公共危機(jī)管理中的“政府失效性”及解決方法

摘要：由于全球危機(jī)事件的頻繁發(fā)生，特別是危機(jī)事件的突發(fā)性和不確定性，對政府應(yīng)對危機(jī)的能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，凸現(xiàn)出眾多問題，引發(fā)了對公共危機(jī)管理中的“政府失效性”的研究。要有效的解決這一問題，應(yīng)注重公民社會的全面參與，提高社會自我救助能力，注意發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)管理中的作用，建立有效的公共危機(jī)溝通團(tuán)隊，加強(qiáng)公共危機(jī)管理人才的開發(fā)與建設(shè)。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理 政府失效性 解決方法

20世紀(jì)90年代以來，各種危機(jī)事件頻繁發(fā)生，特別是“9·11”事件、SARS危機(jī)及自然災(zāi)害的爆發(fā)，使公共危機(jī)管理成為各國政府都非常關(guān)注的問題。如何減少危機(jī)事件給人類社會帶來的災(zāi)難是每個國家所面臨的一個重大課題，尤其是在突發(fā)狀態(tài)下，危機(jī)事件的不可預(yù)知性造成了政府在公共危機(jī)管理中的失效性。

一、公共危機(jī)管理中的“政府失效性”

美國學(xué)者羅森豪爾對于危機(jī)的界定是：“危機(jī)是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”公共危機(jī)是相對于人類生活中正常的社會秩序而引入的一個概念，是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。如海嘯、地震、飛機(jī)失事、惡性疾病流行、恐怖事件、民族沖突等。與一般危機(jī)相比，公共危機(jī)具有極大的社會危害性、不可控制性、重大性和廣泛性。公共危機(jī)管理作為公共管理的一個重要領(lǐng)域，它是政府及其它社會組織，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，對危機(jī)進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警，在危機(jī)發(fā)生之后采取應(yīng)急處理等措施，控制和減輕公共危機(jī)危害的活動。

在公共危機(jī)管理過程中，“政府失效性”是指當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，政府在短期內(nèi)所能提供的公共資源有限、空間分配密度有限，而導(dǎo)致對某些危機(jī)事件無法采取及時和有效的應(yīng)急措施而造成損失。“政府失效性”的產(chǎn)生源自于危機(jī)事件的發(fā)生具有時間的不確定性、危害對象的不確定性以及處置的緊迫性等特點。“政府失效性”的存在，表明政府的危機(jī)管理能力要受到客觀條件的限制。

二、公共危機(jī)管理“政府失效性”的解決方法

有效的解決危機(jī)管理中的“政府失效性”，必須建立政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動，政府除自身積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用外，更應(yīng)該注重公民社會乃至市場的全面參與，提高社會自我救助能力，注意發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)管理中的作用，加強(qiáng)與公眾及社會組織的溝通，建立有效的公共危機(jī)溝通團(tuán)隊，同時加強(qiáng)公共危機(jī)管理人才的開發(fā)與建設(shè)。

(一)培育全民危機(jī)意識，提高社會自我救助能力

危機(jī)管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。因而危機(jī)意識的具備非常重要。社會危機(jī)意識是全社會共有價值觀的有機(jī)組成部分，它不是哪一階層或者哪一部門的事情。危機(jī)管理重在危機(jī)預(yù)警，整個社會公民的危機(jī)意識，是應(yīng)對危機(jī)的十分重要的因素。

在政府危機(jī)管理過程中，公眾既是危機(jī)管理的直接受眾，同時也是至關(guān)重要的管理主體。在危機(jī)事件的自然災(zāi)害、技術(shù)事故、人為災(zāi)難等三種表現(xiàn)形態(tài)中，除了自然災(zāi)害以外，其他類型的危機(jī)事件都是可以預(yù)防和避免爆發(fā)的。實際上很多技術(shù)事故和人為災(zāi)難的爆發(fā)，都與公眾自身的安全意識和安全防范能力薄弱有關(guān)。因此，提高公眾的危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力，可以在很大程度上減少危機(jī)事件爆發(fā)的頻率。當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生后，公眾良好的安全意識和危機(jī)應(yīng)對能力，將有助于提高社會自我救助能力，極大地減少危機(jī)可能造成的混亂和損失。因此要對公眾進(jìn)行危機(jī)應(yīng)急知識的宣傳和應(yīng)急能力的教育培訓(xùn)與演習(xí)，把塑造發(fā)達(dá)的社會應(yīng)急文化、以提高社會自救能力作為政府危機(jī)管理系統(tǒng)的一項基礎(chǔ)工程。

(二)發(fā)揮非政府組織的作用，實現(xiàn)危機(jī)狀態(tài)下政府與非政府組織之間的緊密合作

公共危機(jī)管理是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會工程，需要危機(jī)管理主體的多元化，最大可能地吸納各種社會力量，使公共危機(jī)管理具有更大的靈活性和高效性。非政府組織在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制上等具有優(yōu)勢，在一些突發(fā)狀態(tài)下，尤其是危機(jī)事件的不可預(yù)知性，非政府組織的作用得以最大限度地彰顯。

非政府組織是連接政府與群眾的紐帶。一方面可將政府的政策、信息傳遞到基層群眾身邊，利用本身的專業(yè)優(yōu)勢，向社會解釋危機(jī)發(fā)生的原因及危害，以幫助提高廣大群眾的危機(jī)意識和消除恐懼心理，增強(qiáng)公眾戰(zhàn)勝危機(jī)的信心，保證政府的各項政策有效的、順利的執(zhí)行；另一方面還能及時將群眾的利益與需求信息傳遞給政府，幫助政府及時了解民情、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而降低政府信息收集的成本，提高行政效率，減少矛盾。這樣就容易形成共同應(yīng)對危機(jī)的社會環(huán)境，也促使各種資源更能真接有效的運用到公共危機(jī)事件管理中。

當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，正常的社會秩序遭到破壞，社會受到嚴(yán)重的損失，公眾處于恐慌期中，而非政府組織由于其民間性和草根性的特點，可以有效地整合各種社會資源，凝聚民間資本，調(diào)動公眾力量投入到危機(jī)應(yīng)對工作中。同時非政府組織大多采用具有彈性的組織結(jié)構(gòu)，能迅速地做出反應(yīng)，就近開展互救，靈活地調(diào)整自己具體的工作方法和工作內(nèi)容，控制事態(tài)的擴(kuò)大，防止造成更大的損失，從而有效的保障受害群眾的根本利益，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

(三)建立有效的公共危機(jī)溝通團(tuán)隊

建立一支精干的公共危機(jī)溝通團(tuán)隊進(jìn)行有效的危機(jī)溝通、危機(jī)管理至關(guān)重要。“人無遠(yuǎn)慮，必有近憂”，這樣的危機(jī)溝通團(tuán)隊?wèi)?yīng)該在平時就著手建立，因為現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，當(dāng)今世界進(jìn)入了全球化時代，危機(jī)的發(fā)生具有普遍性、連動性、不確定性、突發(fā)性、社會性，任何組織和部門都有可能發(fā)生危機(jī)，即使自身不發(fā)生危機(jī)，也難免不受其他危機(jī)的影響。通過一定的競爭機(jī)制，嚴(yán)格選拔不同層次和類型的人員組成團(tuán)隊，他們擁有不同的背景和文化，不同的經(jīng)驗和知識，擁有嫻熟的溝通技能和專業(yè)技能，能夠應(yīng)對各個層面和領(lǐng)域發(fā)生的問題。一般來說，這個團(tuán)隊大約可以由6－8人組成，他們各自分擔(dān)不同的角色，并根據(jù)角色進(jìn)行合理分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，并且協(xié)調(diào)合作，同心同德。這些角色包括隊長、隊員，隊員包括答個領(lǐng)域和部門的代表，如政府關(guān)系的代表，內(nèi)部關(guān)系的代表，媒體關(guān)系的代表，資源管理方面的代表，咨詢顧問代表等。在危機(jī)爆發(fā)后，這個團(tuán)隊的每一個人既分工負(fù)責(zé)，履行好自己承擔(dān)的職責(zé)，同時彼此合作，互通、共享信息，在危機(jī)管理中發(fā)揮核心戰(zhàn)斗堡壘作用。作為國家來說，應(yīng)該從中央到地方各層級都建立這種危機(jī)溝通團(tuán)隊，依靠團(tuán)隊的智慧和力量，有效地應(yīng)對危機(jī)，從而提高政府應(yīng)對危機(jī)的能力，減少政府的失效性行為。

(四)加強(qiáng)公共危機(jī)管理人才的開發(fā)與建設(shè)

公共危機(jī)管理人才就是在諸如各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等突發(fā)事件出現(xiàn)時，能夠針對具體的情況，運用相關(guān)知識和經(jīng)驗，制定相應(yīng)的處理計劃與實施戰(zhàn)略，指揮、協(xié)調(diào)并參與危機(jī)處理的各個方面人才的一個統(tǒng)稱。公共危機(jī)管理人才主要包括：危機(jī)管理戰(zhàn)略決策的制定者、危機(jī)管理協(xié)調(diào)公關(guān)的實施者、公共危機(jī)處理的執(zhí)行者、危機(jī)管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建者和公共危機(jī)管理意識的倡導(dǎo)者。他們一般具有的共同素質(zhì)有：良好的危機(jī)感知能力、廣博的知識和縝密活躍的思維能力以及較強(qiáng)的組織活動能力和冷靜的處事能力。

按照在危機(jī)處理中他們承擔(dān)的職能，我國公共危機(jī)管理人才結(jié)構(gòu)層次可分為：高層次公共危機(jī)管理人才。一是危機(jī)管理體系中的決策指揮人員，由政府的核心成員和政治精英組成，其主要職責(zé)是保證國家社會和人民群眾的安全，制定危機(jī)防范、危機(jī)狀態(tài)控制的目標(biāo)、原則和選擇危機(jī)應(yīng)對行動方案，二是危機(jī)管理體系中的參謀智囊人員，主要為決策者出謀劃策；三是危機(jī)管理體系中的技術(shù)專家。危機(jī)的形態(tài)日趨多元化與專業(yè)化，需要技術(shù)專家和專業(yè)危機(jī)處理人員提供比較專業(yè)的指導(dǎo)意見和解救措施。中等層次公共危機(jī)管理人才。主要包括危機(jī)管理體系中的媒體公關(guān)人員和信息人員。危機(jī)事件的突發(fā)性、變異性以及巨大的破壞力容易導(dǎo)致公眾心理恐慌以及社會秩序的紊亂失衡，因此，媒體和信息人員在危機(jī)處理過程中的主要職責(zé)是：以負(fù)責(zé)的態(tài)度公開危機(jī)信息，引導(dǎo)公眾情緒，幫助政府塑造形象。低層次公共危機(jī)管理人才。一是危機(jī)管理體系中后勤輔助人員。危機(jī)管理中后勤輔助人員主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)擁有某種特定的資源、設(shè)備和能力，主管著特殊的事務(wù)，擔(dān)負(fù)著緊急事務(wù)應(yīng)對中的某些特殊任務(wù)的人員。他們負(fù)責(zé)提供危機(jī)管理過程中所需的各種服務(wù)；二是危機(jī)管理體系中的非政府組織成員。非政府組織可以在危機(jī)突發(fā)時幫助政府提供公共物品或者服務(wù)，它們可以填補(bǔ)政府在危機(jī)管理中資源配置、人員結(jié)構(gòu)、組織職能體系等方面的不足，滿足公民的多元化需求。

公共危機(jī)管理人才開發(fā)要以培訓(xùn)為手段，首先，要加強(qiáng)現(xiàn)有黨政人才的公共危機(jī)處理能力。加大公共管理人才隊伍的內(nèi)部培養(yǎng)和外部培訓(xùn)力度，幫助提升，帶動其管理突發(fā)難題的素質(zhì)和能力。同時，要充分利用社會資源，有計劃地安排現(xiàn)有黨政人才參加相關(guān)應(yīng)急培訓(xùn)和模擬訓(xùn)練，補(bǔ)充新的應(yīng)對理論知識，壯大公共危機(jī)管理人才隊伍。其次，要從政府組織的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與危機(jī)處理任務(wù)出發(fā)，建立公共危機(jī)管理人才群體結(jié)構(gòu)。要發(fā)展危機(jī)管理專業(yè)，培養(yǎng)高素質(zhì)的公共危機(jī)管理人才，增加培育或者引進(jìn)中等層次公共危機(jī)管理人才和高層次人才。第三，加強(qiáng)對非政府組織人才資源的調(diào)配。公共危機(jī)的解決需要非政府組織人才資源的參與。實踐證明：非政府組織本身并不具有行政權(quán)力，但它們在危機(jī)中完全可以與政府機(jī)構(gòu)取長補(bǔ)短，發(fā)揮重要的作用。第四，建立公共危機(jī)管理人才數(shù)據(jù)信息庫。危機(jī)管理是一個涉及到方方面面內(nèi)容的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一大批諸如建筑設(shè)計師、工程師、地質(zhì)專家、水利專家、醫(yī)療專家、飛行專家、計算機(jī)專家、反恐專家、消防人員、醫(yī)護(hù)人員、海上救護(hù)人員等各個行業(yè)的專家。因此，建立一個比較詳盡的，信息齊全的公共危機(jī)管理人才數(shù)據(jù)信息庫就顯得尤為必要。這個數(shù)據(jù)信息庫應(yīng)該包括：各個行業(yè)的專業(yè)技術(shù)專家；經(jīng)驗豐富的高級危機(jī)管理決策人才；在以往危機(jī)管理中取得成功的相關(guān)人員信息；國外一些危機(jī)管理的知名專家信息等。公共危機(jī)管理人才數(shù)據(jù)信息庫建立之后，要及時的對其進(jìn)行維護(hù)與更新，這樣才能為公共危機(jī)的處理提供堅實的保障。

在公共危機(jī)管理中，由于危機(jī)事件涉及范圍的廣度，影響日益嚴(yán)重，進(jìn)行危機(jī)管理所消耗資源以及所需的信息也是日趨增多，危機(jī)事件已不是單靠政府的力量就能妥善處理好，因此在公共危機(jī)管理中要解決政府的失效性問題有賴于政府、社會公眾、其他社會組織各方的合力，需要政府與各種社會力量相互配合和協(xié)作，共同應(yīng)對危機(jī)。危機(jī)是沒有邊界的，受危機(jī)影響的是各種利害關(guān)系人。任何一個社會管理主體都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題，危機(jī)應(yīng)對需要調(diào)動、整合各種資源，強(qiáng)調(diào)的是一種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的危機(jī)管理機(jī)制。總的來說，有效的危機(jī)管理需要政府的承諾和支持，需要全社會的共識和危機(jī)管理意識，需要整合各級政府、各種組織乃至于整個社會的力量，在地區(qū)、區(qū)域的協(xié)作的基礎(chǔ)上進(jìn)行，同時注意處理好與這些團(tuán)體合作所產(chǎn)生的問題，從而全面提高危機(jī)管理的能力和效率。