轉軌國家政府規模研究及啟示

[摘要]轉軌國家，這里指的是曾經實行計劃經濟體制和社會主義制度，而當前實行市場經濟體制和資本主義制度的前蘇聯和東歐國家。轉軌國家比較重視政府規模問題。根據地域條件，可以將轉軌國家分為巴爾干地區、巴爾的摩地區、中亞地區、高加索地區、歐盟接壤國地區和西部聯盟地區等等。本文從轉軌國家的政府支出占CDP的比重和公務員占總人口的比重這兩方面對轉軌國家的政府規模進行分析。對比我國的政府規模現實狀態，啟示在于：政府支出占GDP的比重應該根據經濟發展不同階段逐步遞增；我國政府規模有不斷擴大的趨勢，但不能超過臨界點；公務員總量應適應政府職能的變化，并隨著經濟社會的發展適度上升；對于政府規劃的考察要和績效評估制度、問責制度的實施和完善結合起來。

[關鍵詞]轉軌國家；政府規模；政府支出；政府雇員；公務員

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)01-0055-07

轉軌國家，指的是曾經實行計劃經濟體制和社會主義制度，而當前實行市場經濟體制和資本主義制度的前蘇聯和東歐國家。如何確定政府的適度規模，一直是各國學者和政界關注的問題，也是到目前為止沒有確定結論的問題。一方面，由于各國的政治制度、經濟體制、地理面積、人口數量、自然環境和文化傳統等等都不相同，各國政府在本國經濟和社會發展中起到的作用都不一樣，因此政府的規模也就不同。另一方面，即使是一個國家，在不同的歷史發展階段和經濟發展水平不同的地區，在常規發展時期和轉軌時期，政府的規模也有不同的要求，不是一個固定不變的常數。這兩方面的因素，在轉軌國家中反映更加突出。因此，轉軌國家比較重視政府規模問題。研究轉軌國家政府規模，對于我國行政管理體制改革有一定的借鑒意義。

轉軌國家可以依據不同的標準進行分類，本文按照地域條件對轉軌國家的政府規模進行比較研究。根據地域條件，可以將轉軌國家分為巴爾干地區、巴爾的摩地區、中亞地區、高加索地區、歐盟接壤國地區、西部聯盟地區等等。

本文從轉軌國家政府支出占GDP的比重和公務員占總人口的比重這兩方面對轉軌國家的政府規模進行分析。

一、轉軌國家的政府支出

從轉軌國家的情況來看，由于與傳統中央計劃模式下全面參與經濟活動不同，政府職能的重點開始轉向提供公共服務，實行社會再分配以及保持宏觀經濟穩定等方面上來。對轉軌國家的政府規模進行分析，是有相當難度的。但是如果從最一般的意義上來說，即以政府支出占GDP的比重來衡量，轉軌國家的政府規模從20世紀90年代初期開始有所減小(見圖1)。但與此同時，政府在經濟轉軌過程中的作用并沒有式微，主要表現在公共部門的負債在增加、規制負擔仍然很重等等。

資料來源：Sanjeer Gupta，Luc Ienlth，Iuiz de Mello，andShamit chakravarti(2001)，“Transition economies：how appropriateis the size and scope of government?”IMF Working PaperWP/01/55pp.9-10

說明：1.圖1反映的是轉軌國家1993—1999年政府支出占GDP比重的變化。2.包括24個轉軌國家，但1999年的數據只有14個國家。3.包括15個聯盟國家，保加利亞，前馬其頓南斯拉夫共和國和羅馬尼亞等，不包括6個與歐盟接壤的國家。4.包括保加利亞、前馬其頓南斯拉夫共和國和羅馬尼亞。5.包括愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛。6.包括亞美尼亞、阿塞拜疆和喬治亞共和國。7.包括哈薩克斯坦、吉爾吉斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦。8.包括克羅地亞、捷克、匈牙利、波蘭、斯洛伐克和斯洛文尼亞。9.包括白俄羅斯、摩爾多瓦、俄羅斯聯邦和烏克蘭。

圖1的數據說明，轉軌國家政府支出占GDP的比重在1990—1999年間呈下降趨勢，平均下降了6％左右。在那些和歐盟國家接壤的轉軌國家中，政府支出占GDP的比重基本上穩定在43％-46％左右，而其他的轉軌國家則從1993年占GDP的43％下降到1998年的占GDP的35％。中亞國家的現金開支縮減得尤為厲害，在1993—1998年期間占GDP的比重差不多削減了一半，高加索山脈國家的情況也差不多。與之相反的是，波羅的海國家的政府支出占GDP的比重由1993年的35％上升到1998年的41％，而巴爾干半島國家的政府支出占GDP的比重則沒有發生大的變化。

伴隨著政府支出下降，政府作用范圍發生了變化。許多轉軌國家的政府被要求提供一些原來由國有企業承擔的職能如開辦幼兒園、保健中心以及提供住房等等。這些社會項目都沒有能夠得到充足的資金支持，對整體的公共支出尤其是地方政府的公共支出造成了不小的壓力。這種資金上的匱乏也部分地導致一些社會性工程支出欠款現象的增多。一些國家取消了食品項目的直接補助。但開始提供了過去不那么明顯的取暖補貼以及其他一些公共服務。因為在較長的時間內支出呈現出下降趨勢，而且就業機會也有限，因此社會保障力度出現不足。與經合組織國家相比，大多數轉軌國家的公共支出構成中由于住房轉移支付的比重都呈下降趨勢，尤其是在波羅的海國家和中亞國家。在中亞國家，由于采用市場化方法來承擔政府赤字，另外債務積累過快，導致預算中利息支付增加，從而擠占了其他公共支出。在這些國家，工資占公共支出的比重上升得很快，而資本支出在整個公共支出的比重則呈下降趨勢，尤其是在波羅的海國家。

盡管政府支出的平均水平呈現出下降趨勢，但這種支出的下降部分是由于政府汲取國內稅收的能力下降。總體而言，收入占GDP的份額下降，但是下降比例稍小于平均支出的下降比例。最近這些年來，一些國家的收入有所上升，然而，在其他一些國家，長期預算赤字導致債務積累嚴重。在波羅的海國家、巴爾干半島國家以及與歐盟接壤的國家，收入占GDP的比重平均下降了3％-5％。在中亞國家和高加索國家，收入占GDP的比重下降得尤其厲害，而這些國家在轉型開始的時候，這一比例就已經較低了。以至于有人指出，收入占GDP的比重這么低，即使是最嚴格意義上的“守夜人政府”的職能都很難履行。但需要指出的是，轉軌國家政府公共支出中用于教育和醫療的比重相對而言仍然較高，教育和醫療支出占GDP的比重可能有所降低，但其占政府支出的比重相對保持在一個穩定狀態。

二、轉軌國家的政府雇員和公務員

這里有必要區分政府雇員和公務員。“政府雇員”是范圍很廣的一種稱謂，它包括了除軍事人員以外的所有政府雇員。首先來看政府雇員占轉軌國家總人口的比重(見表1)。

表1反映的是轉軌國家1990—1999年期間政府雇員占其總人口的比重，該表說明，轉軌國家政府雇員占總人口的比重有所下降，但如果按照國際標準來衡量仍然偏高。雖然連續性的多年數據很難找到，但大多數轉軌國家政府雇員的數量(以每千人在政府就業的人員來計算)已經減少，尤其是那些與歐盟接壤的國家以及西部聯盟國家。總體而言，政府在每1000人中雇傭60個人，而在轉軌開始時這一比例幾乎是80:1000。在轉軌期間，這些國家砍掉了大約750萬份政府工作。盡管數據比較缺乏，但在有關信息的基礎上，除經合組織國家以外，轉軌國家的政府雇員數量占全國人口比重和其他國家相比是比較高的。

轉軌國家的政府雇員平均數量有所降低，但區域之間的差異非常大。盡管資料有限，但看起來阿塞拜疆、捷克斯洛伐克共和國、摩爾多瓦、烏茲別克斯坦這些國家的政府雇員的數量呈現大幅度上升趨勢。在這些國家中，醫療衛生部門和教育部門的政府雇員數量同時減少，這說明社會性公共服務受到減員的影響更大。更重要的是。轉軌國家政府支出的減少并沒有帶來政府雇員人數的相應減少。公共支出中用于人頭費的比重大約占了GDP的6.5％，而且在1993—1998年間還有所上升，尤其是在波羅的海國家和西部聯盟國家。立陶宛的政府人頭經費占了該國GDF的10％，而烏茲別克斯坦的政府人頭經費則占了該國GDP的16％。

世界各國對于公務員的范疇界定沒有統一標準，轉軌國家也是如此。公務員與非公務員的政府雇員的區別在于：第一，公務員是權力機關遵循公務員法進行“任命”的。第二，一旦成為公務員，取消其公務員身份有很多的限制條件。第三，對公務員的行為約束更為嚴格。一般來說，轉軌國家公共雇員的數量要遠超過公務員的數量，公務員占公共雇員的比例一般在10％到40％之間。在轉軌國家，公務員的確立標準主要有三個：掌握國家權力；需要一定資格條件；政治與行政二分。這三條標準將公務員與非公務員的職位如政治職位和輔助性職位區分開來。

具體來說，轉軌國家公務員的范圍不盡一致，大體總結起來有三種類型：

第一，小范圍的，公務員僅指政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官，不包括由選舉或政治任命產生的內閣成員及各部政務次官、政治秘書等政務官。如匈牙利1992年相關法律規定，只有少數政府雇員被看作是公務員。那些實施管理、作出決策、進行立法或者履行執行職能的人，或者在公共行政部門承擔特定重要任務的人屬于公務員范疇。他們占了公共雇員隊伍的大約12％。除了公務員以外，還有公用事業人員，他們受部門法的調節，如教師、醫生和公共服務雇員等。愛沙尼亞1995年公務員法規定，運用公共權力的人屬于公務員的范疇。只有高級官侵才被看作是運用公共權力的人，也就是說，只有高級官員才屬于公務員。后勤人員和臨時雇員都受勞動法的調節。在其他地方通常被視作是公務員的某些類別的公共雇員，如警察、邊境哨兵和監獄管理者都受特殊立法的調節。保加利亞1999年通過的公務員法規定，公務員是行政機關內部擁有公共服務職位，由特定法律賦予其公務員地位并且必須遵守相關法律的人群。部長委員會有責任對公務員職位進行統一的分類。那些經議會政治任命。以及技術性的職位不屬于公務員的范疇。

第二，中范圍的，政府機關中的所有公職人員，包括政務官與事務官都稱為公務員，但適用于國家公務員法規的只有事務官。如波蘭1998年12月通過了新的公務員法，并從1999年7月實施，也區分了公務員和公共服務雇員。公務員指的是那些根據一定程序被提名為擔任公共服務職位的人。公共服務雇員指的是那些根據相關法律，與部門簽訂工作合同的人。公務員職位主要包括首相辦公室，部長辦公室和委員會的主任，他們都是部長委員會的成員，以及政府中央機構的辦公室；各類官員辦公室以及屬于部長或者中央政府駐地方的其他政府地方機構的辦公室；政府戰略研究中心；指揮部，監察辦公室以及其他輔助機構的組織。外交事務則受單行法律的調節。

第三，大范圍的，從中央到地方政府機關的公職人員、國會除議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業事業單位的工作人員統稱為公務員。如波斯尼亞和黑塞哥維那的公務員法草案將公務員界定為，“按照公務員法規定的有關程序被任命為公共服務職務的人員”，主要包括高級管理人員、副部長、執行經理、高級顧問、官員以及專家。立陶宛1999年7月通過了公務員法，對公務員、法定公務員和公共雇員作了區分。公務員指的是那些在國家或地方政府履行公共行政職能的機構工作的人，這些職能指的是落實行政法案和提供公共服務的執行性活動。法定公務員指的是具有特殊地位的公務員，如海關官員、警察、審計長、外交以及在國家國防部門的雇員。公共雇員指的是在國家或市機關中為公眾提供服務，或者行使輔助職能的人員。羅馬尼亞1999年通過公務員法，那些被任命為國家、縣、市鎮或者村莊擔任永久公共職位的人，都被視作是公務員。公共職位指的是那些履行公共職能的職位。拉脫維亞2000年9月通過了《國家公務員法》，并于2001年1月1日實施，對公務員也有明確的界定。公務員被分為一般公務員和特殊公務員。所謂一般公務員，包括國務院、政府部門以及部委或政府下屬的，負責制定戰略或政策、協助部門活動，分配或控制財政資源、負責起草立法、立法實施、制定行政方案等公共行政機構中的職位。特殊公務員則囊括了包括外交和領事服務、警察、邊境警察、監獄服務、國家消防以及援救服務等在內的崗位。阿爾巴尼亞1999年通過的公務員法將公務員定義為，那些在中央或地方行政部門實施管理、組織、監督或者執行職能的人。它將公務員職位分成幾類：高級管理類公務員，中級管理類公務員，低級管理類公務員，以及執行類公務員(專家)。斯洛文尼亞的公務員法草案已經醞釀了很長時間，政府的顧慮是該草案對公務員的界定太寬松，目前正在準備對公務員的界定范圍進行縮小。

總的來說，有的轉軌國家認為司法人員屬于公務員隊伍，但是要受專門法調節，也有的國家認為司法人員不屬于公務員。一般來說，轉軌國家傾向于將提供教育和醫療服務的政府雇員排除在公務員隊伍之外，但有些國家將教育和醫療部門的管理人員也視為公務員。轉軌國家試圖通過相關法律對公務員的范圍給出一個嚴格的界定，這與其轉型過程和經濟重組是相配套的。

三、分析與啟示

在最近幾十年中，“福利國家”思想的流行導致人們對于政府職能的認識不斷發生變化，而且各國的政治制度多少都出現了一些調整，所以大部分西方發達國家客觀上呈現出一種政府干預經濟事務增多的現象，導致政府規模擴張。由于轉軌國家國內各種制度性改革尚處于推進過程中，政府職能尚處于轉軌過程中，一些傳統機構和職能已經精簡，但是適應市場經濟體制的機構和職能尚未完全確立起來或定型；另一方面，處于由傳統計劃經濟管理體制向市場經濟體制轉軌的國家，各種社會福利制度尚處于確立過程中，政府承擔的社會福利相對較少，某些職能還在繼續由企業承擔。因此，相對于發達的市場經濟國家，轉軌國家的政府規模相對較小，其政府支出占國民生產總值的比例相對較小，但是總的趨勢也是隨著市場化改革和市場經濟體制的確立逐步擴大的。

綜合轉軌國家的總體情況，對比我國政府規模的現實狀態，有幾點啟示：

1.總體上來說，政府規模逐步擴大的趨勢，這有助于適應人類文明程度的提高、經濟社會的發展和社會事務增多的客觀要求，有利于滿足社會公共需要。但是政府規模一旦超出某個臨界點，就會產生負外部性大于正外部性的問題，對經濟和社會發展造成壓力。脫離一個國家具體的歷史和現實背景，脫離經濟社會發展特定階段的政府職能定位研究，單純地分析政府支出占GDP的比重以及公務員占總人口的比重是缺乏意義的。

2.政府公共支出占GDP的比重應該根據經濟發展的不同階段逐步遞增。1870—1990年期間，工業化國家的公共支出的構成存在這樣一種趨勢，即將重點從國防、維持法律和秩序以及產權保護轉向社會項目、醫療、教育以及環境保護。但他們也發現，社會項目支出的增多并不必然會提高某些社會指標如預期壽命、減少嬰兒死亡率、增加入學率等等。也就是說，公共支出的增加在超出一定臨界點之后不一定會帶來積極效果。他們指出，在現代化起步階段20％左右的規模比較適度，從發展趨勢上來看，政府支出占GDP的比重不能超過30％。從發展中國家來看，在資本形成階段，民間投資總量和單項規模比較小的情況下，政府的公共支出是帶動民間資本的必要基礎，政府的公共支出不僅保證了公共基礎設施的提供，而且政府對某些生產性項目的投資可以為民間投資提供發展的基礎。因此，政府公共支出保持適當的規模是經濟發展的必然要求。

3.公務員總量要適應政府職能的變化，占人口總量的比例在不同發展階段上應有所不同，并隨著經濟社會的發展而適度上升。適度政府規模在量的規定性上表現為政府公共支出占GDP的比重以及公務員總量占人口總數比重兩項指標的有機組合，并根據經濟社會發展的要求實現動態平衡。這里有必要進一步區分公務員規模的內在結構問題，例如中央政府的公務員規模和地方政府的公務員規模，不同區域的地方政府公務員規模。以我國為例。我們是單一制國家，從理論上來說，單一制國家的中央政府比聯邦制國家的聯邦政府承擔更多的事權，需要一定數量的公務員來完成政府以“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”為中心的四項基本職能。我們目前的現實情況是中央政府的公務員數量偏少，地方政府的公務員數量相當龐大，呈現出“正金字塔型”的結構。一些重大政策的出臺、重大項目資金的分配等等往往由少數中央政府公務員決定，因為他們沒有足夠的人員、時間和精力進行充分的調研，所以決策力和執行力都受到影響；而對于地方政府來說，有些事務是可以交給市場或社會自行完成的，都由政府承擔起來，給財政造成巨大壓力。另外，對于不同區域的地方政府來說，由于市場經濟發育程度、社會自組織能力、社會文化傳統等多方面的差異，需要政府承擔的職能會有很大差異，對于政府規模的要求也會有所區別。

4.探討政府規模這一問題時，應當按照具體情況具體分析的原則，深入研究政府支出的結構，如政府支出中投向教育、醫療、社會保障等公共服務的比重；認真分析公務員范圍的界定以及其構成中從事社會管理和公共服務人群的比重。這樣才有助于我們對這一問題的理解和把握。

5.對于政府規模的考察要和績效評估制度、問責制度的實施和完善結合起來。