國有企業投資主體多元化改革的可行性分析

摘要：面對行政壟斷，實行投資主體多元化的根本動力在于提高經濟效率，最終達到增加消費者福利的目的。多元投資主體的引入有助于推動國有企業制度以及國有資產管理體制的改革，從而為打破行政壟斷奠定基礎。本文首先說明了行政壟斷與國有企業制度的內在聯系，繼而從產權理論、委托一一代理理論和公共選擇理論的角度，探討實行投資主體多元化的理論依據。最后闡明國有企業投資主體多元化改革是打破行政壟斷的重要突破口。

關鍵詞：行政壟斷投資主體多元化

一、行政壟斷與國有企業制度及國有資產管理體制的內在聯系

無論在經濟發達國家還是在發展中國家，國有企業對自然壟斷產業實行壟斷經營的一個普遍性問題就是低效率，而原因之一就是規制體制問題。根據中國自然壟斷產業的規制體制，鐵路運輸、通信、電力、煤氣、自來水等基礎設施產業的主要業務是由中央政府或地方政府的企業(或機構)壟斷經營的，政府既是管制政策的制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，這就決定了這種壟斷的性質是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷的經濟性壟斷。

在這種行政壟斷狀況下，往往會導致企業組織管理效率低的問題，使企業實際達到的生產成本大大高于按企業能力可能獲得的最小生產成本，從而導致資源運用的低效率。借助“x低效率理論”進行分析。該理論認為，企業組織管理效率很大程度上取決于企業進行經濟活動的外部環境，如果外部環境是充滿競爭的，企業內部就會從上到下產生一種外部壓力，從而促使企業提高效率，降低成本；如果外部環境對企業沒有什么競爭壓力，那么，在壟斷性企業組織中，各層次的成員就會顯露出人的惰性，久而久之，惰性便成慣性，就會在企業內部產生X低效率。致使企業成本費用膨脹，最終使產品的平均成本大大高于“最低可能成本”。X低效率理論能部分地解釋中國行政壟斷產業中較普遍存在的組織管理效率低下現象。在中國許多國有企業中存在機構臃腫、人浮于事、工作效率低、信息傳遞效率差等組織管理低效率現象，致使潛在規模經濟效率未能得到較好發揮，產品(或服務)成本高，其重要原因即是由于企業普遍缺乏市場競爭的外部壓力，從而在相當程度上抑制了通過技術和組織創新，以提高生產經營效率的動力。其結果必然導致經濟效率低下。同時，在相當長的一段時期中，政府幾乎是自然壟斷產業的唯一投資者，由于受財政支出限制，無力對自然壟斷產業進行大規模投資，以適應發展需要，其結果是供應能力與需求存在很大的缺口，許多生產企業由于不能及時得到自然壟斷產業的產品或服務，不得不中斷正常生產，從而造成巨大的經濟損失。例如，1992年我國全年共缺電1117億～1489億千瓦時，按每千瓦時創造的工業產值4.9元計算，全國因缺電而損失的工業產值就達5473億～7296億元。若綜合計算因所有供需缺口而對國民經濟所造成的經濟損失，這將是一個天文數字。

行政壟斷行為絕大多數都屬于政企不分的結果，即壟斷行為依托的是行政特權，是計劃經濟的慣性和官商作風的產物。在中國，分拆后的自然壟斷產業，基本是清一色的國有企業，且多為國有獨資公司。而國有企業和國有獨資公司，產權結構單一，國家資本“一股獨大“，難以形成投資主體多元化的格局，企業激勵機制和約束機制雙弱化，企業行為的行政色彩厚重，必然導致經濟效益和財務績效較差。所以，我國自然壟斷產業的改革，必須通過整體改制重塑產權結構，以集團母公司改制為國有相對控股公司為目標，減持和增量稀釋國有股，積極引進民營資本和外商資本以及戰略機構投資者，實現產權多元化，以此推進政企分開和政資分開。

二、引入多元投資主體的必要性分析

面對行政壟斷，實行投資主體多元化的根本動力在于提高經濟效率，最終達到增加消費者福利的目的。以下就從產權理論、委托一代理理論和公共選擇理論的角度，探討實行投資主體多元化的理論依據。

(一)產權理論與行政壟斷產業的投資主體多元化

從本質來說，一國的經濟增長必須依靠一個有效率的經濟組織，而有效率的組織需要以完善的制度為前提。通過對國企與民營企業產權特點的比較，顯而易見，由于民營企業是以私有產權為基礎進行經營的，符合市場經濟對產權制度的要求，而國有企業產權不符合有效市場運行對產權制度的要求。因此，產權理論為行政壟斷產業的投資主體多元化改革提供了很好的理論依據。

事實證明，國有企業的產權制度存在的缺陷已經極大地降低了資源的配置效率，因此，從經濟結構的總體框架來看，只有在民營企業不愿從事的領域(主要是非營利性領域)以及關系到國計民生的關鍵性領域，國有企業的進入才是必要的。而這實際上也是以經濟效率的部分損失來換取社會整體利益的增進。其實，就是在市場失靈的領域，國有企業獨自壟斷經營也仍然存在許多不足之處。當前，中國對打破行政壟斷研究僅僅是放松規制，引入競爭，而沒有從根本上解決企業產權問題，中國壟斷產業中的國企改革離真正意義上的現代企業制度的建立還有很大距離。嚴格意義上真正適應市場競爭的現代企業，在產權制度上必須是權責明晰、政企分開的。如果要求市場起作用，就要求所有的資源具有完全的可流動性和通過實行投資主體多元化改革促成資源的流動性。

總之，產權改革、市場經濟體制的建立和企業治理結構的完善都是決定壟斷產業中國有企業績效的關鍵性因素。在一個缺乏運作完善的市場經濟體制和充分競爭的條件下，產權改革并不一定能誘導企業資本的投入和經營者努力程度的提高；而如果不重視產權制度的建設，任何企業治理結構的調整都有失敗的危險；沒有合理規范的治理結構，任何企業的改革都難以真正提高其生產效率。

(二)委托——代理理論與行政壟斷產業的投資主體多元化

國企的委托一代理問題與民營企業的根本區別在于產權主體缺位的問題，為此，已有學者提出了產權人格化的思路，即采取民營化的改制(張維迎，1999年)。對于行政壟斷產業中的國有企業而言，與競爭性產業中的國有企業一樣，存在較為嚴重的委托一代理問題。而僅僅停留在目前國有企業的股份制改造上，事實證明，這樣是無法從根本上改變產權主體缺位問題的。因為國有股份仍然沒有很具體化的所有者，股東的權力仍是由非股東地位的代表官員行使，故這是一種權利和責任很不對稱的制度安排，是“廉價投票權”。投資主體多元化無疑是解決委托人層面代理問題的一條較好途徑。這是因為，投資主體多元化的主要內容是明確所有權，引入多元投資主體后的企業的委托人，原則上是作為所有者的股東。股東的目標是追求最大的利潤，從這一意義上來說，經營目標已非常明確，它所產生的效果是生產效率的提高。

實行投資主體多元化的具體意義可表現在以下幾方面：

第一，有利于促進政企分開。通過實行投資主體多元化改革，將一元投資主體的行政壟斷產業進行多元化改革后，政府對企業的行政干預，在一定程度上會遇到其他投資主體的抵制，公司內部組織結構中董事會、監事會和經理層的相互約束、相互監督機制就有了良好的運行基礎，相對提高了公司決策的公開性和程序性，有效推動了政企分開的過程。同時，企業經營也由多元目標變為以利潤為核心的一元目標。

第二，有利于降低委托一代理成本。一方面，，采取參股或控股等多種形式使投資主體多元化，可真正發揮公司內部權力制衡機制和監督機制的作用，在一定程度上抑制內部人控制。與此同時，為委托一代理問題的解決提供了制度條件，有效促進了現代企業制度的建立，達到降低企業的委托一代理成本的目的。另一方面，通過實行投資主體多元化，可縮短國有企業雙層委托一代理關系的鏈條，這無疑將有助于降低委托一代理成本。

第三，有利于代理人選擇的市場化。多元投資主體的引入還將促進行政壟斷產業中的企業代理人選擇方式從政府官員的主觀任命向市場化模式過渡。現代公司中，真正掌握經營控制權的代理人是多元出資人協商后的共同選擇，在多元投資主體明確地追求經濟利益要求下，最終結果必然是根據市場對代理人(企業家)的考核評價來確定，而不會由政府主觀任命經營者，這樣，真正有經營才能的代理人就有可能被雇傭，從而有利于提高企業經營效率。

第四，有利于提高資金的使用效率。行政壟斷行業通過實行投資主體多元化改革，融資方式由國家融資轉變為金融市場融資。比較而言，通過國家融資，在對資金的運用過程中，由于產權主體的缺乏，其委托一代理缺乏內在的約束；而從金融市場獲得的資金，其委托一代理關系受到市場內在的約束作用。因此，這種融資方式的改變將極大地提高資金使用效率。并且，由于資本市場的本質是流動性，無疑可促進資金不斷由低效益產業流向高效益產業，保證了資本的優化，最終達到提高資源配置效率的目的。

(三)公共選擇理論與行政壟斷產業的投資主體多元化

公共選擇理論在一定程度上揭示了政府失靈的原因。從公共選擇理論觀點出發，政府用行政等手段對經濟進行干預不可能制造出完美無缺的市場。政治家的行為是為了他們自身利益最大化而非公眾利益最大化；其行為目的則是使他們的預算規模最大化。為彌補市場失靈(這里主要指提供準公共產品)，政府對經濟的干預活動(如通過國有企業直接經營自然壟斷產業)可能會帶來政府失靈。而政府失靈有時對社會的危害要大于市場失靈。

公共選擇理論為存在行政壟斷的行業實行投資主體多元化改革提供了相應的理論基礎。由于此類產業的規模經濟特征，為降低企業經營成本，需要壟斷經營，目的是使資源配置達到最佳狀態，增加公眾的福利水平。盡管通過國企的壟斷經營對壟斷產業的發展起到了一定的積極作用，但是，在這個過程中也伴隨著政府失靈。權衡市場失靈與政府失靈的利弊，事實證明，國有企業在經營過程中所表現出的績效明顯低于非國有企業。并且，融入多元投資主體的企業，在利潤驅動下，其經營活動必須面對市場，隨時調整產品結構，以，滿足市場需求。但是，由于國有企業某種程度上的非經濟性，所受到的約束主要來自政府的行政監督，而非市場的競爭壓力。在這種情況下，國有企業通常對市場需求的變化所做的反應相對遲緩。由此可見，政府通過行政壟斷來干預經濟活動，其成本有時要大于所帶來的收益，在這種情況下，政府的行政壟斷很明顯是得不償失的，最終導致資源的低效配置。從現實來看，為避免政府失靈，政府在一定程度上應放松管制，在壟斷產業引入多元投資主體，對于不具備自然壟斷特征的生產環節和行業，國企應逐漸退出，讓多元投資主體參與經營。政府應盡量不直接干預微觀經濟活動，更多地讓市場發揮作用，以提高資源的配置效率。政府的職能應該放在建立社會發展目標和政策上，而不是直接提供諸如自然壟斷產業經營的產品和服務。或者說，政府的角色應該是“掌舵”者，而非“劃船”者。

三、國有企業投資主體多元化改革是打破行政壟斷的重要突破口

通過對行政壟斷產業實施投資主體多元化改革，可以從以下幾方面對打破行政壟斷與政府規制體制改革產生積極作用：

1、徹底實現政企分開

政資不分是政企不分的基礎。為徹底轉變政府職能和企業經營機制，無論如何也必須改變國家對企業的出資者地位，特別是改變國家對企業的大股東地位。只有切斷國家和企業資本方面的聯系，才能真正減少政府對企業的干預，企業也才能夠真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的商品生產者和市場競爭的主體。

中國的部分企業曾經歷了“放權讓利”和“承包經營制”兩個試點階段，目的在于試圖改變政府對企業直接干預的狀況，充分發揮企業和經營者的積極性，但收效甚微。原因就在于沒有排除政府對企業直接干預的資產基礎。要徹底解決政企不分問題，關鍵就是把這部分國企由國有國營轉化為民有民營。只有實行財產權利上的政企分開，企業才能真正成為自主經營、自負盈虧的獨立經濟實體。與此同時，擁有“退出權”的公眾和機構持股人為了自身利益必然會對企業經營形成有效的所有權約束和資本市場約束。

在保留國有獨資的資產關系前提下國有企業邁向投資主體多元化的動作是淺層次的，難以用制度化加以界定。只有在實行對企業出資主體多元化的情況下，改變國有資產的配置方式，才能真正實現政企關系的重新定位，實現真正的“多元投資主體”。可見，對于國企改革而言，要真正做到政企分開，首先要把國有資產的配置從計劃經濟的行政性方式轉向市場經濟的股權化方式。

2、轉變政府對經濟的管理方式

在原有體制下，政府對企業的干預表現在決策、收益分配、人員設置等一系列環節，嚴重干預了企業的獨立運營。多元投資主體的引入使政府逐步淡化對企業具體運作的干涉，專注于宏觀經濟層面的管理。

因此，政府為了保持國民經濟的持續發展，有必要引入多元投資主體，來牽制國有獨資的管理行為，促成政府職能的轉換，實現政資分離、政企分開，從而在多元產權主體的聯合投資過程中，促成國有資產的市場化配置，使國有資產的投放也轉向謀求保值增值回報的市場經濟運行軌道。

3、建立符合經濟規律的規制體制

對自然壟斷產業進行規制的初衷是為了避免市場失靈，提高資源配置效率，前提條件是規制必須符合經濟規律，以避免政府失靈。

目前，在軌制的過程中，由于政府所面對的規制對象是與之有著“血緣”關系的國有企業，在這種市場環境下，政府對自然壟斷產業的規制很難嚴格按照經濟規律進行。為改變這種現狀，必須實現政企分開，允許多元投資主體參與自然壟斷領域。這是由于企業主要是由要求政府“一視同仁”的非國有企業構成，這就必然迫使政府盡快學會和習慣用法律和經濟手段規范企業行為，從而加快改革政府規制體制的進程。只有這樣，才有希望像市場經濟國家那樣，對自然壟斷產業中的各產業建立起符合經濟規律的規制制度；才可以達到保護公眾利益和國家安全以及促進公平競爭的目的。