平衡計分卡在青島市創建高績效機關中的實踐

目前，世界經濟發展已進入全球競爭時代，城市作為國家發展的龍頭和全球競爭的基石在國際競爭中同時面臨著崛起的機會和衰落的危險，城市國際競爭力日益成為世界性話題。

在構成城市國際競爭力的各要素里面，政府管理(機關建設)水平是軟實力的重要體現。隨著全球范圍內城市競爭的日趨激烈，以發達國家“新公共管理運動”為代表的政府績效管理已經成為重塑政府的首要目標和重要策略，推動了政府管理理念和管理技術的創新。適應世界發展新趨勢和我國發展新形勢，學習現代公共管理理論，借鑒發達國家政府再造的經驗、更新觀念，以人為本，著力推進我國公共管理理論、組織結構、文化建設、管理技術的不斷創新，逐步形成一整套既有中國特色又符合現代機關建設規律的組織模式、制度安排、運作模式、績效評估體系和問責追究機制是我國面臨的一項重大而迫切的課題。在國內沒有先例及少數專家學者尚有疑慮的情況下，青島市委市直機關工委以“創建高績效機關”為目標，學習借鑒和探索應用“平衡計分卡管理”這一當今世界績效管理最前沿、最有效的戰略管理工具，成為中國第一個引入和實施平衡計分卡管理的黨政機關。

背景介紹

近些年來，為貫徹落實科學發展觀，加強黨的執政能力建設和先進性建設，創建富有中國特色的高績效機關，青島市委、市政府一直在積極探索提高機關工作績效的途徑和措施。1998年青島市開始實行目標管理，不斷探尋加強機關自身建設、推動經濟社會加快發展的內在運行機制，被譽為“青島模式”；2000年，實施了以“轉變職能、規范審批、政務公開、依法行政、效能監督”為重點的政府管理“五項工程”，要求各級黨政機關向海爾等持續成功的大企業學習，促進目標管理、全面質量管理理念和技術植根于政府；2002年，為深化“五項工程”，提出了建設學習型、創新型、競爭型、服務型機關的要求，進一步提升黨政機關服務社會和促進發展的能力；2003年，將目標管理拓展為目標績效管理，進一步豐富了政府管理的績效內涵。在實施目標管理、績效管理的8年間，青島市黨政機關的執政能力和管理水平得到了不斷提高，為機關管理積累了豐富的實踐經驗，有力地促進了全市經濟社會的較快發展。但在實施目標績效管理中也遇到一些需要改進的問題：一是考核(評估)重視內部之間評價，忽視外部的社會評價；二是考核(評估)內容注重短期效應，忽視長遠發展，三是考核(評估)方法偏重運用定性方法，采用定量方法不夠。上述問題的存在一定程度影響了考核評估的客觀性、準確性和持續性。

2005年初，為了持續增強青島的城市競爭力，根據青島城市發展的戰略目標，相應確定了“創建高績效機關，做人民滿意公務員”機關建設目標，成立了由市委副書記任組長，市直機關工委書記兼任辦公室主任的全市機關建設工作領導小組，統一領導全市機關建設工作。在市委、市政府下發的文件中明確要求將平衡計分卡引入機關建設，使政府績效管理的理念和技術進一步與世界前沿接軌。

青島市委市直機關工委是中共青島市委管理機關的派出機構，現有在職工作人員46人，下設9個職能部室。其主要職能是抓好全市93個市直單位和12個區市的機關建設工作，包括機關黨的執政能力建設和先進性建設，推動行政管理體制改革，強化績效管理，深化機關文化建設、處(科)室建設和信息化建設等主要工作。

學習研究

2005年初，市直機關工委新一屆領導班子認為，在當前經濟全球化背景下，在我國社會主義市場經濟逐步深化的新形勢下，提高黨政機關績效管理水平已成為提升城市核心競爭力，促進城市經濟社會又好又快發展的關鍵。而學習現代管理理念，借鑒世界先進的管理技術和方法，是提高黨政機關績效管理水平的必然選擇。由此，工委在“率先創建高績效機關”目標指導下，組織全體人員學習研究平衡計分卡等管理知識。先后學習了《創建高績效政府組織》、《政府及非營利組織平衡計分卡》、《平衡計分卡與績效管理》、《平衡計分卡中國戰略實踐》等專業書籍。經過自學、討論和專家輔導，使大家比較系統地了解了平衡計分卡的基本原理。大家認為，平衡計分卡是當今世界最先進的系統化的戰略管理方法，是“化戰略為行動”有效管理工具，不僅在世界企業界得到廣泛應用，同時在一些發達國家特別是美國的政府機構得到成功運用，很值得借鑒。也有的同志認為，平衡計分卡管理比較適合應用于企業管理，西方發達國家政府雖有許多成功的應用，但由于國情的差異，對平衡計分卡能否成功引入黨政機關管理存有疑慮。

隨著學習和研究的逐步深入，機關工委又先后派出4個考察團，分別到美國、加拿大、英國、日本、新加坡和香港等國家和地區就政府績效管理進行專題考察，進一步深化了認識。據考察了解，平衡計分卡在世界財富1000強企業和發達國家的政府管理中得到廣泛推崇和運用，美國聯邦政府的大多數部門、絕大部分州政府都已建立和實施了平衡計分卡管理，目前已轉入城市及縣一級政府。

通過考察和學習，大家認為平衡計分卡注重均衡、協調、統籌的理念與科學發展觀是一致的，契合了我國構建和諧社會關于社會結構均衡、以人為本等方面的戰略思想。平衡計分卡是戰略導向的績效管理，既注重結果又兼顧過程，作為當今世界最先進的管理技術，對新形勢下中國政府組織也非常適應，在充分借鑒平衡計分卡績效管理理念的基礎上融入中國文化背景及工委工作實際，可以有效貫徹落實科學發展觀，落實工委的戰略，實現工委戰略目標，更好地為基層、企業、群眾服務，把執政為民的理念真正落到實處。

經過深入學習和充分地討論，大家根據工作職能和實施平衡計分卡管理的要求，概括和明確了工委機關的使命、愿景、核心價值觀和戰略，提煉確定了工委的機關品牌。使命：創建高績效機關、做人民滿意公務員，為全國機關建設乃至全球管理理論與實踐做出貢獻。愿景：踐行“施政成本低、法制意識強、管理績效高、服務品質優”的機關治理模式，率先建成高績效機關。核心價值觀：堅持公正(公平)、效能(效率)、效益(效果)、經濟(成本)的價值取向，不竭創新，永爭一流。戰略：以加強黨的執政能力建設和先進性建設為根本，以行政管理體制改革為動力，以深化績效管理為關鍵，以機關文化建設為基礎，以強化處室建設為重點，以信息化建設為支撐，全方位推進高績效機關創建工作。工委機關品牌：“鑄績惟民”。“鑄績”，就是為成就業績而點滴積累、鍛造自身，并將新的管理觀念融入其中，注入催化元素，提高工作績效，得到質的改變，合成為出色、優異的業績。崇尚業績、務求實效，是機關和公務員隊伍建設的重中之重。“惟民”，就是以“讓人民滿意”為最高目標。執政為民，以人為本，“人”、“民”是核心，是根基，也是惟一。從而為引入并實施平衡計分卡管理奠定了比較扎實的思想理論基礎。

實踐探索

根據工委的使命、愿景和戰略，工委制定了《關于深入開展“創建高績效機關做人民滿意公務員”工作的實施意見》，明確了落實工委戰略的重點，并按照平衡計分卡原理的要求調整、設置了四個維度，形成了工委的戰略地圖。圍繞工委機關“率先創建高績效機關”的戰略目標，確立了大力加強黨的執政能力建設和先進性建設、推動行政管理體制改革、強化績效管理、深化機關文化建設，突出抓好機關處(科)室建設，大力推進機關信息化建設6個戰略重點。

在平衡計分卡的設計中，依據機關與企業在工作性質、目標導向等方面的差異，對原來的“財務、顧客、業務流程和學習與創新”四個維度進行調整和創新，確定為“服務對象、工作業績、業務流程、學習與創新”維度，并根據工委機關、各個部室、各個崗位的工作性質層層遞進、分別設計了具體的量化考核指標和一些無法量化但可以考核的卓越指標，并據此確立了行動方案，以保證“率先創建高績效機關”的戰略目標的實現。

1、“服務對象”為第一維度。黨的宗旨是全心全意為人民服務，黨政機關工作的首要目的是執政為民，創造良好發展環境，更好地為企業、基層、群眾(即服務對象)服務，讓人民滿意。因此將“客戶”維度變為“服務對象”維度并放在頂層：設置了社會評議、市直機關各單位、上級領導、區市工委及委內各部門的滿意度等關鍵指標。

2、“工作業績”為第二維度。黨政機關加強績效管理的目的在于貫徹求真務實，提高工作業績，做出卓越績效，而不單是實現“成本控制”，因而將“財務”維度轉變為“工作業績”維度并放在第二層：設置了工作績效、施政成本控制、資產管理、票據合規性等關鍵指標，其中，成本控制實行財務預批制度，各部室開銷全部報分管領導審查，經主要領導批準，才列入財務開支項目，實現了財務預算不超標。

3、“業務流程”為第三維度。業務流程是提高工作業績的驅動因素，是執行戰略的根本途徑。該維度根據工委的重點工作目標，以及各部室的不同職能，分別在各項重點任務流程的各個主要環節設定了關鍵指標和具體量化指標的值，如工委層面的關鍵指標就設定在“優秀處長和優秀成果的評選、機關名牌評選、黨風廉政建設等”重點工作流程中。同時注重流程節點和流程穿越障礙等問題的協調解決，使業務流程運轉順暢。

4、“學習與創新”為第四維度。該維度是“所有戰略的基礎”，是以上三個維度的驅動力量，應以提高公務員的思想政治素質，提升執政能力為主要著力點。工委以《行政職業能力測驗》和《申論》為基本學習教材，制定措施鼓勵干部攻讀公共管理碩士等研究生課程，促進學歷層次和工作能力水平的提高。該維度重點考核每個公務員都需要提高的公共目標，培訓及知識更新，提升學習、研究、結合、執行、創新、協調、溝通、寫作、演講等九種關鍵能力，創新建議與成果，發表文章與經驗交流等關鍵指標。對個別部室無法設定量化指標的工作，則采取諸如在全國、省市取得的名次、獲得的表彰等指標進行定性考核。

工委各部室按照工委年度重點工作安排，依據職能分別制定了本部門的工作具體工作目標和指標，并將指標分解落實到崗位、到個人，設定個人平衡計分卡，建立了從管理者到被管理者、從高層到基層、從組織到個人、上下目標一致的，以及各部室橫向協調一致的指標體系，從組織上、管理措施上、指標考核上保證了工委目標最終實現的可能性。從戰略地圖來看，形成了戰略目標明確，工作任務既有內在邏輯一致性又有協同兼顧的戰略執行體系。

在線應用

從2005年6月開始，工委機關與北京懇創科技有限公司合作，開發在線平衡計分卡管理系統——高績效管理平臺，對戰略執行情況全部實現在線動態化管理。通過個人在線日志、處室周例會、工委月例會，實現了工作日紀錄、周調度、月安排，將工委機關的日常管理、公文流轉、年終考核、戰略重點進展等在計算機局域網上運行，使每日工作記錄和每一項工作進展，全體工作人員都能隨時在線了解和察看。并且設置“知識管理”欄目，使大家可隨時在線調閱工委處室周工作例會紀要、每月工作例會紀要，以及每個人以往的工作記錄，還可在線了解全市最新經濟社會動態、在線學習平衡計分卡等績效管理知識。為便于工作的督促檢查，工委在高績效管理平臺中建立了流程及考核的預警機制。在關鍵工作流程的各個步驟中設置完成時限，并以紅、黃、綠燈預警提示，未按時完成的紅燈警示，完成時限三天前時黃燈提示，按時完成工作的綠燈顯示。通過亮紅黃綠燈的形式，突出了對工作人員工作過程的即時考核，對于亮紅燈的情況，逐一分析并采取相應措施改進或補救，對屬于主觀原因的則對責任人考核扣分。在線平衡計分卡的實施，既增強了工作透明度，加強了相互監督，實現了知識共享，又降低了行政成本，提高了工作效率，推動了工委戰略的有效執行，提升了工委的執政能力和服務水平。

效果評價

通過學習、研究、借鑒和探索運用平衡計分卡管理，這一符合科學發展觀要求的最前沿的戰略管理技術，工委機關的各職能部門圍繞中心、服務大局，團結一致、認同愿景，齊心協力、落實戰略，大大提升了工委機關的績效管理水平，有效地促進了全市機關建設工作的開展，探索了黨政機關加強績效管理的新模式。200 5年以來，工委干部的綜合素質顯著提高，工作業績顯著提升，行政成本逐年下降，服務對象滿意度顯著提高。在市直機關2006年度社會評議中，對工委滿意度由2004年底的84.5％提高到94.8％，名列市直機關的第一位；工委在全市績效管理考核中，2005、2006、2007年度連續三年被評為“優秀單位”；榮獲了“全國模范職工之家”、“全國‘五四’紅旗團委創建單位”、“省級文明機關”、“全省先進基層黨組織”等稱號，為優化發展軟環境做出了積極貢獻。

在引入平衡計分卡管理的實踐過程中，也存在著一些困難和問題。比如，有許多工作內容的量化指標難以設定，各項指標所占比重的確定比較困難、各處室間績效結果的可比性問題等等，還需要進一步探索改進。