論我國(guó)行政補(bǔ)償制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

摘要：行政補(bǔ)償制度是行政法上的一項(xiàng)重要制度，它有利于平衡公共利益與個(gè)人利益之間的緊張，構(gòu)建公正、和諧的社會(huì)秩序。我國(guó)當(dāng)前在行政補(bǔ)償領(lǐng)域缺少統(tǒng)一立法，客觀存在著很多理論與實(shí)踐問題，這些問題的解決有賴于加強(qiáng)行政補(bǔ)償基礎(chǔ)理論的研究，包括對(duì)行政補(bǔ)償概念、性質(zhì)、理論基礎(chǔ)、類型化與構(gòu)成要件等諸多方面的研究。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)償；公共利益；特別犧牲原則

中圖分類號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3060(2008)03-0089-06

隨著中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，非典、禽流感、強(qiáng)拆遷、強(qiáng)征收等所引發(fā)的社會(huì)突發(fā)事件越來(lái)越多，因公共利益而遭受個(gè)體損失的事件越來(lái)越多，而這些事件的處理急需有一個(gè)合理、公正、公平的行政補(bǔ)償機(jī)制予以配套。但是，一直以來(lái)，由于我國(guó)對(duì)行政補(bǔ)償制度的認(rèn)識(shí)和重視不足，雖然有一些行政補(bǔ)償條款在我國(guó)各層級(jí)的法律法規(guī)與規(guī)范性文件中廣泛存在，但這些規(guī)范散亂無(wú)章，概念混亂、體系不清，而且行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法理基礎(chǔ)幾乎是一片空白。因此，為更好適應(yīng)依法治國(guó)的要求，需要我們加強(qiáng)行政補(bǔ)償立法，但前提條件是要加強(qiáng)對(duì)行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)研究。

一、行政補(bǔ)償?shù)母拍钆c法理基礎(chǔ)

1、行政補(bǔ)償?shù)暮x

“行政補(bǔ)償”是一個(gè)法學(xué)用語(yǔ)，在我國(guó)，關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)暮x尚存爭(zhēng)議，一般認(rèn)為“行政補(bǔ)償是指國(guó)家在對(duì)行政主體合法行政行為給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害所進(jìn)行的給付救濟(jì)。”但是，這種界定的問題在于它將行政補(bǔ)償制度建立在行政機(jī)關(guān)或者行政主體行使行政權(quán)的基礎(chǔ)之上，也即是說(shuō)，行政補(bǔ)償要以行政行為的存在為前提，強(qiáng)調(diào)行政主體的施動(dòng)性。而事實(shí)上，行政補(bǔ)償不僅可能由行政主體的具體行政行為所導(dǎo)致的損失引起，而且還可能由公法上無(wú)因管理行為所導(dǎo)致的損失引起，而從國(guó)外的制度實(shí)踐來(lái)看，甚至還包括因戰(zhàn)爭(zhēng)或政治災(zāi)難，以及抽象的立法行為等所引起的損失。

有鑒于此，筆者建議從發(fā)展的眼光，結(jié)合行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和法理基礎(chǔ)，將行政補(bǔ)償定義為因行政機(jī)關(guān)合法行使公權(quán)力、公權(quán)力的附隨效果或公法無(wú)因管理等，使行政相對(duì)人因公共利益而遭受個(gè)人權(quán)益損失，由國(guó)家通過行政主體對(duì)其予以補(bǔ)償?shù)闹贫取＿@一定義的理解包括以下三方面內(nèi)容：

第一，行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生原因應(yīng)當(dāng)既包括行政相對(duì)人因行政主體的合法公權(quán)力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因?qū)嵤┕ㄖ疅o(wú)因管理行為所遭受的特別犧牲。其中，公權(quán)力附隨效果的特別犧牲是指在實(shí)施公權(quán)力時(shí)，行政主體并非有意占有或使用私人財(cái)產(chǎn)，或者限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但客觀上存在著破壞或?qū)嵸|(zhì)減損相對(duì)人權(quán)益的實(shí)施，進(jìn)而使相對(duì)人承擔(dān)特別損失。如因建造城市垃圾場(chǎng)，使得附近的莊家種植入利益受損。無(wú)因管理行為的特別犧牲是指相對(duì)人沒有法定或約定義務(wù)，主動(dòng)采取行動(dòng)以避免有損公共利益的情況發(fā)生，而使自己的權(quán)益遭受損失，如見義勇為和公務(wù)協(xié)助。

第二，這里的實(shí)際補(bǔ)償機(jī)構(gòu)雖然是行政主體，但行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體其實(shí)是國(guó)家，這是由行政補(bǔ)償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)決定的，也是與行政補(bǔ)償服務(wù)于公共利益之需要相關(guān)的。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，我國(guó)的行政法理論中存在行政責(zé)任說(shuō)、法律責(zé)任說(shuō)、民事責(zé)任說(shuō)、行政行為說(shuō)與公法義務(wù)說(shuō)等。我們認(rèn)為，同行政賠償一樣，行政補(bǔ)償本質(zhì)上是一種國(guó)家責(zé)任。國(guó)家責(zé)任最廣義概念為國(guó)家就其行使公權(quán)力或非公權(quán)力行為，致使人民的生命、身體與財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益遭受損害時(shí)，所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償或損失補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。因?yàn)樾姓黧w或公務(wù)員在依法行使公權(quán)力時(shí)，是代表國(guó)家來(lái)管理公共事務(wù)，表達(dá)的是國(guó)家意志，維護(hù)的是公共利益，因此，當(dāng)這種公權(quán)力行為給相對(duì)人權(quán)益造成損失時(shí)，理應(yīng)由國(guó)家作為義務(wù)主體承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。同時(shí)，對(duì)于像我國(guó)這樣受權(quán)力至上的歷史觀念影響甚重的國(guó)家來(lái)說(shuō)，將行政補(bǔ)償定位為國(guó)家責(zé)任有助于我們轉(zhuǎn)變行政理念，改變行政主體將本應(yīng)依法給予民眾的補(bǔ)償看作是一種恩惠或仁慈的意識(shí)，逐步建立服務(wù)行政和責(zé)任行政的理念。

第三，行政相對(duì)人因公共利益的維護(hù)而遭受了個(gè)人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應(yīng)當(dāng)有因果關(guān)系，即行政相對(duì)人的利益損失是由于為了維護(hù)公共利益而造成的，而這種公共利益顯然不為行政相對(duì)人一方享有，而為社會(huì)或集體成員共享。

2、行政補(bǔ)償制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)

從現(xiàn)代民主法治的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，服務(wù)行政、給付行政取代了過去的警察行政、管制行政，在服務(wù)行政階段，平衡各種社會(huì)利益關(guān)系，尤其是調(diào)和公共利益與個(gè)人利益的矛盾或沖突成了各國(guó)行政法最根本的問題，而行政補(bǔ)償制度則集中體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法這一核心問題。在綜合研究國(guó)內(nèi)國(guó)外關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)母鞣N法理學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)行政補(bǔ)償制度構(gòu)建與發(fā)展的時(shí)代背景，筆者認(rèn)為，“特別犧牲說(shuō)”具有最廣泛的說(shuō)服力，也符合我國(guó)的法治發(fā)展趨勢(shì)，可以發(fā)展成為我國(guó)行政補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)性理論。

特別犧牲說(shuō)源于德國(guó)，系為著名公法學(xué)家奧托·麥耶提出。依據(jù)臺(tái)灣學(xué)者公認(rèn)之精要定義，特別犧牲說(shuō)是指國(guó)家為公共利益行使特定公權(quán)力，并非一般性，針對(duì)一般人產(chǎn)生同樣影響或限制，而是針對(duì)某些特定人，逾其社會(huì)責(zé)任所應(yīng)忍受之范圍而課予不平等之負(fù)擔(dān)，使其須忍受特別的損失，基于平等原則，其損失應(yīng)由共同經(jīng)費(fèi)來(lái)負(fù)擔(dān)，亦即以租稅等形式分配給全國(guó)人民分擔(dān)之。也就是說(shuō)，為了國(guó)家、社會(huì)和公共利益的需要，犧牲個(gè)人的利益是必要的，但公眾受益的國(guó)家行為造成的損害不能由個(gè)人負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由公眾負(fù)擔(dān)，所以，國(guó)家應(yīng)該從公眾的稅收——國(guó)庫(kù)中支付一定的補(bǔ)償費(fèi)用，以彌補(bǔ)受到特別侵害的個(gè)人的損失。

該理論之所以適合作為行政補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)，一方面是因?yàn)樵摾碚撦^好地說(shuō)明了行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ聿皇且驗(yàn)閲?guó)家合法的行政行為損害而給予補(bǔ)償，而是國(guó)家為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益，難免要限制或侵害個(gè)人權(quán)利，然而特定個(gè)人這種為促進(jìn)整體利益或是減輕整體部利益的特別犧牲，理應(yīng)基于平等負(fù)擔(dān)原理，由公眾予以分擔(dān)，并通過國(guó)家予以填補(bǔ)和回復(fù)。另一方面，由于特別犧牲理論直接以憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)定以及憲法平等保護(hù)原則為基礎(chǔ)，反映了法治國(guó)家對(duì)社會(huì)公平和正義的價(jià)值追求，也可以用來(lái)平衡公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，同時(shí)，它還融合了“公共負(fù)擔(dān)平等理論”和“人權(quán)保障理論”的核心內(nèi)涵，因此，使它具有了獨(dú)立作為行政補(bǔ)償制度構(gòu)建的法理基礎(chǔ)的能力和條件。

二、行政補(bǔ)償?shù)念愋突瘑栴}

在比較法國(guó)、德國(guó)、日本、臺(tái)灣，以及英美的行政補(bǔ)償實(shí)踐之后，結(jié)合我國(guó)的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，可以從立法上將行政補(bǔ)償分為征收征用補(bǔ)償、信賴關(guān)系補(bǔ)償、特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償、無(wú)因管理補(bǔ)償四種類型。

征收征用補(bǔ)償：包括一般的征收征用行為和因公權(quán)力行使所引起的附隨性征收征用行為引起的補(bǔ)償，具體是指行政主體因公共利益需要，征收相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，或?qū)ο鄬?duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利予以征收征用，給相對(duì)人造成損失，或者因行政主體的合法公權(quán)力行為的附隨效果給相對(duì)人財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益造成損失，從而予以補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｒ话阏魇照饔萌缤恋卣饔茫课莶疬w，征收企業(yè)補(bǔ)償、移民補(bǔ)償、專利公用征用補(bǔ)償、緊急征收或征用補(bǔ)償?shù)龋桓诫S性征收征用行為如修建大壩造成農(nóng)田、建筑物、林木被淹沒，因保護(hù)野生動(dòng)物而遭受損害等，對(duì)于這些行為，一般也視為構(gòu)成對(duì)財(cái)產(chǎn)等權(quán)益的征收征用。

信賴關(guān)系補(bǔ)償：是指因公共利益需要，行政機(jī)關(guān)改變或撤回已經(jīng)生效的授益性行政行為，基于憲法的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障原則，以及人民對(duì)國(guó)家法秩序和政府信譽(yù)的信賴，對(duì)于因此而給相對(duì)人造成的權(quán)益損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。如行政規(guī)劃行為的信賴?yán)姹Ｗo(hù)，行政指導(dǎo)行為的信賴?yán)嫜a(bǔ)償，以及行政許可行為的信賴?yán)姹Ｗo(hù)等。

特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償：特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容比較復(fù)雜，與前兩者以及無(wú)因管理補(bǔ)償是基于合法行政行為或相對(duì)人行為所引起的補(bǔ)償不同，特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償是基于結(jié)果責(zé)任的補(bǔ)償，這是一個(gè)兜底性類型，它直接運(yùn)用了特別犧牲原理，從個(gè)人利益的特別受損之結(jié)果出發(fā)，根據(jù)一定的邏輯因果關(guān)系，推導(dǎo)出行政補(bǔ)償之需要。在這一類型之下，包括了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制之特別犧牲補(bǔ)償，公共設(shè)施致?lián)p之特別犧牲補(bǔ)償，以及其他公益性特別犧牲補(bǔ)償都可以納入其中。其中，財(cái)產(chǎn)權(quán)限制之特別犧牲是指因公共利益需要對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，這種限制超出了私人應(yīng)當(dāng)承受的限度而達(dá)到特別犧牲之程度，從而應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。如對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)森林采伐權(quán)的限制補(bǔ)償；國(guó)家指定某處民宅為受保護(hù)古建筑，不得隨意拆除、改建等。公共設(shè)施致?lián)p之特別犧牲補(bǔ)償是指因政府營(yíng)造之公共設(shè)施正常行使或運(yùn)營(yíng)之原因?qū)е孪鄬?duì)人權(quán)益遭受損失引起的補(bǔ)償。如政府的垃圾處理站發(fā)出的惡臭，影響附近居民生活、商家經(jīng)營(yíng)及導(dǎo)致地產(chǎn)貶值，焚燒垃圾致使臨近農(nóng)民農(nóng)作物遭受熱氣煙熏而枯萎等。

無(wú)因管理補(bǔ)償：是指公民為政府行政事務(wù)提供管理遭受損失時(shí)，由政府給與補(bǔ)償。如公民協(xié)助公務(wù)或見義勇為行為而遭受人身或財(cái)產(chǎn)等權(quán)益損失。公法上無(wú)因管理行為的行政補(bǔ)償需要注意與行政獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)分開來(lái)，如果僅有協(xié)助公務(wù)、見義勇為等無(wú)因管理行為，而沒有遭受損失，則應(yīng)適用行政獎(jiǎng)勵(lì)；如果遭受損失，尤其是損失比較嚴(yán)重時(shí)，則應(yīng)適用行政補(bǔ)償。

在對(duì)行政補(bǔ)償予以類型化界定時(shí)，我們需要注意一些特殊的公權(quán)力行使行為，一是因違法但無(wú)責(zé)行政行為，如違反相鄰關(guān)系保護(hù)原則發(fā)給建筑許可證，致使相鄰人財(cái)產(chǎn)遭受損害的；二是因錯(cuò)誤、失誤行政行為，如因公務(wù)員失誤，將已被否決的地鐵規(guī)劃圖紙當(dāng)作最終核準(zhǔn)的規(guī)劃圖紙發(fā)布給新聞機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致相對(duì)人受到新聞?wù)`導(dǎo)而高價(jià)購(gòu)買規(guī)劃地鐵沿線土地或房產(chǎn)，后政府機(jī)關(guān)宣布撤回已發(fā)布之方案，遂致價(jià)格暴跌；三是因行政不作為行為，如工商機(jī)關(guān)對(duì)符合法定條件的建筑公司開業(yè)申請(qǐng)人已超出法定期限，但遲遲不作出登記決定，導(dǎo)致申請(qǐng)人因建筑材料短期暴漲而遭受重大成本損失，對(duì)于諸如此類的情況如何處理?從我國(guó)目前立法來(lái)看，對(duì)于這種介于違法和合法之空檔的情況基本上沒有立法予以規(guī)制，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也是置之不理。但事實(shí)上，從結(jié)果責(zé)任來(lái)分析，相對(duì)人的損失又確實(shí)與公權(quán)力之行使相關(guān)，對(duì)此，筆者建議將其納入行政賠償?shù)姆懂牐趯?lái)修改國(guó)家賠償法時(shí)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，由國(guó)家負(fù)責(zé)對(duì)相對(duì)人予以賠償。

三、行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件問題

在行政管理實(shí)踐中，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是相對(duì)人，經(jīng)常會(huì)面臨一種困惑，即雖然相對(duì)人有一定的損失，但是這種損失可能是行政主體的合法公權(quán)力行為導(dǎo)致的，或者可能是公權(quán)力行為的附隨效應(yīng)，甚至可能是公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)間接導(dǎo)致的，因此，不知道是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，為什么需要給予補(bǔ)償，以及應(yīng)該給予何種補(bǔ)償，如果不需要給予，又為什么不需要。之所以會(huì)有這種困惑，原因就在于行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件沒有界定標(biāo)準(zhǔn)，因此，解決行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件問題至關(guān)重要，它是一切立法工作的前提和基礎(chǔ)。

行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件是指國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的必要條件，具體而言，是指國(guó)家應(yīng)當(dāng)在何種情況下給予受害人以補(bǔ)償，相對(duì)人符合哪些條件才能取得國(guó)家補(bǔ)償，行政和司法救濟(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)哪些條件才能裁定國(guó)家有責(zé)任對(duì)受害人予以補(bǔ)償。經(jīng)過對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)的考察，課題組認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件包括主體要件、行為要件、特別犧牲要件、因果關(guān)系要件，同時(shí)，對(duì)于特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和無(wú)因管理補(bǔ)償還具有不同于一般構(gòu)成要件的特殊構(gòu)成要件。

1、主體要件

行政補(bǔ)償?shù)闹黧w要件是解決能夠引起行政補(bǔ)償之公法義務(wù)的主體問題。由于行政補(bǔ)償?shù)膰?guó)家責(zé)任性質(zhì)，因此，行政補(bǔ)償義務(wù)主體只能是國(guó)家，但在具體義務(wù)承擔(dān)人則應(yīng)是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或各級(jí)政府，以及因合法軍事行為給相對(duì)人造成損害的軍事機(jī)關(guān)。同時(shí)，對(duì)于法律法規(guī)授權(quán)的組織，由于我國(guó)行政法理論承認(rèn)其行政主體地位，因此，它也能成為實(shí)際補(bǔ)償義務(wù)人。但是，對(duì)于受行政機(jī)關(guān)委托從事一定公權(quán)力行為的其他組織，則不能成為行政補(bǔ)償實(shí)際義務(wù)人，而應(yīng)由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

2、行為要件

行政補(bǔ)償區(qū)別于行政賠償?shù)慕缍?biāo)準(zhǔn)就在于合法與違法的區(qū)別，行政補(bǔ)償是合法行政行為所引起損失的補(bǔ)償，這即為行政補(bǔ)償?shù)男袨橐男姓袨樾Я嵌确治觯戏ㄐ姓袨閼?yīng)當(dāng)具備主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序和形式五個(gè)方面。除此之外，在行政補(bǔ)償要件中，有一個(gè)區(qū)別于其他行政行為的一個(gè)重要要件，即公共利益要件。因?yàn)樾姓a(bǔ)償是針對(duì)相對(duì)人為了公共利益所作出的特別犧牲，因此，如果公權(quán)力的行使不是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政補(bǔ)償責(zé)任。如政府機(jī)關(guān)為了商業(yè)開發(fā)目的而征收土地之所以存在很大爭(zhēng)議，關(guān)鍵問題就是對(duì)于征收行為的公共利益屬性界定不清。

公共利益是一個(gè)隨著時(shí)代演進(jìn)而不斷變化的抽象性概念，是主體對(duì)客體所做的價(jià)值判斷，具有不確定性、抽象性和不明確性，很難從定義的角度對(duì)公共利益進(jìn)行清楚的界定，各國(guó)對(duì)它的界定也各不相同，只能根據(jù)具體情況結(jié)合公告利益的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體判斷，同時(shí)，可以通過正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)來(lái)彌補(bǔ)公共利益抽象性的特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，判斷行政補(bǔ)償之公共利益要件關(guān)鍵是看行政行為的公共目的性。

依各國(guó)法制，關(guān)于“公共目的”的界定有三種方式：一是一般概括性規(guī)定，僅以“公共利益”或“公共目的”表述，具體的認(rèn)定由法院在案件審理中解決，如美國(guó)即是通過法院的判定來(lái)區(qū)分公共使用和私人使用。二是列舉性規(guī)定，如日本《土地收用法》第3條將公共利益列舉為51項(xiàng)，逐一加以規(guī)定。三是建材概括與列舉兩種方式，如臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第208條規(guī)定：“國(guó)家因左列公共利益之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地，但征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必需者為限：一、國(guó)防設(shè)備。二、交通事業(yè)。三、公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生。六、政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑。七、教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)。八、國(guó)營(yíng)事業(yè)。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。”同時(shí)，該法還規(guī)定了對(duì)為實(shí)施特殊經(jīng)濟(jì)政策所采取的征收手段。

在我國(guó)，憲法和一些單行法僅規(guī)定了“公共利益”要件，但缺少對(duì)其范圍進(jìn)行界定，亦缺少有權(quán)認(rèn)定機(jī)關(guān)的規(guī)定，因此，我們?cè)诮缍ㄐ姓a(bǔ)償?shù)墓材康囊r(shí)，一方面要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要合理確定公共目的的范圍；另一方面，要在行政補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)中引入科學(xué)的審核和認(rèn)定機(jī)制，通過程序性約束，正確合理的認(rèn)定公權(quán)力主體的合法侵害行為和非負(fù)有特定公務(wù)義務(wù)主體的行為是否真正具有公共利益目的屬性，以正確確定行政補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于因自然和社會(huì)實(shí)踐造成的損害是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，是否適用于公共目的要件，也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的裁量機(jī)制。

3、特別犧牲要件

特別犧牲要件是指行政補(bǔ)償必須基于相對(duì)人因公權(quán)力對(duì)公共利益之維護(hù)而自己承受特別的損失。雖然有為維護(hù)公共利益的公權(quán)力行為之作出，但是，如果沒有給相對(duì)人造成損失，則顯然不需啟動(dòng)行政補(bǔ)償制度，因此，我們需要合理界定相對(duì)人的特別犧牲。特別犧牲要件的理解可以包括三個(gè)方面：一是承受損失的相對(duì)人不存在依法應(yīng)盡的義務(wù)，如服兵役或納稅等；二是向?qū)Ψ經(jīng)]有違反有關(guān)法律規(guī)定，無(wú)需承擔(dān)法律責(zé)任；三是相對(duì)人所承受之損失超過一定界限，如果是輕微的損害則一般不予補(bǔ)償。

4、因果關(guān)系要件

由于行政補(bǔ)償起因于行政主體的公權(quán)力行為，而公權(quán)力行為本質(zhì)上是一種主權(quán)活動(dòng)，因此，行為與損失之間必須存在一定的因果關(guān)系才能引起行政補(bǔ)償?shù)膯?dòng)。由于導(dǎo)致相對(duì)人損失的公權(quán)力原因可以分為直接原因和間接原因，行為原因和事實(shí)原因，甚至包括作為原因和不作為原因，因此，因果關(guān)系理解的嚴(yán)格與否直接決定了行政補(bǔ)償?shù)倪m用范圍。我國(guó)關(guān)于因果關(guān)系界定的學(xué)說(shuō)很多，尤以民法中的理論最為發(fā)達(dá)，有條件說(shuō)、原因說(shuō)、相當(dāng)說(shuō)和必然說(shuō)等。而我國(guó)實(shí)踐中對(duì)行政補(bǔ)償?shù)囊蚬P(guān)系界定都非常嚴(yán)格，一般僅適用于非常明顯且有法律明確規(guī)定的領(lǐng)域，否則一般不予受理。筆者認(rèn)為，一國(guó)對(duì)行政補(bǔ)償因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)與適用是與該國(guó)一定時(shí)期的法制觀念和價(jià)值取向等多種因素相關(guān)的，隨著我國(guó)法律制度與法治文化的不斷演進(jìn)與發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)從適度寬泛的角度理解行政補(bǔ)償之因果關(guān)系要件，尤其是對(duì)于一些公權(quán)力附隨行為造成的間接損失也應(yīng)當(dāng)納入行政補(bǔ)償之因果關(guān)系中。

對(duì)于一般行政行為，如征收征用補(bǔ)償?shù)龋挥型瑫r(shí)滿足以上四者要件才能給予補(bǔ)償，但是，對(duì)于和信賴關(guān)系補(bǔ)償、特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償和無(wú)因管理補(bǔ)償三者來(lái)說(shuō)，還具有特殊性。如：信賴關(guān)系補(bǔ)償中，這里的公權(quán)力色彩并不一定表現(xiàn)的非常明顯，如行政指導(dǎo)行為和行政合同行為，但是依然應(yīng)當(dāng)納入行政補(bǔ)償范疇；再如：特別負(fù)擔(dān)補(bǔ)償?shù)闹黧w要件不僅包括行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力行為，而且還包括公共設(shè)施或公共物品之運(yùn)營(yíng)或管理給相對(duì)人造成損失的情形；再如：無(wú)因管理補(bǔ)償則不要求有主體要件，只要相對(duì)人有無(wú)因管理行為即可，同時(shí)，在見義勇為行為中，可能只是有個(gè)別人受益，而不是明顯表現(xiàn)為集體性或公共性受益，對(duì)于這種情況，就要堅(jiān)持對(duì)公共利益要件從寬理解，而相應(yīng)的因果關(guān)系要件則表現(xiàn)為私人行為與私人損害的因果關(guān)系。總之，對(duì)行政補(bǔ)償構(gòu)成要件的理解上，不僅要堅(jiān)持一般構(gòu)成要件理解，而且還要結(jié)合行政補(bǔ)償發(fā)生的具體情況作特殊理解。

小結(jié)

行政補(bǔ)償是現(xiàn)代行政法法律體系的重要組成部分，有利于平衡社會(huì)發(fā)展過程中公共利益與個(gè)人利益的矛盾，也有利于社會(huì)公正、安全價(jià)值和秩序的形成與維護(hù)，同時(shí)，在我們當(dāng)前大力提倡建設(shè)和諧、普惠和重視民生的社會(huì)主義民主政治和科學(xué)發(fā)展觀的時(shí)代，行政補(bǔ)償制度的健全與完善具有非常重要的政治價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。而由于我們當(dāng)前行政補(bǔ)償制度中存在大量的問題，不僅是在立法與運(yùn)作上，而且是在理論基礎(chǔ)上存在很多有待研究和思考的問題，使得我國(guó)行政補(bǔ)償制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，為此，我們需要加強(qiáng)在概念、性質(zhì)、理論基礎(chǔ)、類型化與構(gòu)成要件上面的研究，以求加快我國(guó)的行政補(bǔ)償?shù)姆ㄖ七M(jìn)程，為社會(huì)主義法律體系的建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

責(zé)任編輯：謝 閩