建設和諧社會 構建服務型政府

摘 要：在建設和諧社會的過程當中，政府將承擔重要角色，實現以公共服務為目標的政府轉型是我國社會發展的內在要求和必然選擇，也是建設和諧社會的關鍵。構建服務型政府是一個全新的政府理念，本文從顧客導向、結果導向和競爭導向三個角度，提出構建服務型社會的路徑選擇。

關鍵詞：服務型政府政府職能和諧社會

建設服務型政府是社會主義市場經濟深入發展和中國人的現實選擇，是實踐社會主義政治文明的本質要求，也是解決突出的社會矛盾、有效預防社會風險的迫切需要，更是建設社會主義和諧社會的關鍵所在。

一、服務型政府的內涵

服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。構建服務型政府應體現以下幾方面的要求：

1、堅持以人為本的服務理念

服務型政府就是要改變過去“官本位、政府本位、權力本位”的官僚主義思想，樹立“民本位、社會本位、權利本位”的服務理念。向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意，是我國服務型政府建設的基本要求。以公民為中心的新型公共管理模式是人民主權原則在公共管理中的核心體現。公民對政府的認同、支撐和擁護是政府合法性的來源和基礎。這就要求政府改變“公民義務本位，政府權利本位”、“為民做主”、“官即管”等傳統思想，牢固樹立“公民權利本位，政府義務本位”的思想，以為人民謀幸福為宗旨，以人民滿意為評判工作的唯一標準。

2、為社會提供高效的公共服務

政府作為公共權力代理人，其有效作為的領域是公共領域，為公眾提供優質高效的公共服務是政府義不容辭的責任。在市場經濟條件下，許多產品或服務如公共基礎設施、公共文化設施、公共衛生、義務教育、環境治理等，都是人們生活必不可少的：但它們無法完全由市場來提供，必須由政府直接提供或者在政府的監管下由第三部門來提供，從而才能使人民群眾的需求得以滿足。為社會提供高質量、高效率的公共服務，是服務型政府的基本職責。

3、堅持依法行政的服務原則

服務型政府強調政府由法律產生、受法律控制、依法律辦事、對法律負責。要求政府的服務程序化、規范化，不僅追求行政行為的效率，而且遵循公平、公正、公開的原則。因此應通過建立重大行政決策事項的專家咨詢論證制度、重大行政決策事項的公示、聽證制度提高行政決策的科學化、民主化，通過制定政府信息公開辦法，保障公眾的知情權；通過職位分析、職位說明書明確工作職責；通過制定規范化服務細則明確工作目標，通過控制自由裁量權防止行政行為的顯失公正，以保障公民享受平等的政府服務，市場形成公平的競爭環境。

4、以人民群眾的利益為導向

政府服務必然體現“以民為本”的原則，以人民訴求為導向，以公眾的需求決定服務的內涵與方式；以公眾的滿意度衡量政策執行的成效；以公眾的評價決定政策變遷的方向。樹立公務員的責任心、愛民情、親和力。具體地說，就是要在行政決策中充分參與民意，推行陽光行政，實現政務公開；制訂政府服務標準，規范服務流程，保障服務品質，加快電子政務建設，推行“單一窗口式”服務，創建高效政府，提供具有人文關懷的便民服務，塑造具有親和力的政府形象。

二、建設服務型政府是構建和諧社會的關鍵

1、加強政府的社會管理和公共服務職能，是實現和諧社會的必要舉措

“20多年來，政府片面追求經濟增長，對應當解決就業、收入分配、社會保障、教育、醫療等問題的關注很不夠。政府職能在社會領域的缺位造成社會發展嚴重滯后經濟發展。2003年，SARS危機已經表明，政府在社會管理和公共服務方面的職能急需加強?！蹦壳拔覈幱谌司鵊DP從1000美元向3000美元的過渡時期。國際經驗表明，這一時期既是“黃金發展期”，又是“矛盾凸現期”。我國政治經濟發展中存在著諸多影響社會穩定發展的因素，如社會成員收入差距拉大、三農問題、土地流失、就業壓力、社會保障不普遍等急需予以解決。這些問題是構建和諧社會必須解決的問題，更是對政府提出公共服務的要求。只有政府真正切實履行了社會管理和公共服務智能，才能夠解決我國存在的種種社會不穩定因素，促進社會的和諧發展。

2、服務型政府的主要任務是協調利益關系，是構建和諧社會的主要內容

建設和諧社會迫切需要解決的問題是處理好社會上各種利益關系的調整問題，而社會利益關系的調整的原則和規范，只能由政府來確定。政府本身要以公共服務為主要職能，把保守公平和正義作為政府的核心價值理念和原則，二是要建立市場經濟調節下的利益均衡機制，通過公平的政策和制度安排體現和保護弱勢群體的合法權益。建設和諧社會需要政府在就業、社會保障、收入分配、群眾生活困難等方面作出相應的政策安排。三是要以人為本，要為廣大弱勢群體提供基本而有保障的公共產品和公共服務。

3、建設服務型政府才能切實保障公平與正義，是構建和諧社會的應有之義

公平和正義是社會主義的核心價值之一，也是構建和諧社會的應有之義。公共服務型政府的主要職責就是實現和保障社會公平。市場經濟能夠實現社會運行的高效率政府運用國家財政等強制性手段，來調節社會財富在地區、階層、城鄉的基本均衡。沒有政府的這種作用，社會是不能自主實現社會公平和正義的。當前存在的貧富分化、社會保障問題，公平競爭問題等等已經開始影響我國社會的發展。因此，建設服務型政府，保障公平與正義，是我國政府轉型的必然選擇，也是建設和諧社會的必要條件。

三、服務型政府理念的構建

在亞當·斯密提出的政府應該履行的三項職能中雖然體現了政府為保護社會成員而履行的一定的“管制”職能，但從本質上來說，它凸顯的還是為社會成員提供服務的職能，包含著新公共管理理論的“服務導向”、“顧客導向”的深刻內涵。服務型政府是“重塑政府”運動的主要特征，是由生產者社會向顧客社會轉變的一種反應。在將“政府再造”、“改革政府”變為現實，創建面向顧客、服務公眾的創新性組織，提升政府的績效和服務質量的過程中，強調的不是推翻現有的行政運作程序，不是以部門、職能為導向或以規模、數量為導向，而是以顧客為導向，以結果為導向，以競爭為導向。

1、顧客導向

相對于政府而言的顧客，一是指公共產品和服務的最終使用者；二是指相對意義上的顧客，即公共產品和服務供給過程中的參與者。顧客導向的政府管理是一種“倒流程”的政府管理方式，好比一個倒過來的金字塔，塔尖指向顧客，政府職能、政府行為、政府改革等關注的焦點對準顧客的需要，圍繞顧客來開展，將顧客的高滿意度作為政府所追求的目標。政府以顧客為導向，改變了傳統公共行政模式下的政府與社會的關系，對政府職能需要重新進行定位。要提高政府對公眾服務的效率，政府必須學會聆聽顧客的心聲并提供回應性服務，即對公民的要求作出及時的和負責任的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。政府的基本做法包括： (1)關心顧客，特別是保證弱勢群體的基本生活；(2)努力提高公共物品和公共服務的質量，(3)創造對公民有利的政治、經濟和文化環境；(4)加強與顧客之間的交流與溝通；(5)使內部顧客一一公務員感到滿意等等。其核心的內容即提供公共產品時，視公眾為顧客，向顧客作出承諾，并賦予他們選擇的權利，以提高公共服務質量。這是評價政府行政效率的一個重要尺度，對于提高政府行政水平，改進政府工作方法十分有效，最終的結果是令顧客更加滿意。堅持“顧客至上”，及時了解并設法滿足顧客的需要，對政府來講，常常會帶來許多創新與發展的機會。

2、結果導向

傳統公共行政注重的是投入而不是結果。“新公共管理運動”依據交易成本理論，認為政府應強調積極的目標、具體的結果與產出，應關心公共部門提供服務的質量和效率，應能主動、靈活地對外界情況變化及不同利益需求做出富有成效的反應。首先，實行績效目標控制，即確定個人具體的工作目標，并根據績效目標對完成情況進行成本效率分析，通過量化績效來評定員工的酬勞；其次，實行全面質量管理，即明確公共機構應該達到的工作目標，對其最終結果進行測量和評估，并對達到或超額完成目標的機構或人員進行獎勵，由重投入、重規章的管理轉到重產出、重結果的管理上來；最后，建立服務承諾制，服務承諾制無疑是政府部門提高服務質量和水平的一種特殊的制度安排。它要求政府服務的程序設計要便利顧客，服務標準的制定要從顧客的角度出發。在圍繞目標進行工作的過程中，政府要改變傳統的按職能劃分的組織結構形式，建立扁平化的組織結構，超越局部利益，面向整個過程和整體利益，讓每一位員工直接面對顧客，同時開展工作，并按預定時間表提出階段性成果，及時控制工作結果，形成以結果為導向的管理體制。當政府機關圍繞結果進行運作，通才取代專才，工作人員就具有了獲取相應成果的工具、權力和責任感，也就具備了任何組織應有的關鍵性因素，能夠為顧客提供方便、快捷、高質量的公共服務，提高政府回應能力、政府政策能力和政府效率，實現開放政府和責任政府，滿足顧客的各項需求，處理各類公共問題，最終提高政府生產力和競爭力。

3、競爭導向

在市場經濟競爭機制中，政府是作為一個特殊的經濟行為主體參與經濟活動的。市場經濟在要求明確有限政府的權力邊界的同時，也進一步要求打破政府提供公共服務的壟斷地位，在政府制度安排中引入競爭機制。通過鼓勵和允許民間參與，使公共機構與民營機構之間、公共機構之間、民營機構之間彼此展開競爭；同時，采取分權的組織結構，運用企業部門的管理技術和管理工具，促進政府改善管理，關注質量、效率、創造力和活力，從而提高政府的績效和公共服務的品質。競爭導向型政府需要在充分競爭的基礎上，不斷地創新、強化核心能力，學會更深入、更全面、更好地滿足現實和未來不斷變化、不斷提升的顧客需求，從而為顧客創造更大的選擇空間，并快速地服務顧客，大幅度地提升顧客滿意度，使政府成為效率導向、永續革新的公共組織。

服務型政府理念是以滿足顧客需求為目標的一種組織變革。通過以顧客、競爭和結果為導向，使政府每一項資源投入、人員活動、公共產品或服務的提供等都能真正而有效的符合顧客需求。所以，從這個角度來講，服務型政府的理念是政府再造運動在我國的一種表現形式，是從不同角度對同_個命題的理解，是從不同途徑對同一個問題的實踐。

四、創建服務型政府的路徑選擇

1、堅持以人為本，實現經濟與社會全面發展創建服務型政府，首先要貫徹落實以人為本的科學發展觀，實現經濟與社會的全面發展，以服務型政府取代經濟建設型政府?？茖W發展觀的本質和核心是以人為本，其第一要義是把發展的目的歸結到人生活的本身，從人們“美好生活”高度來審視發展，確認發展從屬于、服務于人們的美好生活，確認人是發展的最高目的，發展是為了“創造我們的幸福生活和美好未來”。科學發展觀揚棄和超越了那種把發展等同于經濟增長的片面發展觀，追求作為全面價值的發展觀。和諧社會最顯著的特征是經濟與社會的全面發展，這既是科學發展觀的內容，也是構建和諧社會的內在要求。從改革開發以來，我國政府片面的把經濟目標作為第一目標導致了一系列社會不穩定因素，致使社會運行不暢。只有政府真正實現從經濟建設型向公共服務型的轉變，才能夠實現經濟與社會的全面發展，更快實現和諧社會。因此，要創建高層度的服務型政府，必須大力發展社會主義經濟，使經濟基礎強大起來，這是根本問題。只有這樣，政府才具備公共服務的能力，才有可能建立覆蓋廣泛的社會保障制度。要建立穩定、可靠的社會保障金籌措機制；建立扶貧濟困工作體系，完善最低生活保障制度，健全困難群體的救濟扶助和法律援助體系；加大經濟適用住房建設力度，建立有效的住房供應和保障體系。逐步建立基本醫療保障和醫療互助相結合的醫療保障體系；繼續完善農村醫療保險、醫療保障和生活困難者救助保障制度。

2、加強法治建設，是服務型政府健康發展的重要保證

公共選擇派認為政府本身就是一種惡的東西，人們只是為了便利的生活而必須借助這一工具，所以又是一種“必不可少的惡”。掌握公共權力的人并不具有超人的智慧，公共權力是一種重要的社會資源，可以為掌權者帶來利益，因此完全存在被濫用的可能。為了實現政府工作方式向服務型政府的轉變，政府在行政過程中要加快行政程序立法，規范行政權力，增加政府行為過程的透明度，使行政過程發生在法律和人民的密切監督下進行。法治化為服務型政府規定了權力邊界和規則體系。一般來說，政府法治化建設應包括規范政府職權和職責的實體法，也包括規范政府如何行使職權和履行職責的程序法。如果不遵從法定的正當程序，那么，這種政府即使有良好的動機和效果，也不能視為好政府，服務型政府也就無從談起。就我國目前的法治實踐來看，在追求服務型政府的過程中，程序化建設對服務型政府建設的構建具有重要意義。程序是法律的核心，沒有程序，法律形同虛設，法治政府就失去根基，服務型政府就會走樣。

3、明確各級政府提供服務的責任

當代，政府責任已成為民主政治體制國家的重要標志。從理論上講，責任政府既是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排。它要求政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足，履行政府在整個社會中的法律義務，并承擔責任。政府提供公共服務是法定權利，也是不可推卸的責任，不僅政府行使的每項權利都負有連帶責任，而且政府拒絕行使的法定權利也要承擔責任。權責一致是建設服務型政府的必然要求。要明確政府提供服務的責任，就要進一步改革完善公共服務事權劃分，為提高服務效能提供保障。哪些服務由下一級政府提供，哪些服務由上一級政府提供，劃分列舉清晰，自上而下，由地方立法保證，使各級政府的事權分配框架以某種形式固定下來，堅持事權和財權綜合配套和對稱原則，理順財政關系，提高各級政府的財力自主程度。各級政府的具體事權由相應本級的立法機構立法授權，并受法律監督。各級政府的事權須經過本地民眾某種形式的授權、批準和監督。

4、建立一套科學合理的政府績效評價體系

從傳統上講，我國官員與政績的關系一度是“官出政績，政績出官”，這種“政績觀”是急功近利，好大喜功思想表現，與服務型政府的成本一一收益原則格格不入。亨廷頓曾說過，“政績的合法性在第三波新興民主化國家中扮演著一個重要角色。”改變目前這種政績觀的前提是，徹底改變過去那種單純從抽象的“整體”利益出發的思維模式，擺脫一種以虛擬主體為出發點的思維套路，確立一種以人為重、以人為先的思維邏輯，突出以人為本的價值取向。采用目標管理、全面質量管理等手段進行績效管理，加快績效考核體系的完善和實施，并在此基礎上嘗試績效工資和績效獎金制度，徹底打破大鍋飯，摒棄平均主義，發揮激勵機制的作用，煥發公務員參與改革的內在動力。此外，還需要設立一個開放的評價環境，確認社會與公眾是政府績效評價的主體，將為誰服務和為誰負責的問題放在政府績效評價平臺

5、轉變公務員觀念，提高公務員的素質和能力

公務員是政府第一資源，是政府職能的具體履行者，在整個政府的運行中，發揮著決策、組織、協調、控制等重要作用，能否真正創立服務型政府，在一定程度上依賴公務員行政能力能否成功轉型。首先，服務型政府要求公務員不斷提高自身修養，樹立創新治理理念。改變原有的“公民義務本位，政府權力本位”，“官即管”等傳統觀念，樹立“有限政府”，“有效政府”觀念，努力做到“向人民學習，為人民服務，請人民裁判，讓人民滿意”。其次，服務型政府要求公務員公開透明地依法行政，合理行政。公務員的行為因此納入公眾視線，接受公眾監督。同時，公務員必須堅持合法行政，合理行政兩大基本原則。服務型政府由法而生，受法所控，依法行事，承法之責，公務員在追求行政效率的同時，還須遵循公開、公平、公正原則，不得濫用自由裁量權。最后，服務型政府的公務員是責任型公務員，如有政府及其公務員沒有盡責，出現服務不佳、服務失敗甚至服務失誤并造成重大損失時，就必須承擔相應的法定責任。對不作為、不依標準作為并造成重大損失的都要追究相應的責任。這也是對公務員隊伍提出的新要求。

在新的歷史時期，建設社會主義和諧社會，最終形成全體人民各盡其能，各得其所而又和諧相處的社會，需要在激發社會活力、促進社會公平和正義、健全社會主義法制體系以及維護社會安定團結等方面做好工作，這是建設社會主義和諧社會的客觀要求，也是建立服務型政府的最終目的。