論社會治理中的協(xié)作與合作

[摘要]合作是人的社會實踐中的普遍行為，在每一個時代，人類的共同生活都會造就出一種合作精神。但是，工業(yè)社會把人類的合作異化為協(xié)作，官僚制就是典型的協(xié)作體系。在20世紀后期以來的“人類合作治理”模式的成長中，提供了人類合作精神再度出現(xiàn)的契機。未來的社會治理將是一種“合作治理”。

[關鍵詞]合作；協(xié)作；治理；組織

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)01-0049-06

馬克斯·韋伯說：“行政人員，即使是專業(yè)化的行政人員，乃是絕大多數(shù)不同的社會中久已有之的一個組成成分；但是，任何國家、任何時代都不曾像近代西方這樣深切地體會到，國家生活的整個生存，它的政治、技術和經(jīng)濟的狀況絕對地、完全地依賴于一個經(jīng)過特殊訓練的系統(tǒng)。社會日常生活的那些最重要功能已經(jīng)逐漸掌握在那些在技術上、商業(yè)上、以及重要的是在法律受過訓練的政府行政人員手中。”“在今天，行政人員形成了一種類型，這種類型從前只是被人偶然地設想過，但卻遠遠不會想到這類人現(xiàn)在對于社會秩序所具有的重要性。”套用韋伯關于行政人員這一功能發(fā)現(xiàn)的論述，我們可以對合作的價值作出類似的判斷。在人類的社會生活和群體性活動中，合作的行為甚至機制一直都是存在的，只不過在人類的社會生活和群體性活動的內(nèi)容較為簡單的情況下，較少引起人們的關注而已。其實，在整個工業(yè)社會，人們都對“協(xié)作”這一合作的低級形態(tài)或變異形式給予了足夠的重視，特別是在各種各樣的組織理論中，都對“協(xié)作”進行了較為充分的探討。只是由于歷史的轉型，才提出了告別協(xié)作這一合作低級形態(tài)的要求，才發(fā)現(xiàn)“合作”之于人類社會的一切領域和一切活動都有著無法給予最高估計的價值。

一、歷史坐標中的“協(xié)作”與“合作”

英雄主義的時代往往呼喚出各種各樣的精神共同體，在這些共同體中，人們“心約”的力量驅使自己忠誠于群體，自愿地與他人合作。一般說來，這種共同體會在英雄主義的感召下創(chuàng)造出“活著”或“死去”的偶像，無論這些偶像是真實的或虛假的，都會現(xiàn)實地“在場”并深深地影響著共同體成員的心靈和行為。這就是齊格蒙特·鮑曼所說的：“偶像造就了一個小小的奇跡：他們就能魔術般地讓人有一種‘共同體的體驗’，喚起一種歸屬感的快樂，卻沒有被限制的不適。這種和睦感覺是真實的，是像真實的和睦一樣經(jīng)歷的，然而它并沒有受到個體欲望的冷酷、適應和免疫的破壞。”

但是，放在歷史的坐標上來加以審視，我們發(fā)現(xiàn)，這種精神的共同體往往存在于農(nóng)業(yè)社會或農(nóng)業(yè)形態(tài)的社會歷史條件下。在工業(yè)社會或受到工業(yè)化所征服了的社會中，精神共同體便解體了，“心約”的力量不再發(fā)揮作用，反而，“個體欲望的冷酷、適應和免疫”成了破壞和瓦解精神共同體的力量，競爭的行為使人們彼此為敵，同時又使人們不得不彼此為“用”，人們之間是在萬般無奈的情況下或者出于利益實現(xiàn)的要求而結成一種工具性共同體。雖然工具的共同體也被稱作為共同體，但這種共同體是矛盾和沖突的淵藪，它表現(xiàn)出兩面性：一方面，它是競爭的，人們是因為處于一個共同體中而可能是競爭的，競爭又使人們相互離異、離心離德；另一方面，它是分工——協(xié)作的，處于一個共同體中，只有通過分工——協(xié)作才能使個體欲望得到最大可能的實現(xiàn)，同時，分工——協(xié)作又使他們的共同體結構達到最優(yōu)狀態(tài)。然而，這兩個方面都是殘酷的，是外在于人而被加予人的，是他不得不接受的，他受這種殘酷所驅使而失去任何“心約”，如果說他有什么謀算和心機的話，也完全包含在他對共同體工具性特征的知識上，他因有了這種知識而能夠把共同體以及共同體中的其他成員當作有效的工具而加以利用。

合作的共同體既不同于“精神共同體”也不同于“工具共同體”，也就是說，它既不需要在共同體中制造偶像，也不會在共同體中張揚工具理性。在合作共同體中，個體對共同體及其其他成員的“心約”和“利用”也都不再顯現(xiàn)在主觀愿望和行為中，人們處于這種共同體中，能夠充分地獲得關于自我與共同體的總體性體驗，并根據(jù)這種總體性體驗而開展合作。合作共同體的總體性會以合作文化的形式出現(xiàn)，或者說，是包含在合作文化中的。處于這種共同體中的人，并不一定需要掌握充分的合作知識和技巧，也并不需要刻意地去熟悉多少合作原則，然而，合作文化卻時時處處地把共同體的總體性體驗賦予他，使他的行為獲得主動地、自由地開展合作的基質(zhì)。

關于合作共同體，也許會被視為一種道德虛構，實際上，發(fā)生于合作共同體中的行為，并不需要多少道德原則的規(guī)約和支持，道德只是在它匱乏的時候才會更多地占據(jù)思想家的頭腦，才會更多地顯示出對它的需求。比如，在精神共同體中，偶像的力量需要得到道德的增強，當偶像的力量不足以凝聚共同體時，需要道德的力量來直接地加以補充。在工具共同體中，競爭包含著打碎共同體的沖動，分工包含著瓦解共同體的可能性。因而，完善的工具理性也就包含著對道德原則及其規(guī)范的渴求，要求道德也能被當作一種有形的工具而被利用。這時，關于道德的科學探討就會顯得非常流行，因為，這種探討可以為共同體描述出一幅道德責任圖景，把握其結構并加以建構。合作的共同體由于在總體上實現(xiàn)了道德化，反而在共同體生活中，在人們的欲求和行為中趨于無形。

所以，合作共同體產(chǎn)生之日，也就是一切道德說教消失之時，這個時候，一切關于道德的思考都會失去意義。在此意義上，我們說合作共同體并不是思想家們所追求的道德共同體，也不是歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的任何一種具有宗教特征的所謂道德共同體，而是一種完成了的道德共同體。道德在其實體化和充分實現(xiàn)了的時候，蛻去了自己的有形存在，并消融于合作共同體的生活方式和行為方式之中。這就像在農(nóng)業(yè)社會的歷史時期中，“熟人”圈子中的“身份承認”并不是一個需要刻意提起的問題，而在工業(yè)社會的“陌生人”圈子中，“身份承認”就是一個必須加以思考的問題。從工業(yè)社會晚期的思想家們無一回避“身份承認”的主題來看，也表現(xiàn)出在“身份”開始消失并為“角色”所替代的歷史條件下而對身份的懷戀情結。所以說，當?shù)赖律形闯蔀楣餐w構成的實質(zhì)性內(nèi)容時，人們才會關注它的功能，一旦共同體本身有著道德化的結構和性質(zhì)。道德也就不再會成為人們思考和談論的主題。這時，它是無形的，卻又無處不在。這就是理解合作共同體的基本出發(fā)點。

二、官僚制是一個協(xié)作體系

當前，人類正處在從工業(yè)社會的協(xié)作模式向后工業(yè)社會的合作模式轉變的過程中。走向合作社會的歷程是在政府引導下前進的，這與通過政治和經(jīng)濟革命而走向近代社會的歷程迥然不同。政府的引導首先表現(xiàn)在政府內(nèi)合作機制的率先生成。我們知道，近代社會雖然在社會中宣布了等級制的不合理性，但就政府自身而言，依然是一個層級支配體系，在層級支配的條件下實現(xiàn)了有限的分工與協(xié)作。不僅在政府中是這樣，而且在近代工業(yè)社會的一切以官僚制為基礎的組織形態(tài)中，協(xié)作都是實現(xiàn)組織目標的手段。可以說，官僚制組織把協(xié)作特征發(fā)揮到了極致，因為，官僚制組織的專業(yè)化和專門化確立了協(xié)作體系的格局，在一定程度上，官僚制組織就是最典型的協(xié)作組織。

我們知道，通過官僚制的組織形式而開展的協(xié)作具有強制性，是由組織的結構格式化了的協(xié)作，這種協(xié)作更多地表現(xiàn)出了外在性。當然，在近代社會運行的層面上，我們也看到更多的協(xié)作過程是通過契約展開的。與官僚制組織的活動相比，這種通過契約的協(xié)作過程在表現(xiàn)上有著很大的不同，這是因為契約發(fā)生在社會系統(tǒng)這個宏觀分工體系中，往往表現(xiàn)為協(xié)作者自愿簽約而開展協(xié)作的情況。這一點也是工業(yè)社會的普遍現(xiàn)象：微觀系統(tǒng)中的強制性從外在于人的方位直接對人施加壓力，迫使人必須這樣去做；而宏觀系統(tǒng)層面的強制性雖然在實質(zhì)上也是外在于人的。但在表現(xiàn)形式上卻讓人覺得是來自于人的自愿。所以說，工業(yè)社會的協(xié)作是由分工決定的，都是外在于人的。至于利益上的謀算在不同協(xié)作形式間表現(xiàn)出的區(qū)別，只是協(xié)作動因的表現(xiàn)形式的不同。

以契約為媒介的協(xié)作總會表現(xiàn)出契約訂立過程中的討價還價。毫無疑問，討價還價的行為可能會導向兩種結果：其一，導向妥協(xié)，雙方都作出一定的讓步甚至犧牲，為了某種結果或某種期望的結果而進行協(xié)作；其二，導向崩離，雙方都堅持己見，在預期結果上找不到共同點，因而各走各的路。這也從另一方面證明，討價還價行為本身又是以其主體的自由為前提的。平等和自由在近代工業(yè)社會中是以政治權利的形式出現(xiàn)的，正是因為有了這些權利，所以， “競爭一協(xié)作”體系才能夠作為基本的社會結構而存在，才在人們的交往和交換活動中出現(xiàn)討價還價的行為。但是，平等和自由的政治權利也不是討價還價行為發(fā)生的充分條件，這些權利必須同行為主體所擁有的資源優(yōu)勢上的差異性和互補性以及預期目標的共同性相結合，才能導出討價還價行為。只要這些條件中的任何一項缺位，就不再會出現(xiàn)任何具有實質(zhì)性意義的討價還價行為了。

20世紀80年代以來人類在社會治理中的一切新的變動，特別是非政府組織加入到社會治理的過程來的事實，決定了人類社會治理將走向合作治理的方向。在合作治理興起的社會中，討價還價行為將會演變成協(xié)商行為。我們知道，在工業(yè)社會中，在許多場合以及各種語境下，人們也會用“協(xié)商”一詞來指稱討價還價行為。但是。它們之間還是有著很大差別的，就其結果來看，討價還價在積極的意義上會導向協(xié)作，而協(xié)商在積極的意義上則導向合作。從人們的立場來看，討價還價行為意味著其主體對自己的資源優(yōu)勢有著清楚的認識，對自己能夠利用這種優(yōu)勢達致什么樣的結果有著明確的計算，會強調(diào)、宣示甚至渲染自己某一方面的優(yōu)勢作為討價還價的籌碼；協(xié)商行為則不同，協(xié)商各方有著有意識地回避談論自己的任何資源優(yōu)勢的愿望，雖然他們清楚自己的資源擁有情況，但決不把自己的資源擁有作為“資本”，他們往往是直接地就某種希望達成的結果提出建議，以說服而不是壓服的方式去謀求參與協(xié)商各方的共識。在這里，資源優(yōu)勢這個作為討價還價行為賴以發(fā)生的前提條件就會被有意識地忽略，協(xié)商行為在性質(zhì)上也就不同于討價還價行為了。所以，協(xié)商在結果上導向合作，而不是像討價還價行為那樣，在結果上導向協(xié)作。

合作治理將把政府改變成一種“合作制組織”，或者說，在官僚制所取得的成就的基礎上實現(xiàn)了對官僚制組織的揚棄，用合作制組織替代了官僚制組織。在社會治理過程中，無論是政府在處理那些對外的關系上還是在處理政府內(nèi)部的關系時，都會用合作去超越或替代協(xié)作。這也將意味著工具理性的式微，從而使政府所開展的一切社會治理活動都表現(xiàn)出以往那種關于“目的”與“手段”的區(qū)分開始變得混沌了起來，這時的合作不再被單純地理解成是達到組織目標的手段。反而認為合作本身就是組織目標。也就是說，在不久的將來，人類的社會治理體系將是一個由“多元因素”構成的合作體系，在社會治理的過程中，這些因素將在合作精神的引導下，根據(jù)合作意愿而開展廣泛的合作。而且，合作的精神也會對政府自身發(fā)生深入的影響，把政府轉化為一個合作體系。這個時候，政府內(nèi)合作機制的生成將意味著層級支配的格局為合作結構所取代，雖然還會有著中央政府與地方政府、上級與下級的結構，但是，這種結構不再是從屬于和服務于層級支配，它們之間的關系轉而成為一種合作關系，中央政府與地方政府的合作也同時伴生著地方政府間的合作。這時，中央政府對地方政府的指導權以及對地方事務的最終裁決權讓位于合作理念指導下的共同探討解決重大問題的合作行動，在地方政府間的合作問題上，中央政府擔負著組織和引導的職能。總之，這種新的治理模式擁有一個由政府、社會、企業(yè)、公民組成一個“多中心”的互動的合作治理結構，這個結構重視公共治理主體的道德自主性和能動性，廣泛采用包括私域治理工具在內(nèi)的各種手段，共同應對各種公共難題，以確保復雜社會中的公共治理的合法性與合理性的有機統(tǒng)一。

三、協(xié)作與合作的不同出發(fā)點

人類世世代代爭論不休的是人究竟應“為他”而存在還是“為我”而存在，各種各樣明言的或隱喻的觀點都屬于這兩種立場的展開敘述，至多，會在這兩種立場之間作出調(diào)和的主張。其實，無論是“為他”還是“為我”，都屬于地位不平等條件下的“恩賜”或“爭奪”。“為他”的立場導向贈予；“為我”的立場導向“爭奪”，至于在這兩者之間主張調(diào)和的立場，則會陷入空想，既無法付諸實踐，也會在理論上受到來自雙方的批評。實際上，對人的“類特性”的思考，既不應從屬于“為我”的立場，也不應服務于“為他”的主張。合理的理解應當是人的“共在”，只有在人的“共在”中，才能發(fā)現(xiàn)合作關系和合作行為的客觀社會基礎。因為，在“共在”的視角中，我們才會發(fā)現(xiàn)人們之間對等和對稱的平等關系，才會發(fā)現(xiàn)以往的協(xié)作設定都是與這種關系相矛盾的，才能找到走出“為他”之孤獨和“為我”之冷漠的出路，從而在人們的合作互動中發(fā)現(xiàn)真實的自我。

其實，人類的社會生活發(fā)生在三個重疊空間中：一個是純粹客觀性的自然空間；第二個是客觀性與主觀性交合在一起的社會空間；第三個是由人的道德意志和共同體精神、原則等構成的主觀空間。

在自然空間和社會空間中，人們之間是相互分離的，“我”與“你”，“你”與“他”都是在其所在的空間中發(fā)生關系，通過有形的或無形的中介連結起來。在主觀空間中，人相對于他人的外在性消失了，人與人的共在是無“他者”的共在，“我”的存在、行為和思想都是包含著“你”和在“你”的介入下進行的，“你”從“我”的立場上觀察、認識、思考和作出行為選擇；“我”也同樣站在“你”的立場上，“我”與“你”都在主觀空間中相互內(nèi)化，“你”不再是“我”純?nèi)坏目腕w，而是“我”的主體性的構成部分。所以，在我們之間能夠生成合作關系，在我們達成目標的過程中存在著合作機制。這種共在是相互融合了的共在，而不是相互分立的共在。從而使“為我”還是“為他”，“利己”還是“利他”的思考都失去了空間依據(jù)。我們不是為了某一互惠的目的而開展協(xié)作，而是在互惠的系統(tǒng)中開展合作，我們在合作之前不需要費盡心機去計算互惠的可能性，而我們的合作卻必然是互惠的，合作不僅是達到互惠結果的途徑，而且合作本身就是互惠的。我們是共在的，所以我們的合作是互惠的；我們的合作是互惠的，所以我們總是共在的。

當然，人的共在有著廣泛的含義，人們傾向于把一切共同生活、共同行動中的人看作是共在的。但是，“同舟共濟”一詞作為一個成語，已經(jīng)具有了許多社會性的內(nèi)涵，它所指的狀態(tài)不是對“同乘一條船”的簡單描繪，它是一種模糊而又確定的一種社會性共在形態(tài)，是發(fā)生在社會空間中的。所以，共在的具體內(nèi)涵需要在具體的空間形態(tài)中來理解。自然空間中的人的共在，屬于強迫性的共在。是被動的、由于自然的壓力而不得不然的共在。在人類社會早期，生產(chǎn)力低下，自然空間對人的規(guī)定、限制和制約力量顯得極大，這種力量迫使人類以血緣和地緣群體的形式共在。隨著社會空間的擴展，人的共在既受到自然空間的規(guī)定、限制和制約，也受到社會空間的規(guī)定、限制和制約。但是，自然空間的壓迫力量弱化，社會空間的聚合力量就越來越強。

近代以來，社會空間主要表現(xiàn)為人的競爭性共在，人只有在共在的前提下才能開展競爭性的活動，人的競爭又把人連結成共在的群體。人與人之間不管口頭上宣稱的和行為上表現(xiàn)的是什么，在本質(zhì)上，是利益實現(xiàn)過程中的競爭關系。所謂協(xié)作，只不過是競爭的另一種表現(xiàn)形式。所以，共在是競爭發(fā)生的前提，因而在這種情況下共在本身就是人的社會空間，規(guī)范著競爭的行為和程序。這里可以看到，廣義的共在其實包含三種形態(tài)：其一，是指人的共存；其二，是共存的分解與聚合；其三，是真正的共在。競爭性的共在是人類歷史從共存的共在走向真正的共在的形態(tài)這一歷史進程中的過渡形態(tài)，它超越共存又保留共存，工業(yè)社會就屬于這種形態(tài)。在社會空間向主觀空間轉化而生成系統(tǒng)化的主觀空間的時候，人的共在就不再是分立的共在，而是融合的共在，不是競爭的共在而是合作的共在。

合作治理發(fā)生在人的主觀共在覺醒的歷史條件下，也就是說，合作治理的社會是人類開始意識到自己的主觀共在并自覺地對這一主觀共在進行積極建構的人類歷史新階段。當然，合作治理的社會也必然是一個有著合作規(guī)則的社會，但是合作規(guī)則不會僵化成對合作過程中的創(chuàng)造性構成束縛。因而，合作的規(guī)則是從屬于合作的需要的，有利于合作的穩(wěn)定性，但是，就它作為規(guī)則而言，僅僅被限制在從屬的地位，它無論在何種意義上，都不是決定性的因素。所以，它與羅爾斯所說的“公共規(guī)則”有著本質(zhì)的不同。羅爾斯說：“一個合作體制在很大程度上是由它的公共規(guī)則決定的。這些規(guī)則組織生產(chǎn)活動，規(guī)定勞動分工，為從事合作的人派定各種角色等等。”u，實際上，從羅爾斯的這一論述看，他所指的并不是合作治理條件下的合作，而是工業(yè)社會分工體系中的協(xié)作。協(xié)作與合作的區(qū)別，也正在于公共規(guī)則的作用程度是不同的。對于協(xié)作來說，規(guī)則有著決定性的意義，而對于合作來說，規(guī)則雖然也是必要的，但不具有決定的意義。

四、合作模式及其組織

協(xié)作可以是強制性的，但合作則不能被強制，在合作的社會中，沒有強制合作的機構和權力存在。關于合作，我們可以在游戲的自愿性中得到理解，在現(xiàn)實生活中發(fā)生的游戲不可能是在強制性力量驅使下進行的，盡管在游戲中游戲者可能會被強制性地要求接受游戲規(guī)則，但任何人都無法強制人們游戲。也許人們會說足球運動員做了金錢強制下的游戲，實際上是誤解了游戲。在足球游戲中，通常情況下不是踢球的人在游戲。踢球的人其實是場內(nèi)場外之人的玩偶，球與球員都不過是一場眾多玩家參與游戲的游戲工具，如果你不喜歡足球游戲，即使被強制性地安排在看臺的主賓位置上，你也會心不在焉，球賽之于你，索然無味，甚至是一場痛苦的折磨，你不會得到任何游戲之樂。合作正是這樣，它是自愿的，非強制的。也許合作的自愿性顯得非常費解，其實，我們設想一下，在足球發(fā)明之前，肯定不會有哪怕一個對足球游戲癡狂的人，正是有了足球，才會造就出“球迷”來。如果我們在合作社會中思考合作的話，關于合作的自愿性也就會成為自然而然的事情了。當然，拿合作與游戲相比，顯得不甚嚴肅。合作作為一種社會行動，與自娛的游戲之間有著本質(zhì)的不同。但是，就合作的自愿性而言，又是可以進行這種比較的。

對于任何社會，站在社會的層面上，特別是就社會關系和生產(chǎn)關系而言，合作都是建構性的。而協(xié)作則是構成性的。合作所表明的是對生產(chǎn)關系、社會關系以及社會制度的主動建構，而協(xié)作僅僅是發(fā)生在這些關系和制度之中的總體上被動的行為。當然，在生產(chǎn)的意義上，一切把人們組織起來的努力都是從屬于集結個人力量的目的，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)也是這樣，也需要有效地去集結個人力量。現(xiàn)代公共組織與以往出于社會控制目的的組織之間所具有的根本性不同也恰在于此。

在農(nóng)業(yè)社會甚至工業(yè)社會的一個很長的時期中，政府的存在并不是出于提供公共產(chǎn)品的目的，而是為了實現(xiàn)對社會的統(tǒng)治或管制。所以，它的主要目標并不是要集中個人力量，至多也只是在對某一民族進行征服或插手某一生產(chǎn)領域時，才表現(xiàn)出集結個人力量的功能。而現(xiàn)代公共組織則不同了，它是生產(chǎn)性的，是生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的組織，盡管它的產(chǎn)品是以服務為主要內(nèi)容，在根本性質(zhì)上不同于私人性生產(chǎn)組織的產(chǎn)品。所以。現(xiàn)代公共組織基本上可以看作是集結個人力量的生產(chǎn)性組織。既然公共組織已經(jīng)是為了集結個人力量而不是適應于統(tǒng)治和管制的需要，那么馬克斯·韋伯通過考察古代埃及、中國和羅馬的組織形式而概括出來的官僚制組織模式能否適應公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給之要求，就是非常值得懷疑的了。對于集結個人力量來說，管理型組織中的分工——協(xié)作是一種選擇，而且，這種分工——協(xié)作的官僚制組織體系也是迄今最為成功的組織模式。可是，正如我們一再指出的，分工——協(xié)作如果只是形式上的，而不是實質(zhì)上的合作互動，在集結個人力量方面就會大打折扣。因而，對于集結個人力量而言，只有組織成員之間實質(zhì)性的合作才是最為有效的。

事實上，對于統(tǒng)治型的社會治理者而言，“為了確保統(tǒng)治，他們不允許不加限制的合作及結社自由，并會試圖限制社會的流動性，同時制止不同社會群體之間的流動和交流。”沒有自由的社會流動，人們也就無權對他開展社會生活的組織作出選擇，他與他人在組織中的關系也是由公開或隱蔽性的強制力量決定了的，他們之間只是在權力或組織結構的安排下而進行協(xié)作性的活動，至于那種出自于自愿的合作，則不會有。所以，開放社會的流動性是組織成員之間建立合作關系的必要前提。也許人們會說，頻繁的流動破壞了穩(wěn)定的秩序，這需要看“秩序”屬于什么性質(zhì)。如果說秩序所指的是專制集權條件下的秩序的話，社會的流動性必然會對它作出毀滅性的破壞，如果秩序所指的是自由秩序的話，那么社會流動不僅不會對它構成威脅，反而會使它得到加強。因此，自由秩序不是由某種外在于人的力量強加于他的，而是一種內(nèi)在于人的與人共在的秩序。在這種秩序中，人們雖然并不刻意要求用自己的行為去維護秩序，反而在人與他人的真誠合作互動中達致造就秩序的結果。因而，在合作制組織生成的開放社會中，社會流動促進了人們的合作，或者說使以往一切虛假的、形式化了的合作縮水。同時，社會流動也增強著人們之間真誠的、實質(zhì)性合作。自由的社會秩序，恰恰包含在人們之間的合作互動之中。

在市場競爭的條件下，政府為了補救市場競爭的缺陷，一直致力于促進社會合作。在某種意義上，現(xiàn)代政府機構中的很大一部分是屬于社會合作建制化的設置，即使是那些直接擔負經(jīng)濟職能的部門，在公共政策取向上，也包含著促進社會合作的內(nèi)涵。比如，泰勒的科學管理的真正“意圖實際上是想通過給每個人找到一個能恰當?shù)亟Y成一和諧系統(tǒng)的方式與場所來巧妙地解決管理的難題”。“科學管理整個地是一個建立在合作原則基礎上的理論，它實際上是進步主義改革運動的意識形態(tài)的一部分。”政府官僚制組織體系的嚴密分工和協(xié)作運行機制與“泰勒制”是同樣的。但是，對于現(xiàn)代政府促進社會合作這一長期存在的職能，是不能作出過分夸大的評價的。因為，這種促進社會合作的職能并沒有構成或決定現(xiàn)代政府的根本性質(zhì)，特別是對于那些處于經(jīng)濟飛速發(fā)展時期國家的政府，往往是通過促進社會的結構性失衡，通過強化社會差異和矛盾去謀求經(jīng)濟發(fā)展動力的。

所以，現(xiàn)代政府在根本性質(zhì)上還不屬于合作模式，現(xiàn)代政府促進社會合作的職能只是它總體職能的一部分，只是由于社會發(fā)展階段的不同，由于所要解決的突出問題不同，從而使得它的促進合作職能時顯時隱。最為根本的一點就是，現(xiàn)代政府是通過強制性的管理制度和公共政策實施去追求合作的目的，這種路徑選擇完全違背了合作精神，因而，它至多只能在形式上獲得一種工具性的協(xié)作。也就是說，在合作精神中所包含的是自愿原則，合作與協(xié)作兩個概念的區(qū)別也就在于協(xié)作所指向的是結果，不管運用什么手段和通過什么途徑，只要在結果上實現(xiàn)了協(xié)作就是“善”的；而合作更多的是指向動機和過程，它不僅要致力于達到合作的結果，而且要求在達到這一結果的整個過程中所選擇的手段和路徑，都必須是“善”的。根據(jù)這個標準來分析，我們就可以清楚地為現(xiàn)代政府的性質(zhì)加以定位，那就是，它屬于服務于協(xié)作目的的政府，而不是合作模式中的政府形態(tài)。

在思考合作治理形態(tài)中的政府模式的時候，是不能滿足于以往政府促進社會合作職能的行為的，而是要對這一職能的主體加以解構和重建，以求建構起全面促進社會合作的治理體系。這種需要建構的體系，在結構上、性質(zhì)上和運行機制上，都從屬于促進社會合作的目的。其實，到了20世紀后期，在私人領域中競爭與合作關系的對立狀態(tài)已經(jīng)得到緩解，由于所謂“貿(mào)易聯(lián)合體”的出現(xiàn)，私人組織間的純粹競爭關系被注入了合作因素。但是，私人組織間的這種既競爭又合作的關系在很大程度上還是出于滿足隨機性需要的目的，它雖然可以發(fā)展為一種新型的組織模式，但在社會總體上，還不是合作性結構中的一環(huán)。而且在事實上，這種組織形式并未獲得充分拓展自己的廣泛的社會性支持，在公共領域中，更未得到積極的回應，在公共組織的設計中，也很少有人愿意研究它并加以改造而移植到公共領域中來。這也說明，對于作為合作模式載體的公共組織建構來說，20世紀后期私人組織發(fā)展的新趨勢是值得研究的對象，它所包含的那種走向合作化商業(yè)經(jīng)營的要求，如果能夠在更大的社會范圍內(nèi)加以檢驗而被證明是合理的話，則可以作為合作制公共組織建構的坐標。

組織的結構決定了組織成員的行為，雖然并不是一切行為都是由組織的結構所決定的，但是，說絕大多數(shù)行為是由組織結構決定的是不為過的。合作制組織中的合作行為之所以是有保障的，就在于它擁有合作制的組織結構。這是它與以往組織的又一根本性區(qū)別。以往組織在運行中也是存在著合作行為的，即存在著超越了協(xié)作概念的合作行為。但是，由于這種合作行為不能得到組織結構的支持，所以是不穩(wěn)定的。合作制組織建立起了全新的組織結構，這種結構是出于合作的目的和服務于合作行為的，它為合作行為的持續(xù)發(fā)生提供了充分的支持。