改革農地制度 實現農村社會和諧發展

摘要：農地集體所有制在歷史上曾經起過積極的甚至是巨大的歷史作用。但其固有的制度屬性注定它只能是特定歷史時期的產物。在改革開放和市場經濟條件下，農地制度的改革不可避免。長期以來的農地研究為主流意識形態所左右，始終不能跳出僵化的公有制理解模式，人為阻滯了農地制度的創新。按照“使股份制成為公有制主要實現形式”的思想，當前中國農地改革的理想目標模式應當是國家與個體農民共同所有的農地股份制。

關鍵詞：農地制度 農地集體所有制 改革 共同所有 股份制

一、農地制度在農村社會發展中的基礎性地位與作用

很長時間以來，官方和學界的主流觀點大都傾向于認為，城鄉分割的戶籍制度是阻礙城鄉和諧發展和新農村建設的主要制度瓶頸。然而2000年以來甚至從上個世紀末期以來中國社會發展的實踐并不能為這樣的論斷提供有說服力的證明：上個世紀末期以來，隨著改革開放進程的深入和社會發展進步，出于不同的考慮，越來越多的城市和地方政府開始嘗試突破戶籍堅冰，放開城鎮戶口限制，采取一系列措施鼓勵農民進城。特別是近幾年，一些地方甚至采取了激進的辦法改革戶籍制度。對此，學界和官方擔心的是一旦放開戶口就會出現農民大規模進城，沖擊城市社會既有的秩序，可能帶來諸如社會治安狀況惡化、交通擁擠、公共設施不足、社會保障滯后等嚴重的社會問題。但實際結果并沒有像人們預先估計的那樣出現“擁堵”，農民對地方政府寄予厚望的城市化并未趨之若鶩。相反，在不少中小城鎮出現了農民對城市化的抵觸，個別地方城市(鎮)化甚至成了農民唯恐避之不及的厄運。問題出在哪里?

作為歷史唯物主義的基本原理，生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑在今天這個所謂多元化的時代已經越來越被當作是老生常談，但這并不能否定它的有效。以這樣的觀點來看，相對于土地制度，戶籍制度不過是社會的上層建筑，從根本上說，戶籍制度受制于土地制度。問題僅在于，中國長期高度集權的傳統社會體制強化了政治意識形態的作用，夸大了上層建筑在社會發展中的地位，所以造成了假象，誤導了公眾和地方政府，甚至專家也不能幸免，錯把戶籍制度當成了城鄉差距和制約農村發展的根本。實際上這不過是本末倒置，真正的問題依然在于農地制度，戶籍制度不過是農地制度的產物，抓住農地制度，就抓住了當前農村問題的牛鼻子。“中國的土地制度，是中國政治社會經濟的根本。中國歷朝的治亂，系于土地制度的興廢，國民生計的安危，基于土地制度的正確與否。以農為本的中國，農業當然是主要的產業部門。所以要明了中國政治社會經濟，不得不研究中國土地制度……”。農地制度不僅對于農村內部問題，而且是農村城市化、城鄉和諧、新農村建設等等這一切問題的關鍵。

社會和諧是關系和諧。農地制度作為最重要的社會設置，其一旦形成，往往深刻積淀、內化于人們的日常行為和交往方式，從根本上影響和改變著人們日常生活的樣式和態度、習慣，甚至可以直接型塑農村社會結構，重構基本社會關系。構建公平正義的農地制度是實現農村社會和諧的基礎、前提和關鍵。

二、當前農地改革評價

實際上，不管學界和官方是否意識到了土地制度的基礎性，最近20多年來農地制度改革與研究的持續繁榮和熱鬧卻是一個不爭的事實。但發現問題不等于解決問題，更何況有些農地制度研究并非基于對問題的自覺和清醒認識，因而研究難免泥沙俱下，魚龍混雜，甚至南轅北轍，不得要領。

20世紀80年代中期以來國內關于農地制度的研究和改革訴求，從大的方向看，主要集中在兩個方面，即土地所有制度和土地使用制度。其中，關于土地所有制度的討論主要形成了土地國有制、土地集體所有制、土地私有制和土地混合所有制等幾種有代表性的觀點。關于土地使用制度的討論則主要集中在落實農民的土地使用權、延長土地承包年限、實行土地使用權的股份化、建立土地流轉制度、賦予農民土地持有權、提高農地征用補償標準等方面。另有學者認為，“三農問題最主要的是農民的權利問題”，而“地權是農民公民權益的最低保障”，應當以維護農民權利為核心推進地權改革。

公允地看，20年來的農地制度研究探討了不同的農地改革形式，積累了正反兩方面的經驗。相當一部分改革模式在局部范圍內接受了實踐的考驗，有些研究成果還直接影響了黨和政府的農村政策。但當前研究的缺陷依然明顯：

首先，對農地制度在農村社會發展中的基礎性地位與作用認識不足。受制于傳統體制的慣性思維和為社會發展的表象所迷惑，當前關于農村問題的研究較多地注意了戶籍制度的問題，卻相對忽略了土地制度在農村社會發展中的基礎性地位與作用。

其次，在農地改革中，意識形態限制和國情把握始終是影響研究進展的瓶頸。當前關于農地改革的多數研究要么脫離意識形態與基本國情，主張極端的土地私有化，要么為主流意識形態所左右，研究具有明顯的依附性和不成熟性，改革效果并不理想。

第三，僵化的公有制理解模式對研究的影響。當前研究卻大多是在農地集體所有制的具體實現形式問題上兜圈子。但實際上當前農地制度的癥結恰恰在于集體所有制本身。當前的問題不是集體所有制具體實現形式的問題，而是公有制實現形式的問題。

正是由于長期以來的農地研究為主流意識形態所左右，陷于公有制與私有制的簡單二元對立不能自拔，始終不能跳出僵化的公有制理解模式，人為阻滯了農地制度的創新。在劃定的圈子里跳舞的直接后果是農地改革遍地開花，學術研究熱鬧火爆，但“三農”問題依舊，學術研究的巨大進展不能推動實際生活的同步改善。

三、集體所有制正當性質疑

1、現實沖突

農地集體所有制在歷史上曾經起過積極的甚至是巨大的歷史作用；在改革開放初期，作為家庭聯產承包責任制的基礎也曾經具有制度正當性和現實合理性。但隨著農業生產的發展和計劃經濟向市場經濟的轉型，它的缺陷和弊端越來越明顯，越來越不適應農業生產的發展，成為農民增收和農村社會發展進步的障礙。

當前農村實行的經濟(土地)制度名義上是集體所有、家庭承包的雙層經營機制，實際上是私人(少數基層干部)占有、家庭使用。它一方面造成土地浪費、土地腐敗并使其不受制約或很難制約，另一方面影響農業的規模化、集約化經營，直接遲滯了農業工業化和農村城市化進程。作為土地主人的農民對土地的處置權極為有限，不僅打擊農民生產積極性，也影響土地收益的最大化和土地利用率的提高。在集體所有制的名義下，相當數量的農村基層干部利用集體所有的土地以地生財，貪污腐敗；相當數量的地方政府利用集體所有的土地以土地經營或城市經營的名義急劇斂財，大搞政績腐敗。“在當前條件下侵犯農民的公民權益往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的”，集體所有的土地實際上成了少數人手中的玩偶和權力腐敗的溫床。作為農民命根子的土地給農民造成了貧困和負擔，同時滋生了最大的腐敗，而且多數是以“合法”的形式，這也從一個側面說明了當前土地制度的巨大缺陷。土地集體所有制已經成為造成今天圍繞農村土地的大量問題的制度根源。

2、制度缺陷——農地集體所有制陷阱

農地集體所有制所導致的這些問題實際上都根源于這種制度本身所就有的制度特性。農地集體所有制的特定制度屬性實際上構置了一個陷阱：農民名義上是土地的主人，但“農地集體所有、農民承包經營”的結果是他能把握的只是土地使用權，而背后的土地所有權卻被掩蓋了。農地集體所有制實際上演變成了兩種互相分裂的權力一一農民的使用權和集體的所有權(處置權)。雖然集體所有就是農民所有，農民的使用權也是以背后的這種人人有份的所有權為依據和后盾的，但由于農民所享有的這種集體所有權在形式上“依附”于使用權，“掛靠”在使用權的名下，獲得了土地使用權的農民就此失去了對自己土地所有權應有的敏感。這樣，當農民的土地使用權發生變更的時候，所有權也就無處寄托和體現了。表面上看農民只是失去了使用權，實際上是失去了包括所有權在內的全部土地權益。這是一個極具欺騙性的過程，這也正是導致農地糾紛和農民土地權益受損的真正的制度原因。

3、農地制度發展的歷史邏輯與一般結論

公有制與農民個人所有制的形式對立以及長期形成的傳統觀念使得集體所有制成了農地公有制的唯一合法形式，農地制度的特殊性進一步強化了農地集體所有制的神圣性。實際上這不過是一廂情愿。從歷史上看，集體所有制與社會主義沒有本質聯系。實際上，認為農地集體所有制是社會主義本質的基本體現，不能動搖，否則就是改變社會主義制度，這是極大的誤解。既不符合社會主義制度的本質，也違背了農地制度發展的歷史邏輯。

從理論上說，社會主義制度的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現共同富裕。社會主義的本質并不包含所有制的具體規定，更未規定公有制的具體實現形式。集體所有制只是社會主義公有制的一種實現形式，而社會主義公有制并非只有這一種形式。集體所有制作為社會主義公有制的實現形式之一，既不是最高的實現形式，也不是最有效率的實現形式，它的適用性取決于具體的經濟環境特別是生產力發展的具體要求。

從歷史上看，農地集體所有制是特定歷史條件的產物：

首先，歷史上早就有土地公有制度：從原始社會公有制到孫中山的平均地權再到閻錫山的土地村公有案，都曾實行了土地公有制。但沒有人會認為那些就是社會主義，更不會有人認為閻錫山在搞社會主義。所以公有制不等于社會主義，一種所有制究竟是不是社會主義，不僅要看所有制的具體形式，還要看這種所有制的具體形式是否適合生產力的發展，是否帶來了社會發展進步和社會公正。

具體到我國當前被許多人奉為圭臬的農地集體所有制，更是特定歷史條件的產物。

中國社會主義制度建立以后，除了蘇聯為首的少數社會主義國家的支援和承認，在國際上基本上處于孤立無援的狀態，內部則有各種敵視社會主義的勢力的破壞和進攻，社會主義隨時都有覆滅的危險。在資本主義的包圍中建設社會主義，社會主義與資本主義兩個陣營尖銳對立，你死我活，社會主義建設步履維艱，社會主義制度如履薄冰，這種浪尖上的舞蹈充滿危機。這些注定或者必然要求新生的社會主義制度必須采取超越常規的發展模式和發展戰略，所以“重工業優先發展戰略”、“高積累低消費”、“忽視國民經濟的綜合平衡”等等現在看來不顧客觀規律的做法都成了挽救社會主義制度的靈丹妙藥和不二法門。

把這樣的發展戰略落實到具體經濟活動中，“挖農業墊工業”順理成章。為了保證農業積累充分支持工業發展，就需要一種相對集中的體制，過去那種建立在土地私有基礎上的分散的個體小農經濟顯然不能滿足這一需要，農業集體化水到渠成，別無選擇。所以農地集體所有制為中心的農村集體所有制也同樣是為了適應城市工業化發展需要的產物。

我國社會主義制度的建立和發展，與蘇聯具有極為相似的發展背景。蘇聯的農業集體化運動的初衷正是分散的小農經濟影響了工業化，確切地說是妨礙了高速度優先發展重工業對農業剩余過度挖掘的需要。中國農業集體化吸取了蘇聯的“經驗”，此后集體所有制逐漸被塑造成了神圣不可改變的經典，在理論上成了不可觸及的雷區。

其實稍微了解一下中國共產黨的歷史就會明白，農地集體所有制既不是我黨土地政策的初衷，也不是一成不變的教條。在1957年社會主義改造以前相當長的歷史時間內，中國共產黨一直采取的都是“耕者有其田”的土地政策，靠打土豪分田地幫助農民實現了世代擁有土地的夢想才獲得了農民支持，取得了中國革命的勝利。建國初期人民群眾建設新制度的巨大熱情，農民群眾義無反顧地支持中國共產黨，擁護社會主義制度，在很大程度上也與我黨正確的土地政策有關。

由于長期歷史形成的慣性，特別是由于我們過去對于社會主義的僵化認識，把社會主義簡單的等同于公有制+計劃經濟，而公有制又簡單化為全民所有制和集體所有制兩種基本形式，所以人們形成了一種思維定式：社會主義=全民所有制+集體所有制。特別在計劃經濟破產之后，近年來隨著國企改革的深入，在城市和工業中，過去那種僵化的公有制逐漸為股份制所取代。這樣，在一些思維僵化的人的頭腦中，社會主義就剩下了最后一個“山頭”，農村的土地集體所有制成了社會主義的“標志性建筑”，成了神圣不可侵犯的禁區。盡管城市的改革早已突破禁區，盡管隨著改革的深入，“公有制可以有多種實現形式”已成共識，但這種有“多種實現形式”的公有制主要還是指的城市的公有制或國有企業的公有制，也就是過去所說的全民所有制，往往并不包括農村的集體所有制。這種認識上的人為分隔或片面性正是制約農村改革進程的認識根源。這與前幾年的“姓社姓資”的問題實際上如出一轍。在當前，不破除這種僵化的認識，農村的改革就不能有實質進展。

四、讓股份制成為農地公有制的主要實現形式

溫家寶總理在2004年全國十屆人大二次會議的政府工作報告中提出，“要大力發展混合所有制經濟，逐步使股份制成為公有制的主要實現形式”。這一思想對推動國有企業改革發揮了重要作用。但實際上，不僅在國有企業改革中公有制可以采取股份制形式，農地制度也可以采取股份制形式實現公有制，讓股份制成為農地公有制的主要實現形式甚至更有利于農村生產力的發展和理順農村各種社會經濟關系，推動社會主義新農村建設的健康持續發展。所以，按照“使股份制成為公有制主要實現形式”的思想，集中20年來國內農地制度研究的集體智慧，借鑒世界其他國家股份制發展的成功經驗，反映農地制度發展的歷史邏輯，當前中國農地改革的理想目標模式應當是國家與個體農民共同所有的農地股份制。其具體內涵是：

在土地國有制的前提下對現存農地實行股份制改造，廢除農村集體組織的所有權，土地權益(股份)在國家和個體農民之間分配，使國家和個體農民各自享有一定比例的土地所有權(股份)。同時，為了切實發揮股份制調動農民生產積極性的優勢，又保證國家的宏觀調控權力，在股本結構上實行嚴重不等比例分割的懸殊分配：農民占有絕大部分股份，在一般經濟意義上掌握絕對控股權；國家以“金股”的形式占有的股份顯著少于個體農民，實施宏觀調控。作為僅有的兩個股東，國家和個體農民分別享有的股份所有權具有不同的性質和功能：國家所有權是終極所有權，保證土地公有制的性質，實行土地總量控制，防止濫占耕地和土地腐敗；農民所有權是基本所有權或受國家終極所有權限制的一般所有權，在不侵犯國家終極所有權的條件下具體行使土地所有權，充分享有對土地進行耕種、占有、繼承、交換等的一般處置權力，并獲取土地收益。廢除集體所有制后，過去農地集體所有制中大量中間層次(各級地方政府和官員、農村基層組織和干部)的土地權力被徹底清除，有效防止了長期以來農地集體所有制一直存在的產權主體不明確、產權歸屬模糊的根本缺陷，使土地公有制具體化。這樣即保證了土地公有制的性質，又把土地公有制落到了實處。廢除土地集體所有制，實行土地共同所有的股份制改造后，一方面，因為農民有了具體的所有權一一土地股權，因而必然關心土地收益和土地命運，調動了農民生產積極性，并成為抵制土地腐敗的實在力量；另一方面，農民有了更具體實在的土地處置權，可以通過轉讓他所擁有的那部分土地股權，實現土地的適度規模經營，發展現代農業，農民個人也因此獲得穩定收益。當前農地承擔的其他各項社會經濟功能也可以通過股份制得到更充分、更靈活的實現。國家與個體農民共同所有的農地股份制實現了國家終極所有權與農民個人處置權的有機統一，這種制度不僅具有政治合法性和經濟理性，而且具有制度正義性和社會效率。