式，提高公共部門行政成本、提高行政效率

隨著經濟全球化和因特網的快速發展，電子信息技術日益滲透到社會生活的各個領域，深刻地改變著人們的工作方式與生活方式，同時也給傳統政府行政管理帶來一場革命。

電子政務將技術創新與體制創新相結合，改變了政府的組織方式，推動了政府業務流程再造乃至組織結構重組。推行電子政務，可以通過構建網絡化的信息平臺，規范和優化政府業務流程，減少不必要的行政審批，簡化繁雜手續，逐步削弱直至取消政府對微觀經濟的直接干預，打破阻礙經濟健康發展的條塊分割和行政壟斷，為市場經濟發展創造更加開放、更加寬松的環境。同時通過政府網站和行政服務中心的建立，向公眾提供義務教育、醫療、養老、安全等與公眾生產生活密切相關的公共服務，以滿足公眾日益增長的對公共產品的需求。

電子政務是強調政府業務通過電子化手段來實現政府活動的過程，其最終目標是構造出與信息時代相適應的、虛擬與現實相結合的政府形態。世界各國都希望通過推進電子政務的建設，提高政府辦公效率、監管效率和服務效率，并希望它能促進勤政廉政建設，轉變政府職能，塑造全新的政府。尤其是在摒棄傳統政府流程，實現現代政府管理模式的構建過程中，電子政務將是一個有效途徑和高效選擇。因為，電子政務可以強化政府的服務職能；電子政務可以促使行政組織功能多元化；電子政務可以促使政府職能重心下移；電子政務可以促進政府運作模式智能化、高效化。行政效率是行政管理的核心問題，它是衡量行政活動是否成功，行政管理體制是否現代化、科學化的一個重要標準。

綜上所述，官僚制適應了工業社會發展的要求，在很長一段時間確實發揮過巨大的作用。然而隨著工業時代的完結和后工業時代的來臨，官僚制開始遭遇巨大的困難。盡管如此，到目前為止，人類尚未找到一種可以完全替代官僚制的組織形式，試圖廢除或準備廢除官僚制則會使新公共管理的效用走向相反。官僚制在行政體制中仍是活生生的現實，而且具有頑強的生命力。以新公共管理為代表的一系列理論克服了官僚制的種種缺陷，對推進新公共行政改革從而走出官僚制困境提供了路徑。