中國銀行業反行政壟斷與監管權力界定

摘要：反行政壟斷是中國銀行業發展的必然選擇，而反行政壟斷的關鍵就在于減少政府干預，合理界定銀行監管邊界。本文首先論述了中國銀行業反行政壟斷的背景和必要性，繼而分析了銀行業監管的理論邊界和現實邊界。最后，針對中國銀行業監管的越位和缺位現象，提出了改革的建議和措施。

關鍵詞：銀行業反行政壟斷監管邊界

行政壟斷是我國體制轉軌時期的特殊現象，是政府行政權力在經濟領域占統治地位的歷史延伸，也是政府職能轉變滯后、局部利益分化加劇的現實反映。隨著經濟體制改革的日趨深入，尤其是經濟金融對外開放步伐的加快，行政壟斷已成為影響我國銀行業健康發展的重要因素，打破行政壟斷迫在眉睫。為此，必須首先對行政壟斷背后扭曲的政銀關系進行重新界定。

一、銀行業反行政壟斷的背景

(一)銀行業以信貸配給方式支持經濟增長的效果逐步下降。國家利用銀行業支持經濟增長的主要方式是，通過信貸計劃和行政干預措施把大多數信貸資金以低成本投向國有企業。但是我國經濟運行在經歷了較長時期高速增長以后，20世紀90年代中后期，經濟增長開始放慢；產品供求狀況進入買方市場，市場競爭程度的加劇及國有企業經營管理體制的落后使國有企業虧損比例上升，到1995年末，所有國有企業的資產負債率高達85％。在這種融資格局下，國有企業的虧損直接轉化為銀行業的不良資產，致使銀行信貸資金呆滯，使用效率大大下降，有效盤活并發揮支持經濟增長的作用大打折扣。

(二)信貸供給不足嚴重制約了非公有制經濟的進一步發展。改革開放以來，我國個體私營等非公有制經濟不斷發展壯大，已成為社會主義市場經濟中的重要組成部分和促進社會生產力發展的重要力量，個體私營等非公有制經濟在國內生產總值中所占比重，已從1979年的不足1％提高到目前的三分之一左右。個別省份非公有制經濟所占比重更高。上個世紀90年代以來，城鎮新增就業崗位的70％以上，是由個體私營等非公有制經濟提供的，從農村轉移勞動力的70％以上也是在非公有制經濟中就業。但是由于商業銀行一貫奉行的所有制偏好和壟斷集團偏好，非公有制企業特別是小企業被置于信貸供給的邊緣，融資問題已經成為制約小企業發展的重要瓶頸，有數據顯示，當前小企業貸款占全部銀行貸款的比重不足1/5，小企業資金不足與銀行流動性過剩、大企業資金過?，F象并存。如果這一問題長期得不到解決，勢必影響我國改革發展穩定的大局，不利于實現城鄉、區域統籌發展，不利于實現我國經濟社會的全面、協調和可持續發展。

(三)銀行業應對金融開放、維護國家金融安全的需要。我國自1981年引入第一家外資銀行以來，金融業的對外開放進展迅速。入世四年，外資銀行資產總額平均增速為23％，高于19％的全國平均水平，各項貸款比上年同期增長31.6％，遠遠高于9.2％的全國銀行業金融機構的增速。截至2005年底，外資銀行各項貸款余額448.35億美元，其中外匯貸款余額316.06億美元，占全部金融機構外匯貸款余額的21％；外匯業務是外資銀行的強項，其總體規模接近中國銀行，遠遠超過工、農、建及其他股份制商業銀行。其中，僅匯豐上海一家分行的外匯貸款余額就超過了光大、浦發等股份制商業銀行全國的業務量。在華外資銀行累計實現盈利4.46億美元，同比增幅89.79％，不良貸款合計為4.73億美元，不良貸款率1.05％。面對外資銀行的迅猛發展，中資銀行再不改變行政壟斷體制下形成的壟斷思想和行為，必將危及我國的金融安全。1997年亞洲金融危機對包括我國在內的忽視銀行體系穩定和效率的“東亞發展模式”產生了巨大警示作用，提高銀行效率、實現穩定持續發展已經成為共識。

二、銀行業監管權力的理論邊界

(一)政府干預的理論界限。經濟學原理說明，由于資源的稀缺性，需要對稀缺資源在不同的途徑上進行配置。資源配置決策是由兩個機構作出的，一個是市場，另一個是政府。一般認為，在市場機制能夠發揮作用的領域，應當由市場自發地進行資源配置；只有當市場機制缺乏效率，或稱之為市場失靈(market failure)時，政府部門或公共部門的介入才有了合理的依據。經濟體系中，如果存在著公共品、外部性、規模收益遞增、風險和不確定性等情況，市場機制無法引導資源配置達到最優狀態，就需要政府介入。從資源配置的角度上說，政府從事微觀經濟活動的類型主要有三方面：一是管制，即政府通過立法以調節支配商品和服務交換的產權制度，二是定價，即政府通過征稅或補貼改變交換的價格，以減少產生負外部性的商品和服務的生產和消費，增加產生正外部性的商品和服務的生產和消費，三是生產，即政府通過自身生產產品和服務來直接配置資源。一般而言，征稅和公共支出是有極限的，而管制政策因為其直接成本微乎其微，幾乎沒有什么限制。然而，政府也不是萬能的，也存在著政府失靈(government failure)。政府失靈是指政府不能實現帕累托效率結果且不能以公平的方式再分配收入，或簡單地說，政府作出了降低經濟效率的決策或不能實施改善經濟效率的政策。同市場失靈現象普遍存在一樣，政府失靈現象也比比皆是。因此，政府無論是在宏觀領域還是在微觀領域的干預，都需要確定一個最優界限，下面利用坦茲提出的“干預指數”(intervention index)概念來比較政府干預的效率，找到政府干預的最優點。

在上圖中，橫軸表示的是政府干預所產生的(扣除經濟成本后)凈經濟收益，縱軸表示政府干預的程度，曲線OA、OB、OC表明不同程度的政府干預，S、T、V三點表示在政府干預質量既定的前提下，政府干預的程度是最優的。換言之，在這三點上，政府干預的凈收益最大。需要指出的是，除了最適干預的這三點外，對于每一可能獲得的凈收益來說，在每一條收益線上都存在著兩個點，比如說可獲得的收益為OR，則在曲線OC上存在著D點和F點，它們所代表的凈收益雖然相同，但代表的干預程度不同：F點所代表的干預程度大大高于D點。在這兩種干預水平之間權衡，還需要從政治角度作出選擇。倘若主張經濟自由化，那么，選擇D點就優于選擇F點。

(二)銀行監管的理論邊界。正如政府干預理論一樣，銀行監管也有一個理論邊界。如果銀行監管位于有效邊界上或附近的一個區域內，那么它就可能產生正的綜合效應t如果銀行監管超過了有效邊界或區間，或離該區間很遠，那么銀行監管就很可能會產生負的綜合效應。銀行監管邊界受市場失靈論和政府失靈論的左右，由二者共同決定。其中，基于市場失靈論的銀行監管有效論支持銀行監管，主要理由有：銀行的內在脆弱性、銀行業市場的外部性、不完全競爭及信息不對稱；基于政府失靈論的銀行監管失靈論主張放棄銀行監管，代表性的觀點有管制俘獲說、管制尋租說和管制成本說。銀行監管有效論和失靈論共同確定的銀行監管的理論邊界如圖2所示，其中，AD線是政府干預的理論邊界，BC線是銀行監管的理論邊界。

三、銀行監管的現實邊界

(一)國際銀行監管的現實邊界。從世界經濟發展的歷史角度看，各國銀行監管一直遵循著加強監管一一放松監管一一再加強監管的軌跡發展。20世紀20年代以前，受當時主流經濟學的影響，銀行在“看不見的手”的范式下實行一種“銀行自由經營制度”，金融體系基本上是不受管制的。但30年代的經濟大危機徹底改變了主流經濟學的金融監管理論，各國均對銀行業實施非常嚴格的監管。此后，在金融機構不斷開展創新，要求放松利率管制、提高效率的壓力下，一些國家在70～80年代摒棄了30年代以來建立的嚴格監管措施，轉為一種較為寬松的風格，使銀行業出現了突飛猛進的發展，開始從分業經營向混業經營過渡。然而90年代以來的幾次金融危機，讓監管者和被監管者開始對銀行監管重新審視，開始注重監管法規的精細化、標準化和嚴格化，以此約束和引導市場參與者的行為，防范金融風險，這就是以美國為典型代表的、目前絕大部分國家采取的規制導向監管。進入2l世紀以來，隨著金融全球化、金融自由化進程的加快、金融創新水平的不斷提高以及信息技術在金融領域的廣泛應用，金融界乃至企業界不斷抱怨監管成本過高和過度監管成為影響銀行業發展的主要因素之一。在這種背景下，以英國金融服務局(FSA)為首的銀行監管當局，大力倡導實行原則導向監管，其基本監管理念就是把監管的主要精力放在結果上，而不是放在各種事無巨細的規則和指引上；強調公司高管層對達到監管要求負首要責任；讓公司有機會以更加靈活、更具創新精神和更有競爭力的方式滿足監管要求，并以同樣的精神進行自我監管。

(二)中國銀行業監管邊界存在的問題。我國銀行業監管不足和監管過度現象同時并存，主要表現在：

1、行政性色彩濃重。銀行監管倚重行政的控制手段，主要是行政命令式監管，即權力監管。體現在監管內容上，一是重市場準入監管、輕銀行經營業務的持續監管。長期以來，我國過于強調對銀行市場準入的監管，缺乏對銀行具體業務經營持續性的監管，尤其忽視對金融創新業務的風險監控，無法做到及時果斷地跟進處理風險事件，以有效地防止金融風險的進一步擴散。二是重合規監管，輕風險監管。我國一直將監管的重點放在合規性檢驗方面，監管措施剛性有余，靈活不足，且只能事后補救，難以做到事前防范化解，嚴重影響了監管的有效性。

2、對銀行經營干預過度。具有兩個基本特征，一是直接限制性，政府和監管當局以行政手段直接干預銀行業的經營管理活動，包括業務規模、范圍和價格等多方面的廣泛限制；二是保護性，對銀行業特別是國有銀行業提供保護，維護其壟斷地位，甚至直接提供資金支持以維護銀行業的信貸能力。

3、市場自我監管缺位。銀行監管作為一項系統性工程，包括監管當局的強制監管和市場自我監管兩大方面。然而，目前我國銀行監管實踐中存在過于依賴行政監管而忽視市場自我監管的傾向，市場自我監管缺位。主要表現在：一是銀行信息披露機制落后。銀行或以“商業機密”為由隱藏有關經營管理的重要信息，或編造、粉飾財務數據，嚴重侵蝕了監管機制的效力基礎。二是銀行內控制度不健全。片面強調銀行外部監管，忽視了從制度層面上對銀行的內控制度、風險管理、公司治理結構進行全方位的評估和動態監管，甚少采取有效措施幫助銀行完善內部風險控制機制。三是中介機構監管作用不足。同業公會對銀行的自律監管流于形式，會計、審計事務所難以擔當監管責任，信用評級機構尚無權威性可言。

4、規范化的持續銀行監管體系尚未建立?，F場檢查尚未實現制度化，缺乏計劃性、連續性；非現場監管職能分散在各專業處室，日常工作主要是搜集數據和監管分析，各自為戰，非現場監測的風險識別、分析和預警功能較弱，風險分析不具有代表性；現場檢查與非現場監測的有機結合不夠；對商業銀行特別是國際活躍銀行的并表監管能力不足。監管方式的陳舊、監管手段的落后使銀行監管難以及時發現并從根本上化解金融風險，監管的有效性大大降低。

四、國際銀行監管的新動向及對中國的啟示

英國金融服務局(FSA)于2005年提出向更加原則導向的監管體制過渡(more principles-based regulation，MPBR)的思路。之后，FSA通過高層演講、發布咨詢文件和討論文件等形式，對原則導向監管進行了積極推動。與此同時，英國銀行家協會(BBA)和英國金融消費者咨詢委員會(FSCP)也分別從各自的角度出發，發表了對原則導向監管的意見和看法?？梢哉f，原則導向監管代表了當今國際銀行監管的最新趨勢。中國銀監會主席劉明康在2007年銀監會工作會議上指出，全面提高銀行業監管工作有效性，處理好規制導向監管和原則導向監管的關系，代表中國也在積極思考如何有效運用原則導向監管銀行業的問題。

具體來講，原則導向監管，’是指監管者對監管過程不再拘泥于合規的控制，而是事前為金融機構制定出良好的原則，鼓勵金融機構自身采用合適的方法來遵守這些原則，監管者對金融機構的經營結果進行檢查，根據結果決定是否要對金融機構采取強制性的措施。原則導向監管符合金融發展趨勢，是因為其較之規制監管具有以下優勢：一是有利于提高監管效率；二是有利于貫徹激勵相容的監管理念；三是具有前瞻性和穩定性。

原則導向監管是銀行業風險為本監管的另一種提法，為中國銀行業監管的進一步改革提供了方向：

第一，實現監管者角色定位的轉變。規制向原則導向監管的轉變中，監管者從一個制定規則，實施規則，檢查規則效果的過程控制者轉變為一個把握原則，抽離監管過程，實施最后懲戒的結果控制者。為實現這種角色轉變，監管立法必須“原則”先行，原則的制定應充分體現監管目標，指導和約束銀行對監管者、消費者甚至全社會擔負起更大的責任。其次，要提高監管人員的專業素質和判斷能力，加強對金融市場和金融機構運行狀況的熟悉和了解，充分理解原則導向監管理念的精髓，為實施原則導向監管奠定人力資本基礎。

第二，加強監管機構的強制執行力。監管者對不遵守經營原則或落后于監管要求的金融機構及其高層管理人員必須采取強有力的強制措施，以實現對經營結果的控制。為此，監管者首先應幫助未達到監管要求的金融機構加深對經營原則和監管要求的理解，使他們能對自己的經營行為是否遵守原則做出正確判斷。其次，應根據具體情況區別對待未達到監管要求的金融機構，監管者在采用強制措施前必須考慮金融機構違反原則的程度差別、原因差別以及對金融市場的影響差別，采取不同的強度的措施。

第三，完善金融機構的公司治理。原則導向監管方式下，金融機構必須構建良好的政策傳導機制，為此，必須加強金融機構股東、董事會、經營管理層甚至普通員工的權責。因為在這種監管方法中，監管者簡化了業務規則，金融機構在經營原則的指導下如何遵守簡化的規則，如何遵守行業自律準則，是否需要制定自己的業務規則等問題都需要董事會和高級管理層來決定。其次，金融機構是否依據原則經營，直接影響到股東的利益。股東需要更多地督促董事會及其高級管理層加強對業務原則的準確理解，并制定良好的執行原則的方案。再者，高級管理層有效地執行職能分配方案和責任確認程序，明確各個部門及人員的職權和責任，保證董事會的決策方案的實施，并能通過明確的信息報告路線將執行狀況及時準確地反饋至決策層。

第四，加強信息的溝通與交流。原則導向監管屬結果控制型的監管，它對信息交流提出了更高的要求，監管者和金融機構，特別是金融機構在向消費者提供信息方面應擔負較大的責任，三者間形成完整的信息交流系統。首先，監管機構應向金融機構提供有關經營原則和高水平監管要求的信息，幫助金融機構深入理解經營原則和高水平的監管要求，使它們能對自身經營是否符合原則做出判斷。其次，金融機構應完善自身的信息管理系統，及時報告經營管理信息。再次，金融機構應向消費者提供公平、清晰沒有誤導的信息。最后，監管機構對金融機構的監管信息應在一定程度上向消費者公開。