民族政策過程實證分析

[摘要]本文通過對湖北省“九五”期間出臺的促進本省民族地區加快發展的一項具體民族政策(鄂發[1995]26號文件)的貫徹實施情況進行實地調查走訪，分析該政策的出臺背景、執行、監督和效用等方面，實證研究民族政策過程，檢討其成敗得失，為民族地區科學發展提供政策經驗。

[關鍵詞]民族政策；過程；實證分析

[作者]龔志祥，中南民族大學民族學與社會學學院，法學博士。武漢市，430074

[中圖分類號]13633.0

[文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X(2008)02-0008-010

鄂發[1995]26號文件是湖北省委省政府為扶持恩施土家族苗族自治州盡快擺脫發展困境，促進恩施自治州同全省一道共同奔向小康而出臺的政策，也是湖北省第一次專門就省內民族地區加快發展而出臺的最高規格的文件。

一、鄂發[1995]26號文件的政策背景分析

(一)恩施土家族苗族自治州概況

恩施土家族苗族自治州(以下簡稱恩施自治州或恩施州)于1983年12月1日成立，是全國成立時間最晚的自治州，現州慶日為每年的8月19日。恩施自治州地處湖北省西南部，處湘鄂渝三省(直轄市)交界處，西連重慶市黔江區，北鄰重慶市萬州區，南面與湖南省湘西土家族苗族自治州接壤，東北與本省神農架林區相連，東面與本省宜昌市接界，是我國中西兩個經濟帶的結合部，屬國家西部大開發范圍。

恩施自治州國土面積24061.25平方千米，占湖北全省總面積的12.89％，以山地為主，平均海拔高度1000米，海拔1200米以上的地區占29.4％，海拔800米以下的地區占27％。全州可耕土地偏少，人均耕地1.17畝。州境內氣候的分布，在時間上具有冬暖夏涼、雨熱同期的季風性特點，冬少嚴寒，夏無酷暑，霧多濕重，雨量充沛，長江橫穿本州東北角，州內流程39公里，屬著名的長江三峽地域。省內第二大長江支流清江發源于恩施自治州境內利川市，干流全長425千米，州境內流程305千米，流域面積10893平方千米，是全州主要經濟帶。

恩施自治州是一個自然資源豐富、獨特、擁有較大開發潛力的山區。由于地理條件的優勢，恩施州具有從南亞熱帶到寒溫帶各種動植物生存的環境，生物資源不僅以豐富性、古老性和多樣性著稱，而且具有很高的經濟價值和開發潛力，在全省乃至全國都占有比較重要的地位。全州植物資源有215科、900余屬、約3000種，動物資源146科、500多種。恩施自治州的能源資源主要有水能、煤、天然氣和風能。全州水能蘊藏量豐富，開發利用潛力大，共有大小河流60多條，總流域面積21801平方公里。水資源總量為299.8億立方米，水能資源理論蘊藏量為509萬千瓦，可開發量349.1萬千瓦，占全省的10.6％。本州巖溶發育強烈，暗河伏流多，地下水儲量豐富，類型為裂隙巖溶水，儲量64億立方米，占全州水資源總量的21.4％。恩施自治州已探明煤炭儲量2.19億噸，居全國第26位、全省第一位，年均開采量約120萬噸，占全省開采總量的19％。天然氣資源，儲量達110億立方米，現已鋪設輸氣管道至利川、恩施兩市，并已正式通氣點火，風能理論蘊藏量為50-60萬千瓦，可開發量為36萬千瓦。州境礦產門類較多，儲量豐富。恩施自治州已探明礦產60種，產地366處，鐵、煤、石煤、天然氣、磷、黃鐵礦、耐火粘土等7種礦產，居全省第一位。恩施州硒資源極為豐富，分布廣，含量高，居世界之首，硒產品和硒礦床的開發前景廣闊，將為世界70％以上缺硒地區帶來福音。州境地形以山為主，喀斯特地貌發育，溶洞溶洼眾多，峽谷幽深，奇峰異洞，山青水秀，深山之中珍藏著無數勝景，加之，土家族人在州境繁衍生息了數千年，他們勤勞、勇敢、智慧，與苗、漢等民族人民一道創造了無數燦爛的文化，留下了許多珍貴文物和人文景觀。全州基本形成了三大旅游景區，即巴東神農溪旅游景區、恩施清江旅游景區、利川騰龍洞旅游景區。

(二)恩施自治州委政策研究室的三個考察報告

1995年3月，恩施自治州人民政府組織學習考察團到周邊的湘西土家族苗族自治州和黔江地區進行學習考察，其中州委政策研究室派出了兩位同志隨團考察。湘西自治州和黔江地區都是與恩施自治州緊密相連的地區，當時的黔江地區屬四川省(現為重慶直轄市所屬)，是1988年5月經國務院批準，由黔江土家族苗族自治縣、酉陽土家族苗族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、石柱土家族自治縣等五個自治縣新組成的一個地區。恩施自治州與這兩個地區同屬于武陵山區，區域特點大體相同，都是集老、少、邊、山、庫于一體的貧困地區，人口結構類似，人口密度和人均占有耕地也相差無幾，只是恩施州的總面積和總人口分別比湘西和黔江要多百分之四十以上。因此，開展對這三個地區的比較研究對恩施州的發展定位有其現實意義，有利于增強上級機關作出幫助恩施發展的決策科學性和政策的目標性。

恩施州委政策研究室的兩位同志考察歸來后，形成長達萬余字的考察報告。考察報告首先用事實講述恩施州經濟社會發展在川湘鄂邊區中的地位迅速下降，其次介紹湘西、黔江發展歷程和經驗，最后記錄兩位同志的思考、啟示和建議。考察報告得到州黨政領導的充分肯定和高度重視，但是在送省有關領導和相關部門參閱這件事上遭到州里個別領導的質疑，認為是在捅婁子，給州里摸黑出丑。但是，州委政策研究室最終還是把考察報告送到了省里，最終引起了省主要領導和決策機構的高度重視，為恩施發展帶來一片生機。

考察報告用近九年的數據對比，十二項宏觀經濟指標走勢來說明恩施州這九年來在發展上遠遠落后于湘西和黔江兩個相鄰地區。這十二項指標是：國民生產總值及人均水平、工農業總產值及人均水平、工業總產值及人均水平、農業總產值及人均水平、社會消費品零售額及人均水平、地方財政收入及人均水平、地方財政支出及人均水平、銀行各項存款年末余額及人均水平、銀行各項貸款年末余額及人均水平、社會固定資產投資及人均水平、職工年均工資、農民人均純收入。報告比較分析指出近九年來恩施自治州經濟發展的平均增長速度在12項指標中有10項位居末尾，有2項位居中間，說明已經處于落后狀態。從人均水平分析，1985年時，恩施州有2項處于首位，6項位居中央，其余4項有2項比湘西低，2項比湘西高(黔江缺資料)，處于末位的沒有；而1994年時，恩施州有6項指標降到了末位，5項位居中間，其余1項略高于黔江(湘西缺資料)，處于首位的沒有。考察報告認為恩施州這些年來在武陵山區中經濟增長最慢，現有水平最低，質量最差，經濟發展動力顯得最為虛弱，最終導致社會事業發展遲緩。

考察報告從另一個角度分析湘西經驗和總結出對恩施自治州的一些有益啟示。報告分析認為，按國民生產總值計，從1985年起，湘西自治州經濟社會發展速度和水平就一直領先于恩施自治州，1986年至1994年的平均增長速度比恩施自治州高3，49個百分點，人均水平1994年比恩施自治州多400元。報告從湖南省委省政府高度重視和積極支持湘西自治州發展這一角度出發來介紹湘西州如何抓住機遇求發展。一是湖南省委主要領導十分重視，省委書記王茂林多次帶領省直各部門負責人到湘西自治州逐縣調研，回省后又找省委省政府領導一個個交換意見，找省直部門一個個聽取匯報，醞釀、商討舉全省之力支持湘西自治州脫貧致富的具體辦法、政策和措施；二是在充分調研和論證的基礎上，省委、省政府果斷決策，抓住機遇，及時出臺了《關于支持湘西土家族苗族自治州實施“八七扶貧攻堅計劃”的意見》(1994年湘發第17號文件)，隨后又出臺了《關于少數民族和民族地區發展經濟和社會事業的若干優惠政策的通知》(1994年湘委第23號文件)。這兩個文件的出臺對湘西自治州加快發展提供了強有力的政策支持，包括對湘西具有比較優勢的五大支柱產業的扶持、優勢資源的開發利用、其它地市和省直部門對口支持湘西自治州各縣市、交通建設、郵電通信、電力、財政金融、干部交流、教育衛生文化、農村發展等各方面；兩個文件操作性強，措施具體實在，有責任目標和實施的規劃步驟；文件動員的面很寬，基本上是舉湖南全省各部門、各地市之合力，政策內容全面，指標具體，涉及到湘西自治州經濟和社會發展的各方面。三是行動迅速，落實力度大。包括兩個方面：(1)湖南省直各部門各地市行動迅速，落實快；(2)湘西自治州十分珍惜這次歷史性發展機遇，上下齊動，抓緊落實。考察報告還結合恩施自治州的情況給出一些有益啟示：一是要增強機遇意識，并堅信湘西自治州能爭取到的機遇，恩施自治州也一定可以爭取到。二是要克服畏難情緒，建議恩施自治州完全應當理直氣壯地走出去，不應當縮手縮腳，不應有任何畏難情緒。三是要采取正確方法，耐心做大量過細工作，以理服人，以情感人，以心動人，鍥而不舍，要爭取讓上級領導對恩施州情況了解透徹，增強決策的針對性科學性。四是要求真務實，百倍珍惜發展機遇，狠抓落實，湘西經驗充分證明只有抓落實了，才算真正抓住了機遇，抓好了機遇。

(三)湖北省主要領導調研

恩施自治州委政策研究室送到省委省政府的考察報告引起了湖北省主要領導和決策機構的高度重視，為促成湖北省委省政府主要領導到恩施自治州調研起到一定作用。州委政策研究室關于《恩施自治州經濟社會發展在川湘鄂邊區中的地位迅速下降》的考察報告送到省相關部門和領導手中一個多月，省長蔣祝平和省委副書記楊永良于1995年6月率省直各有關部門的負責同志到恩施自治州調研，調研組用10天時間考察了解恩施自治州經濟社會發展的基本情況。

省調研組一行深入八個縣市，察看了一批骨干企業和正在建設的重點工程，看了一批不同類型的農業和多種經營生產基地，走訪了部分農戶、學校，拜訪了部分扎根山區的科技工作者，沿途聽取各縣市的工作匯報并交換意見。省調研組一行還實地參觀考察了湖南湘西自治州的龍山縣和重慶市的黔江地區部分地方。最后，省調研組聽取州委州政府關于恩施自治州的全面匯報，使調研組對恩施自治州有一個比較全面的了解。同時，調研組還聽取恩施自治州對省里工作的意見和建議，為下一步深入研究和解決恩施自治州發展過程中的困難和問題作準備。

省調研組在恩施自治州調查研究時，省長和省委副書記代表省委省政府分別表態，代表省委省政府來看望大家，來認認門，認認人，向大家學習，實地考察了解恩施自治州經濟發展的基本情況。省長蔣祝平說：“這次調研回去后，結合你們反映的情況和提出的要求，省委省政府還要召集省直有關部門進行專題研究，打算制定一份扶持恩施州加快發展的正式文件。”“對你們提出的迫在眉睫、急需解決的問題，本著網開一面，盡力支持的要求，進行研究。凡屬在這里有條件解決的，就解決答復，一時確實不能解決的，我們帶回去研究，再作答復。”省委副書記楊永良說：“恩施州山青水秀，風景優美，民風樸實，資源豐富，潛力很大。……我相信，通過這次調研，省委、省政府將進一步加強對民族地區工作的領導。”“通過這次調查，我們回去以后，省委、省政府將研究制定支持恩施加快發展的政策。恩施州也要從實際出發，進一步放開搞活，充分調動全州人民的積極性，共同加快自治州的發展。”省調研組明確表示，這次到恩施自治州來調查研究，一是學習恩施州廣大干部群眾建設山區的好經驗、好作風；二是了解恩施州當前在加快發展過程中有什么新情況、新問題。省調研組在實地參觀考察了湖南湘西自治州的龍山縣和重慶市的黔江地區部分地方后認為，人家采取什么有效政策，我們可以先學過來。省調研組還了解到湖南省委、省政府對湘西自治州的政策放得很寬，扶持的力度很大，下的決心也大。湖南省委書記王茂林同志在湘西自治州檢查工作時講到了“三個有利于、兩個一切”(只要有利于自治州生產力的發展，有利于湘西人民生活的改善，有利于自治州各民族的團結穩定，一切措施可以采取，一切政策可以實行)，認為這“三個有利于”和“兩個一切”，我們可以借鑒過來。

省調研組這次考察對扶持加快恩施自治州發展達成了共識。認為恩施自治州在湖北省的現代化建設中具有十分重要的戰略地位，有必要而且能夠把恩施自治州建設成為湘鄂川黔邊界經濟最活躍、社會事業最發達的地區，應該把恩施自治州建設成為全國最先進的自治州。省長蔣祝平要求省直各部門和地市在支持恩施自治州發展上要動真感情、下真功夫，進一步強化扶持措施，加大扶持力度，扎扎實實辦幾件看得見摸得著的實事。他強調，扶持恩施自治州加快發展是省委省政府的戰略部署，是全面振興湖北省經濟和維護民族團結的重大舉措，是全省上下、社會各界義不容辭的義務，也是一項緊迫的政治任務，我們必須舉全省之力，進一步加大扶持力度，努力為恩施自治州人民多辦幾件實事，促進恩施自治州人民同全省人民一道共同奔向小康。

二、鄂發[1995]26號文件的民族政策分析

恩施自治州委政策研究室的研究人員上報湖北省委省政府的川湘鄂邊區學習考察報告引起了省主要領導的高度重視，省委書記省長均作出重要批示，促成了省調研組的到來，在省委省政府的主持下，中共恩施自治州委政策研究室的工作人員還親自參與了鄂發[1995]26號文件初稿的起草工作，為促進恩施自治州加快發展的鄂發[1995]26號文件的出臺立下了汗馬功勞。恩施自治州民委為了爭取省委省政府的文件早日出臺，先后兩次到湘西自治州考察學習，把湖南省如何支持湘西自治州的文件摘抄匯編送省委省政府和省直有關部門，把湖南省支持湘西自治州發展的經驗向州委州政府和省民委匯報，先后三次召集有關部門征求意見，參與文件初稿的草擬工作。1995年12月8日中共湖北省委、湖北省人民政府作出了關于加快恩施自治州經濟和社會發展的決定，并以鄂發[1995]26號文件正式下發全省各部門各地市州執行，為恩施自治州加快發展給予了極好的政策支持。鄂發[1995]26號文件共38條具體政策內容，所以恩施自治州將其簡稱為“省38條”或“38條”。

(一)鄂發(1995]26號文件的民族政策要素分析

鄂發[1995]26號文件的頒布對促進恩施土家族苗族自治州的發展確實起到了很大的推動作用，政策效果十分明顯，是“我州實現民族區域自治以來含金量最高，操作性最強，深受民族地區歡迎的好文件”。鄂發[1995]26號文件作為民族政策進行解讀和研究，有利于更成熟地促進恩施可持續發展的民族政策出臺，對恩施自治州將來爭取更實在的民族政策會有一些幫助。

鄂發[1995]26號文件是黨和國家的民族平等團結總政策的具體體現，是為了更進一步促進湖北省平等、團結、互助、和諧民族關系的發展，為實現各民族事實上的平等而采取的重大舉措，是一個具有很強政治性的文件，因此，從大的原則看，該文件是一項政治政策。鄂發[1995]26號文件是一個綜合性的文件，是為了促進恩施土家族苗族自治州全面全方位發展而出臺的民族政策，從具體內容上看，包括了政治、經濟、文化、教育和社會發展各個方面，因此，該政策既是政治性民族政策，也是民族經濟政策、民族文化政策、民族教育政策、民族社會政策等。

鄂發[1995]26號文件所要解決的民族政策問題應是恩施自治州在全面建設社會主義市場經濟條件下發展不夠的問題，以發展為主題，也是解決事實上的不平等問題。從政治角度看，鄂發[1995]26號文件是以馬克思主義民族理論為指導，是貫徹黨的民族平等團結互助政策，是執行黨的民族政策，是政治任務。從經濟角度看，恩施土家族苗族自治州與全省相比主要是發展上不平等，實力落后于全省和周邊地區，主要是：基礎設施差，資金積累能力弱；支柱產業和骨干企業少，財政困難，后勁乏力，群眾收入水平低；社會事業發展相對緩慢。因此，鄂發[1995]26號文件的政策重點突出以發展為主線，尤其以加快經濟，提升增長速度，資源開發，增加經濟總量為重中之重。全文件共38條，其中26條涉及促進經濟發展的措施和要求，4條涉及教育發展，2條強調發展科技，關于衛生、廣播電視、人才培養、文明建設各1條，鼓勵恩施州各族人民繼續發揚艱苦奮斗精神，要求恩施州各級黨委和政府解放思想，抓住機遇，開拓進取1條，最后1條就是所有同類文件都有的內容，如原有文件要求與之相抵觸的，以本《決定》為準1條。總之，鄂發[1995]26號文件的民族政策目標就是要使恩施自治州盡快擺脫發展困境，主要是解決經濟發展問題，促進恩施自治州與全省一道共同奔向小康。

鄂發[1995]26號文件的民族政策系統可作如下歸類：

1、民族政策主體，包括決策主體、咨詢主體、執行主體和監控主體等。根據文件的文號可知鄂發[1995]26號的民族政策決策主體是中共湖北省委和湖北省人民政府，具體負責決策人應是省委書記、省長，再就是副書記和副省長。咨詢主體應是所有參與鄂發[1995]26號咨詢的機構和個人，湖北省省長于1995年6月所率到恩施自治州調研的省直各有關部門的負責同志是咨詢主體的一部分，省委政策研究室和恩施自治州委政策研究室應是政策咨詢主體的主要構成部分，同時，還應包括向省委調研組匯報工作的恩施自治州的領導。執行主體很寬泛，省委省政府、省直各有關部門、州委州政府、州直各有關部門、恩施自治州各縣市委政府和縣市直部門等，還有各金融機構、稅務部門、各級學校、科研院所、部分企業等。監控主體以自我監控為主，文件同時隱含省委省政府和恩施州委州政府是主要的監控主體，各級民委機構具體實施監控和督辦，還有財政、審計部門。但文件沒有明文規定誰來監控鄂發[1995]26號文件執行的全過程，如何監控也沒有作出規定，政策監控主體和監控機制缺位，不過鄂發[1995]26號文件在下發執行過程中，州民委與州直有關部門聯合制訂了幾個專項資金使用管理的文件，與州教委、州財政局聯合下發了《少數民族義務教育助學金、高寒鄉民族教育補助款使用管理辦法》，與州衛生局、州財政局聯合制訂了《少數民族醫療減免費使用管理辦法》，同時，制定詳細規劃，加強資金管理人員的業務培訓，請財政、審計專業人士授課，配備統一的資金管理設備，加強監控力度，再就是與相關單位組成聯合檢查組，專門就少數民族義務教育助學金、高寒鄉民族教育補助款以及少數民族醫療減免費的使用情況進行檢查，召開經驗交流會，總結推廣成功的經驗，糾正出現的偏差。這算是對鄂發[1995]26號文件執行進行監控的一種彌補，不過從此例中也可知監控主體之多。又如，文件第28條規定“九五”期間，由省教委和團省委負責協調，組織省直機關和部分企事業單位捐資幫助恩施自治州興建或完善120所希望小學。由團省委牽頭在全省內籌集希望工程基金3000萬元，其利息用于救助失學兒童。此條中的執行主體有省教委、團省委，省直機關、部分企事業單位，在執行過程中，還有相關金融機構、恩施州的有關部門、文件涉及的有關學校參與，也是民族政策執行主體，建設學校過程中，設計單位和施工企業也要進入，作為民族政策執行主體而存在，工程竣工后還存在驗收和決算，因此，還有各級質量監督部門、審計部門作為民族政策監控主體參與政策過程，當然省教委和團省委同時也是監控主體。

在鄂發[1995]26號文件出臺執行的同時，省人大通過了《湖北省實施(中華人民共和國民族區域自治法)的若干規定》，將支持恩施州經濟社會發展上升到法規的形式，規定恩施州在不違背憲法和法律的原則下，有權依據實際情況，因地制宜采取特殊政策和靈活措施進行現代化建設。加速當地經濟和社會事業發展，從法律上保障和尊重恩施州的自治權。把政策執行和監控上升到法律層面，增強了主動性、穩定性和嚴肅性。

2、民族政策客體。從鄂發[1995]26號文件的實施空間來看，民族政策客體應是恩施自治州境內所有受益者、需進行開發的一些資源、要改造的自然和社會環境以及湖北省內需要向恩施作出支援扶持的單位和個人。就恩施自治州境內來看，州委州政府及其所屬有關部門、各縣市委政府及其所屬有關部門、有關學校、科研單位、部分企業和個人都是民族政策鄂發[1995]26號文件的客體。如，文件第28條(見上)所涉及的民族政策客體應是需要建設的120所希望小學和3000萬元資金利息所救助的學生，同時還包括進行捐資建校的省直機關和部分企事業單位。

3、民族政策環境。鄂發(1995]26號文件出臺大的政策環境是國家全面建立社會主義市場經濟體制和實施“八七”扶貧攻堅計劃，這也是外在政策環境；內在的政策環境有恩施自治州的政治、經濟、文化、科技、教育和社會發展等，還有恩施自治州的自然地理環境，包括礦產、生物、氣候、水利等；恩施自治州各族群眾和領導盼望發展的強烈愿望和決心以及省委省政府主要領導意識到恩施自治州發展在全省的重要地位也是鄂發[1995]26號文件的政策環境，如果沒有恩施州委政策研究室的三個考察報告送到有關決策人參閱，實事求是反映恩施自治州的現狀，沒有省主要領導的高度重視和政治責任感，鄂發[1995]26號文件出臺的希望是很小的。

(二)鄂發[1995]26號文件的民族政策效果分析

鄂發(1995]26號文件所涉及的大多數民族政策條文執行的時間應在1995年至2000年這個時間段，主要集中在“九五”時期，也有一些是沒有規定具體終止時間的，如文件第28條規定由團省委牽頭在全省內籌集希望工程基金3000萬元，其利息用于救助失學兒童。文件第29條規定省計委、省教委每年安排一定的省重點院校招生名額給恩施自治州。還有一些條文是以完成政策任務為終止期限，只設定一個最后期限。

鄂發[1995]26號文件出臺后，州委州政府首先把文件中的38條按照政策內容逐一分解到州直34個相關部門和縣市，實行對口銜接進行落實，其次州委州政府領導帶隊赴省匯報，爭取政策落實措施，加大政策落實力度。1996年9月湖北省委書記賈志杰、省長蔣祝平率省直30多個部門到恩施自治州召開全省首次民族地區工作會議，為落實鄂發[1995]26號文件，促進恩施自治州經濟和社會發展現場辦公。根據鄂發[1995]26號文件第26條規定，湖北省人民政府在1996年10月22日下發了鄂政發[1996]82號文件即《省人民政府關于實施“616”工程開展對口支援恩施、建始、來鳳、長陽等四縣市工作的通知》，文件規定了對口支援工作的任務，即各由一名省級領導牽頭，率領6個單位(省直2個部門、1家銀行、1個大中型企業、1所大專院校或科研單位、1個省轄市)組成支援團，對口支援民族自治地方1個縣市，每年為每個受援縣市至少辦6件有一定影響的實事，就是“616”工程。文件要求本著“各展其長，優勢互補，急事早辦，可辦先辦”的原則，支援團每年要統籌協調，作好部署；受援單位也要相應建立工作責任制，予以積極配合，確保所辦好事與實事的落實，以取信于民族地區和廣大干部群眾。1997年州政府辦公室下文要求各縣市人民政府和州直有關部門總結檢查26號文件貫徹執行情況，后由州民委匯總以恩施州民字[1997]54號文件即《恩施州貫徹落實省委省政府[1995]26號文件的情況匯報》。1998年上半年：省委省政府在恩施自治州召開辦公會議，后又下發了鄂辦文[1998]25號文件，對鄂發[1995]26號進行強調與完善。州委州政府又主持州直有關部門再次檢查鄂發[1995]26號文件貫徹執行情況，由民委牽頭匯總后以恩施州民字[1998]50號文件即《恩施州貫徹鄂發[1995]26號文件、鄂辦文[1998]25號文件的情況匯報》，向州委、州政府和省民委作了匯報。

鄂發[1995]26號文件具體的政策效用如何，以1997年全州匯總統計數據為例可以說明一些問題，貫徹鄂發[1995]26號文件爭取資金總額達16.89億元，其中無償資金1.3億元。全州貸款余額65.18億元，增長幅度高出省平均增幅3.79個百分點，金融部門三年免交二級準備金18872萬元，免購國庫券7600萬元，免購金融債券3550萬元；援建的120所希望小學，1997年底到位資金1425.49萬元，85％的希望小學竣工；“616”對口支援三縣市落實項目50多個，到位資金4650萬元；扶持民族教育、衛生事業，四年共撥付少數民族義務教育助學金1000萬元，高寒鄉教育補助費96萬元，少數民族衛生醫療減免費480萬元。另據恩施州民字[1997]54號文件反映，鄂發[1995]26號文件的38條規定中，具有較強操作性的有25條，完全按照文件落實的只有5條，部分落實或正在落實的只有17條，完全沒有落實的有3條。再看“九五”末期(2000年)的一些統計數據，全州國民生產總值實現1641900萬元，而政策出臺前的1994年實現488758萬元，增長3.35倍；工業總產值681900萬元，而政策出臺前的1994年為258645萬元，增長2.63倍；農業總產值470000萬元，而政策出臺前的1994年為243437萬元，增長1.93倍；社會消費品零售額429600萬元，而政策出臺前的1994年為153769萬元，增長2.79倍；全地域財政收入133100萬元，而政策出臺前的1994年為47339萬元，增長2.81倍；銀行各項存款年末余額1239825萬元，而政策出臺前的1994年為174730萬元，增長7.09倍；銀行各項貸款年末余額910986萬元，而政策出臺前的1994年為340802萬元，增長2.67倍。從政策過程和政策結果中可見鄂發[1995]26號文件在促進恩施自治州發展中起到了十分明顯的積極作用。

鄂發[1995]26號文件幫助恩施州切實把握住一系列重大的投資機遇，使恩施州逐步進入了投資高峰期。“九五”時期，全州投資規模穩步增長，全社會固定資產投資累計完成109.72億元，為“八五”時期的1.88倍，年均增長25.1％，相當于建國后至1995年45年間全部投資總和的1.43倍，投資對經濟增長的貢獻率達到45％以上。這一時期，全州共安排重點建設項目51個，累計完成投資近32億元，占基本建設投資完成額56.61億元的56.48％，成為全州基本建設投資增長的重要支撐。全州農田水利、交通通信、電力、城市市政等基礎設施投資達37.2億元，是“八五”時期的3.69倍，占全社會固定資產投資的比重由“八五”時期的26.4％提高到33.9％。“九五”時期，國內生產總值由62.20億元增長到120.96億元，全部工業總產值由34.99億元增長至79.97億元，財政收入由5.73億元增長至10.60億元，城鎮居民可支配收入由人均3685元增長至人均5628元，農村居民人均純收入由851元增長至1520元。

鄂發[1995]26號文件根據恩施州的實際情況，對恩施州的基礎設施、產業結構調整、特色產業發展、社會事業等方面實行重點支持，對恩施州經濟社會發展將起到重大拉動作用的一些項目，省委、省政府及省直各部門全力支持。領導重點研究，各有關部門積極支持，向國家積極爭取，取得顯著成效。大力支持恩施州的交通項目，著力緩解交通“瓶頸”制約，為恩施州發揮后發優勢奠定了良好基礎。投資120億元的水布埡水電工程，在省委省政府及省直各有關部門的高度重視和支持下，壩址最后確定在恩施州巴東境內，并于2002年正式開工，對建設恩施州清江流域經濟帶將起到重要作用。在宜萬鐵路的立項爭取工作中，省委、省政府主要領導積極向國務院領導和上級部門匯報，把恩施州的發展當作全省的大事要事對待，使投資180億元的宜萬鐵路報經國務院批準于2002年7月由國家計委正式立項，控制工程萬州長江鐵路大橋2002年已動工。一大批水利、水電、公路、城市建設、教育、生態環境、農村飲水等項目投資建設，將為解決恩施州基礎設施落后的狀況起到至關重要的作用。這些事關恩施州各民族發展的重大項目的立項開工建設，均與“九五”期間的積極爭取有關，與鄂發[1995]26號文件有關，與省委省政府主要領導對民族工作的重視有關，體現了民族工作無小事。2003年，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳又轉發了省扶貧辦《關于加大對恩施州扶持力度的意見》，出臺了進一步加快當地經濟社會發展的若干扶持政策。

三、鄂發[1995]26號文件的民族政策評價

(一)關于鄂發(1995]26號文件的民族政策定位

江澤民曾說：“處理好民族問題，做好民族工作，是涉及全局的大問題”。正如鄂發[1995]26號文件所說，“恩施自治州是我省少數民族人口聚居的地區，盡力幫助他們加快發展，是全省義不容辭的責任和義務。這既是一個經濟問題，也是一個政治問題。全省各級部門，都要從全局的高度，戰略的高度，維護民族團結、振興湖北經濟的高度，深刻認識加快恩施自治州發展的重要性和緊迫性。”“如果沒有包括恩施自治州370萬各族群眾在內的貧困地區達到小康，就不能算是全省實現了小康目標。”“加強恩施自治州的發展，是維護民族團結，促進各民族共同繁榮富裕的重大舉措”。從省委省政府的角度來看，對恩施自治州的重視確實達到了，堅決貫徹了中央精神，認真執行黨的民族政策，足見當時湖北省領導的政治敏銳性和高度責任感。這與當時的省委書記賈志杰本人的認識有很大關系，他曾在甘肅省任省長多年，甘肅省是個多民族省，居住有藏、裕固、蒙古、哈薩克、回等少數民族，建立有多個民族自治州和自治縣，因此，賈志杰對黨的民族政策有正確態度，對民族問題的重要性、政治性、敏感性有比較清醒的認識。省主要領導不僅從認識上具有政治家的遠見，從行動上也能說明其重視民族地區發展的決心和對憲法及有關法律的尊重，充分體現了對民族平等團結互助和諧民族關系的重視和實踐精神。可是，恩施自治州本身重視不夠，主要領導對民族理論和民族政策不熟悉，沒有吃透鄂發[1995]26號文件精神，認識不到位，坐失部分發展機遇，實在可惜。省直部門沒有接受系統的民族理論與民族政策教育，對政策執行不積極，沒有后續措施跟上。從此例可見，民族地區的發展，一部好的民族政策出臺是其基本前提，各級領導部門和主要領導尊重少數民族意愿情感和具有馬克思主義民族理論和民族政策水平也是十分重要的。在政策執行過程中只要某一環節的領導認識水平和高度沒上去，不懂民族理論和民族政策就會使民族政策效用大打折扣。

鄂發[1995]26號文件從總體上說還是有政策執行時間問題，主要是在“九五”計劃期間。可是民族問題、民族發展和民族地區發展都是一個長期問題，是社會總問題的一個重要部分，不是短期能夠徹底解決的。恩施自治州沒有推動省委省人大省政府將這些對恩施自治州發展起很大推動作用的政策長期化，寫進湖北省貫徹實施《中華人民共和國民族區域自治法》實施細則中去是一重大損失。鄂發[1995]26號文件第3條規定“省里編制的九五計劃和2010年遠景目標，要有體現加快恩施自治州經濟和社會發展的內容，做到舉全省之力，大力扶持和支持恩施自治州的發展”，可是，恩施州在“十五”計劃期間沒有爭取到新的民族政策出臺，舉全省之力支援恩施自治州發展的政策失去了連續性，實在可惜。由于湖南省長沙市長期全力援助湘西自治州龍山縣發展，使緊鄰龍山縣的恩施自治州的來鳳縣倍感壓力，與龍山的發展差距越來越大，在此情況下，湖北省委省政府決定武漢市對口支援來鳳縣。這是“十五”計劃期間湖北省就恩施自治州的發展作出的一個比較大的決定。

通觀鄂發[1995]26號文件，涉及促進恩施州經濟發展的條文居多，內容全面，措施也硬一些，細化一些，教育、衛生等社會事業的條文少，解決的是一些很具體的個體事項，目標單一，并不解決這一方面帶根本性的問題。關于發展恩施州民族文化、保護自然和人文環境、城鄉協調互動發展、少數民族干部培養選拔任用、社會保障屏障構建和維護弱勢群體利益等方面的內容文件沒有涉及，對政策資源的分配使用在講究效率的同時兼顧公平不夠，對恩施州的全面協調發展考慮不夠，勢必影響其長遠發展和根本利益。

(二)關于鄂發[1995)26號文件的民族政策系統

鄂發[1995]26號文件的政策執行主體比較多，在政策執行過程中沒有進行統一規范，削弱了政策效用。本來是省委省政府的大政策，強調的是舉全省之力支持恩施自治州民族地區發展，可是，由于省各級部門和省內其它地市對民族政策的認識水平不高，對恩施自治州的發展在全省的地位和作用認識不夠，進一步削弱了政策效用，最后實際上成了省州縣各級民委的政策了，無論是向上爭取還是向下貫徹，都是民委部門在上竄下跳。恩施自治州民委曾在1997年10月向恩施自治州委政府提出建議，州、縣(市)應成立州委州政府、縣市委縣市政府領導為組長的貫徹落實“38條”(鄂發[1995]26號文件)領導小組，從有關部門抽調工作人員組成辦公室，負責“38條”貫徹落實的組織協調、檢查督辦、通報情況。因為“38條”的各條涉及到各部門，內容十分豐富，單獨任何一個單位或部門都無法完成這項任務。可惜州委州政府沒有采納，各縣市也未見行動，真是一大損失。如果省、州、縣各級黨委政府成立專門機構，鄂發[1995]26號文件的政策執行主體就會緊湊一些，配合協調就會好一些，貫徹落實的難度就會減小。鄂發[1995]26號文件的政策監控主體、監控措施和監控機制沒有得到應有重視和創設，使該政策在執行過程中缺少規范和約束，必將影響到政策效果和政策目標的實現，也是這個文件應該完善的主要方面之一。

鄂發[1995]26號文件是就恩施自治州全面發展作出的決定，可是政策受益者(政策客體)分布并不公平，后續政策完善和政策框架沒有相繼出臺，使政策客體異位。如關于120所希望小學建設的選點和選址問題，由于沒有出臺建設的原則，在實施過程中部分背離了鄂發[1995]26號文件的精神，大的方面實行的是平均主義，每鄉一所，事實上從促進共同發展的角度來看，這破壞了公平和救貧扶困原則。同時還考慮了上級便于檢查和參觀，因此，希望小學又大多建在交通便利的地方，并不全是從需要出發，部分地方搞成了錦上添花。又如，鄂發(1995]26號文件的第27條規定，建立少數民族地區義務教育助學金。每年由省財政給恩施自治州各縣市安排30萬元，州直10萬元，用于少數民族地區特困戶子女的學雜費補助，由各級民族工作部門與同級教育行政部門共同管理，專款專用。在執行過程中，只有極少數縣市按照文件執行了，落實到了真正的受益者頭上，在部分縣市被挪用，改變了資金使用方向，政策客體異位。

鄂發[1995]26號文件的政策環境，從宏觀環境來看，可以說是千載難逢，恩施自治州遇上了絕佳的發展機遇，國家正實行“八七扶貧攻堅計劃”，恩施自治州均屬于貧困地區。省委省政府主要領導十分重視關注恩施自治州的發展，“九五”期間，省委書記和省長六次到恩施調研和現場辦公，為推進鄂發[1995]26號文件的執行力度，還出臺一系列配套政策。可是，恩施自治州本身的認識不到位，州委州政府在貫徹執行過程中處于被動局面，沒有熱情和激情，沒有戰略眼光，部分破壞了和改變了這大好發展的政策環境。雖然恩施自治州民委向州委州政府大聲疾呼，要求州直、各縣市直各部門要克服怕跑路、怕花費的畏難情緒，應針對各自的上級主管部門搞好銜接，加強聯系，爭取理解，達到爭取政策全面落實的目的。可是沒有引起高度重視，各級黨委政府對恩施自治州境內的政策環境沒有進行營造和創新。

(三)關于鄂發[1995]26號文件的民族政策執行過程

鄂發[1995]26號文件的政策的執行過程中，省委省政府的主要領導很重視，省委書記和省長曾六次到恩施自治州調研和檢查，就支持恩施自治州發展多次召開現場辦公會議，解決政策執行過程中存在的困難。但是也存在政策執行不力問題，主要是省州縣三級均沒有成立專門機構，沒有專人專班；同時，后續研究沒跟上，隨著改革進程加快，需要有新的政策替換原有的過時的政策，可是，針對政策過程中出現的新情況新問題沒有及時出臺補充政策進行完善；省直部分單位的領導和恩施自治州主要領導認識沒有高度，錯失大發展的良機，部分延誤了恩施自治州發展。

鄂發[1995]26號文件本來是個大政策好政策，可是，在執行過程中搞成了部門政策，成了小政策，主要是省、州、縣三級民委部門在到處奔走爭取，成了民委的部門政策，其它部門處于被動執行狀態。省直有些部門不執行或不完全執行，存在畏難情緒，沒有當政治任務完成。各縣市也存在怕跑路，怕困難的心態，不愿意積極去省有關部門爭取政策落實。如，鄂發[1995]26號文件第28條規定，由團省委牽頭在全省內籌集希望工程基金3000萬元，其利息用于救助失學兒童的政策沒有能夠實現。這條政策執行起來確實難度大，客觀上有很多原因，團省委沒有執行政策的強有力的工具。主觀上也有原因，認識水平不高，沒有去積極爭取配套政策措施，運作機制沒有出臺。

政策監控、反饋和激勵機制不健全相應影響了政策目標的實現。省、州、縣三級都沒有建立專門的政策監控機構，沒有形成一套體系和指標來檢驗政策效果。定期或不定期地聽取各單位貫徹落實情況的匯報，及時了解情況、及時采取措施、及時檢查督辦，爭取逐個解決突出的問題的日常工作機制沒有形成。對落實《決定》成績突出的單位和個人沒有制定激勵政策。

(四)關于鄂發[1995]26號文件的民族政策效用

正如鄂發[1995]26號文件所說，“這既是一個經濟問題，也是一個政治問題”，“加強恩施自治州的發展，是維護民族團結，促進各民族共同繁榮富裕的重大舉措”。從省委省政府的角度來看，對加快恩施自治州發展的重視確實達到了相當高度，足見當時湖北省領導的政治敏銳性和高度責任感，體現了省領導對民族問題重要性的認識。可是，恩施自治州本身重視不夠，坐失部分發展機遇，實在可惜。省直部門執行不積極，沒有后續措施跟上，部分減弱了“38條”的政策效用。

如鄂政發[1996]82號文件(616工程)規定，對口支援時間初定五年，支援團要搞好支援工作規劃和年度計劃，制定和完善落實措施。對口雙方每年要進行一次總結，并于年底將工作情況向省政府作出專題報告。要把幫助民族地區加快經濟建設和社會發展作為支援團的首要任務，用好用足黨和政府對民族地區的政策，本著“有錢出錢，有力出力”的原則，在人、財、物上盡力向受援縣市傾斜。要搞好智力支援，幫助牽線搭橋，提高科技及管理水平，充分發揮當地資源優勢，以形成自己的支柱產業和拳頭產業，增強經濟實力，培植發展后勁。從現在恩施的情況看，并沒有實現文件所描述的前景和目標，不僅新的支柱產業和拳頭產業沒有形成，原有的初具規模的傳統產業反而成萎縮趨勢，甚至消失。如，建始、來鳳兩縣原有支柱產業的龍頭企業煙廠現已關閉，不復存在，原有的產業鏈遭到重大破壞，對社會長期穩定、人口就業和城市化均造成負面影響。

鄂政發[1996]82號文件規定，根據分工，對民族地區的四縣市的對口支援工作由蔣祝平省長統一領導。支援單位的主要領導要親自抓對口支援工作，并列入議事日程，確定分管領導和承辦部門，注：意保持人員的相對穩定。省政府辦公廳政務督察室和省民族宗教事務委員會、省計委，要定期和不定期對這項工作進行嚴格檢查，督促落實。遺憾的是沒有很好執行，嚴格檢查和督促落實的政策手段措施沒有出臺，使政策效益大打折扣。

湖北省省直部分部門在執行鄂發[1995]26號文件時，相應地轉移其它對恩施自治州發展有幫助的政策到省內其它地區，搞一平二調，違背鄂發[1995]26號文件的民族政策和政治取向，背離了省委省政府的決策初衷。如，鄂發[1995]26號文件第29條規定：對恩施自治州的考生繼續實行降分錄取和定額定向招生、收費從優的辦法。定向招生以工科和經濟管理專業為重點，省計委、省教委每年安排一定的省重點院校招生名額給恩施自治州。在執行過程中，1997年給恩施自治州定向招生指標213個，同時對恩施自治州的考生降低30分錄取。可是，在執行山區縣定向指標時，恩施自治州八縣市都屬于山區縣，1997年定向199個，反而比96年少94名，這與高校招生每年都在遞增的常理不符。只能說明省某些部門在支持恩施自治州發展的認識上存在差距，在搞平均主義。也就是說恩施自治州爭取到鄂發[1995]26號文件的政策支持，同時，某些部門就相應地減少其它相關政策對恩施自治州的支持，使省委省政府舉全省之力支持恩施自治州發展的戰略受到負面影響，政策效益達不到理想狀態。

責任編輯 李 妍