地方政府招商引資的路徑選擇與制度安排

一、辨證分析地方政府在招商引資中的地位和作用

地方經濟的振興和發展，離不開經濟資源的供給和投入。從經濟資源供給來源看，主要有兩種形式，一是以本地經濟滾動積累為基礎，二是以外來經濟資源為基礎，后者的來源又有兩個渠道，一是縱向的中央財政投入，二是橫向的市場資金流動，包括外資和內資。相比較而言，自身經濟滾動發展的積累速度慢，規模擴張小，在市場分割和封閉的狀態下有一定的作用，但是，隨著國家投資體制的改革，市場的逐步開放和統一市場的形成，市場資金的流動更加活躍，而招商引資因其機制靈活、規模速度和效益顯著，成為振興地方經濟的重要形式。從國內發達地區的經驗來看，招商引資對于經濟發展的作用是十分明顯的。主要表現在：社會固定資產投資能力增強、規模擴大，優化區域經濟的資源配置，加速產業結構調整和升級，促進競爭市場環境的發育，傳播先進的經營管理思想和方法，推動政府職能的轉換等等。

在市場經濟條件下，資金進出于地方區域市場，取決于企業的理性判斷和決策，受投資比較收益率所調節，應當說與地方政府的關系不大。但是，中國國情的特殊性，決定了地方政府在招商引資中的重要地位和作用。中國經濟體制改革，表現在中央和地方之間的關系是中央放權、“分灶吃飯”，無形中強化了地方政府的利益動機和經濟責任，地方政府既可以按照上面給政策、自己想辦法的方式，發揮主觀能動性，尋求地方經濟發展的機遇和條件，也有著“為官一任、造福一方”的不可推卸的責任。在縱向財政資金短缺、計劃供給有限的情況下，地方政府到上級政府乃至中央政府“跑部”，爭項目、要資金，與其他地方政府的競爭相對加劇，而且，國家區域政策和產業政策確定了明確的投資導向，縱向資金更是“僧多粥少”，相比較而言，市場資金是幾近無限供給。因此，拓寬思路，走出轄區，面向外部市場，組織招商引資，“不求所有、但求所在、更求所為”是大有可為的。

地方政府在招商引資中的具有四重角色。首先，是投資環境的營造者，主要是提供招商引資優惠政策，進行招商引資的宣傳活動，完善招商引資項目的基礎設施條件，營造真誠公平地對待外來投資者的輿論環境和社會風氣；其次，是招商引資活動的組織領導者，提供招商引資信息，規劃招商引資重點項目，組織對外宣傳推介，組建招商團隊，協調招商引資活動；第三，是投資項目的合作者，地方政府作為地方國有企業的資產管理者，推進國有企業產權制度改革，推出國有企業的合資合作項目，與外來投資者進行談判，達成合作意向，履行投資合作義務；第四，是市場秩序的監管者和維護者，維護公平競爭的市場秩序，糾正地方保護主義傾向，及時有效地制止不正當競爭行為。地方政府在招商引資中的多重角色，是由政府經濟職能以及在地方經濟發展中的地位所決定的。在市場經濟發展的初級階段，政府職能轉化并不是簡單地減少和取消行政職能，而是從其直接管理微觀經濟活動的角色提升到運用政策措施優化配置經濟資源、調整區域范圍內重大經濟關系的地位上來。在承擔這些角色的時候，政府不能“錯位”，代替企業與外來投資者進行項目洽談，亂點“鴛鴦譜”，搞“拉郎配”；也不能“越位”，超越自身權限，違背國家政策法律規定搞“優惠”，瞎許諾；還不能“缺位”，對于招商引資中的不公平交易和不正當競爭的市場行為，以及所屬部門的違規操作、濫用職權、失職瀆職行為疏于管理，放棄責任。

地方政府在招商引資中的作用，主要表現在八個方面：一是提供信息，即將本地的社會經濟發展的基本數據、市場環境、區域優勢、發展戰略、優惠政策、可選項目、投資需求、合作伙伴的資信能力等信息收集匯總、加工整理、綜合編篡，提供及時、可靠、全面、完整的招商引資信息，這樣，在市場信息服務尚未實現社會化和市場化的情況下，地方政府提供信息是其公共服務的重要內容，所提供的信息具有權威性和公信力，可以大大降低外來投資者的信息風險和交易成本，減少和消除外來投資者在信息不對稱的基礎上的決策失誤。二是設定政策，地方政府向外來投資者提供本地特殊的優惠政策，基本導向是提供市場機會和利潤空間，在信貸資金、土地使用權、勞動力、產權等生產要素配置和產品銷售方面提供優惠條件，在稅費負擔給予減免優惠待遇，有的地方政府規避國家政策法律規定給予更優惠的政策，形成與其他地方政府在招商引資政策方面的相對優勢，盡管這些“土政策”有可能被查處而廢止，但是，在招商引資之初還是具有相當的誘惑力的。三是遴選項目，根據市場前景、本地資源優勢、利潤水平、政策導向等因素，選擇對于外來投資者有吸引力的項目，作為重點項目，給予“包裝”推介。四是宣傳推介，通過舉辦會展、組團路演、電子政務、新聞媒體、專門信息渠道等大力宣傳，提高傳播效應，引起社會關注，產生良好反響。五是促成合作，通過牽線搭橋，溝通協調，使區域內外的企業建立和發展良好關系。六是便捷服務，在辦理有關注冊登記手續方面，發揮行政服務中心功能，提供“一站式服務”，簡化辦事先手續，提高辦事效率，為外來投資者排憂解難。七是維護權益，運用行政手段和法律手段，切實保障外來投資者的經營環境和合法權益，打擊和制止對外來投資者的非法侵害。有的地方將外來投資企業定為市長書記聯系單位或是政府重點保護單位，雖然有點特殊保護的意味，仿佛給于本地企業以不公正待遇，但是，在地方保護主義比較嚴重的地方，“矯枉”必須“過正”，還是有必要的。八是獎勵表彰，對于招商引資有貢獻的單位和個人，給予適當的榮譽和物質獎勵，對于外來投資者在振興地方經濟方面有突出貢獻的，給予表彰和獎勵，營造招商引資的良好氛圍。

二、地方政府招商引資的目標擇和競爭策略

現實表明，越是不發達地區，政府招商引資的熱情就越高，聲勢就越大，這是因為當地市場機制作用的相對微弱，政府職能相對強化，追趕發達地區、改變落后面貌的愿望十分迫切。如2004年初，中部某省組織去廣東香港等地招商，要求各市縣組織參加，浩蕩數千人，費資數千萬。

地方政府招商引資項目繁多，但其目標十分現實。歸結起來，一是國企解困，地方國有企業，大多是中小企業，負債沉重，經營虧損，市場萎縮，欲死不能，想活不成，成為地方政府的“心病”。希望通過引進“外資”，盤活國有資產，對國有企業進行產權制度改革，解決國有企業職工下崗再就業問題。二是市政建設，城市面貌陳舊，城市基礎設施欠賬過多，公用事業底子薄、負擔重、經營虧損，這些方面以往是財政支持，現在財政資金缺口大、投資效益差，通過引資，準許進入原來屬于政府壟斷經營的行業，同時引進市場競爭機制，這樣，緩解了政府財政資金壓力，提高了公用事業的供應保障能力和服務質量，改善了城市面貌。三是新區開發，通過城市規劃，擴大城市規模，增加建設用地，出讓土地使用權，成片開發，形成產業集群，往往是采取“筑巢引鳥”和“引鳥筑巢”等方式吸引“外資”，在短期內形成規模，實現投資收益。四是增加稅收。即使在減免稅費的優惠政策下，外來投資者直接繳納的稅收可能低于本地企業的水平，但是，外資在搞活市場、拉動需求、刺激消費方面的作用會增加稅收，而且，當“外資”稅費減免政策時限到期，財政收入將會進一步增長。如果追求“短平快”項目(如商貿餐飲娛樂)或是偏重地方稅種的項目(如房地產開發)，財政收入增長更為樂觀。

地方政府的招商引資的目標選擇，受制于其“政績”動機。“政績”是政府能力的體現和履行職能的結果。實現上述目標，必然帶來國企扭虧、消化失業、市容改觀、市場繁榮、財政增收等“政績”。但是實際上，“政績”是多方面、多層次的，“政績”在時間上有長短之分，由于政府任期有限，希望在任期內做出顯著政績，所以短期行為動機強烈，對“短平快”項目更感興趣；“政績”在過程上有前后之分，如招商引資的就有達成意向資金、實際到位資金、項目啟動和完成、投資收益水平、財政收入等多階段上的“政績”，由于政府對招商引資的項目不負資產責任，所以更加熱衷于引資而不注重效益；“政績”在形態上有隱性和顯性之分，“隱性政績”如解放思想、轉變觀念、科學決策、人才開發、營造氛圍等，但是，“顯性政績”直觀形象，有目共睹，不證自明，如舊城改造、新區開發、標志性建筑等，所以，地方政府喜歡搞招商引資的“形象工程”。事實表明，一旦地方政府有著好大喜功、貪多求快的“政績沖動”，就會背離本地的實際情況，不經科學論證和民主審議，盲目隨意組織招商引資，結果往往是事倍功半、虎頭蛇尾、前功盡棄。

從全國范圍看，地方政府的招商引資，實際上是以地方政府為主體，對轄區外的市場資金展開的競爭。這種競爭，可以分解為三個層面：一是比較優勢的競爭，即勞動力、土地等基本生產要素成本的競爭。就制造業而言，比較優勢的競爭是最主要的，所以土地和勞動力成本的高低成了致勝的法寶，比如蘇州在這方面的硬成本的低廉，反較強大的上海更具有制造業的優勢。二是優惠政策的競爭，主要體現在稅收優惠的競爭，在這方面，不發達地方更舍得花本錢，發展決心更大，也可能更有優勢。事實上，蘇浙一些開發區允諾的稅收優惠政策也是上海所無法比擬的。據悉，國家規定對鼓勵項目可實行“兩免三減半”(即新增企業兩年內免稅，后三年半稅)的優惠政策，而無錫等地開發區普遍推廣更加優惠的財政補貼措施：允諾“五免五減半”，最高甚至“十免十減半”。政策的效應相對更加直接迅速，對招商引資的影響明顯，但是，地方政策受國家宏觀調控和監督的影響也很大，比如，有的地方政策違背國家宏觀政策和法律法規，一經查處被制止和糾正，招商引資的項目就被凍結或取消，使外來投資者的預期收益不能實現，也影響了地方政府的公信力。三是市場環境的競爭，涉及到區位條件、市場秩序、政務效率與透明度、物流、交通、金融等市場化程度、產業集聚、社會風氣等許多方面復雜因素的競爭。在這方面，先天歷史影響和努力改善條件是同等重要的。比如，區位是先天的，金融、交通和物流也多有歷史的慣性，但都是可以不斷改進的，政府服務效率與透明度、市場秩序和社會風氣同樣也是可以改進的，產業集聚雖然有偶然性，但也與人為因素有關。相對說來，比較優勢相對穩定，比如不發達地區勞動力和土地資源的供給和價格，優惠政策是政府最能掌握和操作的，而市場環境的營造和改善是長期的復雜的，需要地方政府下大氣力。所以，地方政府在招商引資中的競爭策略，總的來說，應當是充分利用本地資源的比較優勢，出臺和保持合法、規范有特色的優惠政策并保持相對穩定，致力于市場投資環境的營造和改善。

三、地方政府招商引資的問題和相關制度安排

從我國現實情況來看，地方政府在招商引資中的作用顯著，不應簡單否定，但是，也應當看到，地方政府招商引資的具體做法和實際效果也存在一定問題。這主要是：脫離本地實際，盲目制定招商引資計劃，強調數量規模，并作為硬指標強行貫徹，甚至作為“一票否決”的條件；將招商引資指標層層分解到政府所有所屬部門，不論有無經濟管理職能和可能性，都要完成一定的任務，這或多或少地干擾了部門的正常工作，增加了工作負擔和壓力；招商引資弄虛作假，玩“數字游戲”，達成意向也算招商引資任務的完成，有的搞虛假出資，有的資金到位后就抽逃資金，根本不能形成實際投資；招商引資項目多集中在“短平快”的商貿娛樂產業，投資規模小，缺乏大手筆，對于促進本地產業結構調整和升級作用微弱；招商引資項目缺乏評估和論證，不能利用本地資源，造成新的環境污染和資源浪費；招商引資中違規許諾，開“空頭支票”，搞政府擔保，反而引起投資者的擔心，或者到期不予兌現，損害政府公信力；對招商引資的政策、法制、社會環境建設投入不夠，投資者的大量精力耗費在“政府公關”方面，政府部門的尋租行為嚴重，投資者的預期收益在幾經盤剝之后難以實現。

針對上述問題，有以下八點對策建議：

一是項目選擇應當從本地實際出發，根據區域社會經濟發展戰略，注重拉動經濟增長、優化產業結構、消化就業壓力、利用本地資源、市場前景樂觀、技術升級換代的項目，對于不符合國家產業政策、轉移強制淘汰設備、導致環境惡化、產業結構趨同化、區域間資源爭奪加劇等項目要嚴格限制，不能為湊數達標而降低項目選擇標準。

二是應當構建科學合理的招商引資指標體系，不能只有總量指標。在數量指標上應當與本地經濟增長速度成合理比例關系，不能盲目追求數量規模和增長速度，以上年計劃為基數搞逐年遞增；在質量指標上應當確定招商引資的資金到位、項目完成驗收、投資周期、投資收益、財政增收、行業分布、產業關聯、吸收就業等多種指標，設計指標加權模型和綜合評估方法，以此進行規劃和評估。

三是招商引資計劃任務的下達，應當根據地方政府所屬部門的相關職能和所轄區域的經濟發展水平和可能條件，合理分配計劃，不應搞“村村點火、戶戶冒煙”，打“大會戰”，不能以招商引資指標完成情況作為絕對標準，搞“一票否決”，否定有關職能部門的履行基本職責和完成中心工作的業績。

四是出臺招商引資的優惠政策，應當在符合國家宏觀政策和法律法規的基礎上，體現地方特色，發揮地方優勢，實行地方優惠政策上的差別化競爭。要對城市規劃、建設用地、土地出讓、稅費減免、信貸融資、市場準入等方面政策進行認真清理，對國家有明令禁止的規定不得陽奉陰違，違規操作。應當如實準確地宣傳優惠政策，禁絕任何個人或部門對外來投資者開空頭支票，提供政府擔保。要保持政策穩定性，對于因國家宏觀調控和法律實施致使地方優惠政策無效，造成外來投資者利益損失，應當妥善處理，給予適當補償。

五是對招商引資的對象應當充分考察，認真審查，確認其投資意向和投資能力，防止欺詐行為，對惡意串通、內外勾結，虛構項目、虛假出資、抽逃資金、非法融資而不發展實業，損害地方聲譽和政府形象的行為要嚴肅查處。

六是要加強招商引資的環境建設和治理，發揮“行政服務中心”的一站式功能，簡化辦事程序，提高辦事效率，實行滿意服務。要加強招商引資項目的行政執法檢查，對于無故拖延、設置障礙、刁難滋事、吃拿卡要的人員要嚴肅處理，堅決制止地方保護主義、不正當競爭的行為。

七是要加強招商引資的組織領導和監督管理，政府組建招商引資領導小組，建立招商局等辦事機構，聘請專家、企業家提出咨詢建議，參與論證評審，進行社會監督。地方人大和政協應當將政府招商引資作為重要的監督內容，重點對招商引資的規劃指標、優惠政策、項目運作、經費預算、環境建設和綜合效益進行監督評議。對于招商引資卓有成效的單位和個人要給予適當獎勵，但更重要的是總結經驗，交流推廣。

八是招商引資工作要立足長遠，放眼全球，追求實效，節約成本，避免朝令夕改，一轟而上，大起大落，既要搞組團路演、會展推介，也要建立長期穩定的窗口單位和傳播渠道，發展電子商務，加強招商引資的基礎信息資源庫建設。