政府行為內(nèi)部性與外部性分析的理論范式

摘 要：政府規(guī)制既是對(duì)市場(chǎng)失靈的回應(yīng)，又需借助市場(chǎng)資源配置的機(jī)制按其規(guī)制的目標(biāo)。政府作為一個(gè)擁有獨(dú)特的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的博弈參加者在交易過程中其行為具有內(nèi)部性和外部性。無論內(nèi)部性還是外部性都是由于產(chǎn)權(quán)未充分界定而導(dǎo)致的成本與收益的外溢，這種外溢對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要影響。客觀地分析政府行為內(nèi)部性與外部性的目的在于規(guī)范政府行為，提高政府規(guī)制的效率，矯正政府行為的負(fù)內(nèi)部性與負(fù)外部性，為市場(chǎng)有效運(yùn)行提供成本更低的制度保障。

關(guān)鍵詞：政府行為內(nèi)部性；政府行為外部性；政府規(guī)制；范式

中圖分類號(hào)：F0626文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)03-0008-08

一、引 言

政府作為一個(gè)擁有獨(dú)特的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的博弈參加者，在交易(注:此處的交易是廣義的，既包括通常意義上的經(jīng)濟(jì)主體之間的交易，也包括政府與微觀經(jīng)濟(jì)主體、其他政府或非政府主體之間的交易，后一種意義上的交易概念外延更加寬泛，有利于對(duì)政府行為內(nèi)部性問題的分析。)

過程中，因信息不對(duì)稱和不確定性的存在，交易成本高昂，限制了政府行為的理性化程度，促使不完全規(guī)制合約的簽訂，擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方就會(huì)攫取另一方的利益，導(dǎo)致政府行為內(nèi)部性的產(chǎn)生。同時(shí)，由于政府主體的特殊性，其行為往往具有外部性：對(duì)不涉及交易的主體強(qiáng)加了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予無需補(bǔ)償?shù)氖找妗Ｕ袨橥獠啃杂质钦?guī)制職能的表現(xiàn)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家史普博（1989）最早研究了內(nèi)部性理論。他在《管制與市場(chǎng)》中，獨(dú)創(chuàng)性地使用了“內(nèi)部性”這一范疇，并對(duì)內(nèi)部性的概念、產(chǎn)生原因以及解決途徑作了深入細(xì)致的分析，并以此為基礎(chǔ)展開對(duì)社會(huì)性規(guī)制的分析。^[1]國(guó)內(nèi)對(duì)內(nèi)部性理論的研究尚處于引入介紹階段。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)程啟智教授(2002a，2004)等人對(duì)史普博的內(nèi)部性理論進(jìn)行了全面客觀的介紹，并結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)對(duì)內(nèi)部性理論進(jìn)行了創(chuàng)造性探索，認(rèn)為不論外部性還是內(nèi)部性，都是由于產(chǎn)權(quán)未充分界定而導(dǎo)致的成本與收益的外溢，二者唯一的不同是受損(受益)方不同：外部性是對(duì)不涉及交易的第三方造成的影響，而內(nèi)部性是具有信息優(yōu)勢(shì)的交易方對(duì)另一交易方造成的影響，二者可以統(tǒng)一到同一產(chǎn)權(quán)理論框架下。^[2]

外部性的范疇自從由馬歇爾在1890年提出后，經(jīng)過100多年的發(fā)展，外部性理論日益豐富，包容性越來越強(qiáng)。邁金和布朗尼（1975）首次明確提出政府行為外部性，在《政府與非贏利部門的外部性》一文中提出“盡管政府與非盈利部門的特定的外部性很難預(yù)測(cè)，但理論上可以認(rèn)為這些部門的行為同樣會(huì)產(chǎn)生外部性”，并對(duì)政府行為外部性做了較為詳盡的分類。他們認(rèn)為，政府行為外部性不僅有正、負(fù)之分，在此基礎(chǔ)上，他們將政府行為外部性分為：政府項(xiàng)目的外部性；政府財(cái)產(chǎn)管理的外部性；政府間的溢出；國(guó)際間的溢出^[3]。對(duì)外部性有獨(dú)特見解的另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家是A·愛倫·斯密德（1978）。他將外部性替換成“相互依存效應(yīng)”或“人際間機(jī)會(huì)成本”，以區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的外部性，表明外部性的必然性與一般性，并從技術(shù)、金錢和政治三個(gè)方面對(duì)外部性進(jìn)行考察，認(rèn)為“政治性的外部性既可以是技術(shù)性的又可以是金錢性的，但它源于政治的作用，在政府改變游戲規(guī)則或進(jìn)行管理型交易時(shí)產(chǎn)生”，它是“政治權(quán)利的運(yùn)用”的結(jié)果^[4]。查爾斯·沃爾夫（1988）在其著作《市場(chǎng)或政府》中用“派生的外在性”來表述政府行為外部性。認(rèn)為政府行為外部性“無論是消極還是積極，它都是源于試圖彌補(bǔ)一種現(xiàn)存市場(chǎng)缺陷的公共政策”。他不僅論述了派生的外在性的源泉，而且還論述了派生外在性產(chǎn)生的原因。^[5]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府行為外部性理論的研究，也處于引入與介紹階段，其中較為有名的是暨南大學(xué)的李郁芳(2003，2004)教授等人，對(duì)政府行為理論進(jìn)行了介紹，并對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)微觀規(guī)制行為進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析。

二、政府行為內(nèi)部性理論范式

因信息不對(duì)稱、交易成本高昂、不確定性等因素所引起的通過市場(chǎng)中私人交易所表現(xiàn)出的有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)安全等內(nèi)部性問題，也往往發(fā)生在政府這一個(gè)博弈參加者身上，政府盡管在信息的生產(chǎn)、提供方面有比較優(yōu)勢(shì)，但信息不對(duì)稱問題的客觀存在導(dǎo)致政府行為同樣具有內(nèi)部性。

1政府行為內(nèi)部性的界定

史普博(1989)將內(nèi)部性定義為“由交易者所經(jīng)受的但沒有在交易條款中說明的成本或效益”^[1]。由于交易的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)束的分割和轉(zhuǎn)移，是由舊的產(chǎn)權(quán)束向新的產(chǎn)權(quán)束的過渡，因此，還可將內(nèi)部性概念表述為“在經(jīng)濟(jì)交易參與者之間交換但沒有在交易條款中反映的商品束”。由于內(nèi)部性沒有在合約中反映，不能用價(jià)格來衡量其大小。從本質(zhì)上來看，內(nèi)部性是在信息不完全的情況下低效率的產(chǎn)權(quán)交易所造成的成本。政府作為必要的市場(chǎng)主體，其行為不僅要受其自身規(guī)律的制約，而且要受到市場(chǎng)規(guī)律的制約。一方面，在涉及經(jīng)濟(jì)交易時(shí)，政府同私人交易主體一樣，要在平等、誠(chéng)實(shí)、自愿的基礎(chǔ)上簽訂合約（經(jīng)濟(jì)性合約）。另一方面，政府作為公眾的代理人，按照公眾的要求，并以一定的規(guī)則、方式統(tǒng)一行使公眾賦予的權(quán)利，發(fā)揮公共管理職能。在這一過程中，政府與公眾簽訂的是一種社會(huì)性合約。政府在簽訂經(jīng)濟(jì)性合約或社會(huì)性合約中，信息不對(duì)稱是其共同特征。因此，我們可將政府行為內(nèi)部性定義為：政府在簽訂經(jīng)濟(jì)性合約或社會(huì)性合約的過程中，由交易者所經(jīng)受的但沒有在交易條款中說明的成本或效益，這種成本或效益不能用價(jià)格來衡量。政府行為內(nèi)部性的存在會(huì)使交易雙方不能分享交易的全部損益。

2政府行為內(nèi)部性的分類

政府作為博弈參加者，動(dòng)態(tài)的處于信息強(qiáng)勢(shì)與信息弱勢(shì)中，所處地位與狀態(tài)不同，博弈結(jié)果有很大區(qū)別：既可能是靜態(tài)博弈，又可能是動(dòng)態(tài)博弈；既可能是零和博弈，又可能是非零和博弈。結(jié)果不同，政府行為內(nèi)部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響也就不同。為了更好地了解政府行為內(nèi)部性，有必要對(duì)其進(jìn)行分類。

（1）按其作用效果不同，政府行為內(nèi)部性可分為正內(nèi)部性與負(fù)內(nèi)部性。政府行為正內(nèi)部性是政府行為為對(duì)方帶來在合約中未說明的效益。如處于河流上游的地方政府為治理河流污染支付了大量成本，處于下游的居民和企業(yè)可以無償?shù)南硎芮鍧嵑铀畮淼男б妫òㄎ镔|(zhì)上和精神上的效益），但這種效益無法在隱性合約中體現(xiàn)出來。政府行為負(fù)外部性是政府給交易對(duì)方帶來的成本。如政府的政績(jī)?cè)u(píng)估體系對(duì)政府建設(shè)“政績(jī)工程”有很強(qiáng)的推動(dòng)力，而這種政績(jī)工程對(duì)公眾福利改善是否是必需的，以及由征地造成的耕地減少對(duì)農(nóng)民利益的破壞等問題則是始料不及的。

（2）按其作用時(shí)間長(zhǎng)短不同，政府行為內(nèi)部性可分為代內(nèi)內(nèi)部性和代際內(nèi)部性。政府行為代內(nèi)內(nèi)部性是在短期內(nèi)或在有限次博弈中存在的、在長(zhǎng)期內(nèi)能夠消失的由政府行為引起的內(nèi)部性。如在政府采購(gòu)中，由政府承擔(dān)的由企業(yè)的敗德行為引起的內(nèi)部性。政府行為代際內(nèi)部性是指政府行為引起的、在長(zhǎng)期內(nèi)存在的內(nèi)部性。如一項(xiàng)巨大的公共工程，當(dāng)前居民從中獲得效益，但對(duì)于后代來說可能是有害的，這種由后代承擔(dān)的成本沒有在最初的社會(huì)合約中顯現(xiàn)出來。最明顯的例子便是阿斯旺大壩的建造，現(xiàn)在人們已為此付出巨大代價(jià)。

（3）按其作用方式的差異性，政府行為內(nèi)部性可分為單向內(nèi)部性和交互內(nèi)部性。政府行為單向內(nèi)部性是交易一方對(duì)另一方造成的未在合約中說明的成本或效益，這種內(nèi)部性不具有反饋性。如在有限次政府采購(gòu)中，政府作為內(nèi)部性的承受者，在交易中對(duì)企業(yè)行為無法做出相機(jī)抉擇。政府行為交互內(nèi)部性是指同一級(jí)政府既是內(nèi)部性的承受者又是內(nèi)部性的施加者。如在委托—代理鏈條中，在與下級(jí)政府的交易中，政府是內(nèi)部性行為的承受者，而在與上級(jí)政府的交易中，政府是內(nèi)部性行為的實(shí)施者。

（4）按其交易主體不同，政府行為內(nèi)部性可分政府與企業(yè)之間的內(nèi)部性，即在政府采購(gòu)過程中企業(yè)利用信息優(yōu)勢(shì)向處于信息劣勢(shì)的政府提供質(zhì)次價(jià)高的產(chǎn)品或服務(wù)；政府與居民間的內(nèi)部性，即由于居民相對(duì)于政府來說是弱勢(shì)群體，其行為具有“搭便車”的傾向，而政府作為小集體，行為具有明顯的內(nèi)在性，因此，政府會(huì)利用強(qiáng)勢(shì)地位給居民帶來內(nèi)部性，如政府向居民收取較高的稅收，但提供的公共物品數(shù)量卻嚴(yán)重不足，且質(zhì)量普遍不高；不同政府主體之間的內(nèi)部性，即不同政府主體之間的交易所帶來的內(nèi)部性。這一內(nèi)部性又可分為地方政府和中央政府間的內(nèi)部性，此時(shí)，地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)；不同地方政府主體之間的內(nèi)部性，典型表現(xiàn)就是“地方保護(hù)主義”；上下級(jí)政府之間的內(nèi)部性，下級(jí)政府處于有利地位；本國(guó)政府與外國(guó)政府之間的內(nèi)部性。

3政府行為內(nèi)部性產(chǎn)生的原因

政府在進(jìn)行策略選擇時(shí)，信息仍是主要的影響因子，在行政過程中同樣存在信息不對(duì)稱和交易成本問題。因此，不論是政府與企業(yè)、居民之間，還是不同級(jí)別的政府之間的產(chǎn)權(quán)邊界就得不到明晰的界定，必定會(huì)有一部分交易的潛在收益外溢到公共領(lǐng)域中，客觀存在攫取財(cái)富的機(jī)會(huì)。不論政府還是私人，只要存在信息優(yōu)勢(shì)，便會(huì)攫取交易的潛在收益，導(dǎo)致交易雙方不能完全分配交易所產(chǎn)生的凈收益，內(nèi)部性問題就產(chǎn)生了。具體說，政府行為內(nèi)部性產(chǎn)生的原因可歸結(jié)為以下幾方面：

（1）不對(duì)稱信息。信息已逐漸成為一項(xiàng)稀缺的資源，擁有信息就意味著擁有一定的市場(chǎng)勢(shì)力。政府行為既可能消除或減輕信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，又可能是信息不對(duì)稱現(xiàn)象的制造者；既可能獲得信息不對(duì)稱的好處（政治租），又可能成為信息不對(duì)稱的受害者（過高的財(cái)政支出）。在私人交易中信息不對(duì)稱使得交易雙方無法獲得交易的全部潛在收益，這種事后低效率意味著由政府利用自身優(yōu)勢(shì)提供信息能夠產(chǎn)生福利所得，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)；同時(shí)由于信息具有公共產(chǎn)品的特性，其生產(chǎn)成本極高，而信息分散化卻能帶來很大的社會(huì)效益，因而政府便被賦予了信息生產(chǎn)之功能。一方面，政府在決策時(shí)，是以“經(jīng)濟(jì)人”而非“道德人”的身份出現(xiàn)的，當(dāng)政府手中握有信息這一稀缺的資源的配置權(quán)利時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)與行為邊界沒有得到明確界定，會(huì)產(chǎn)生大量的租金外溢到公共領(lǐng)域。在缺乏足夠的約束時(shí)政府便會(huì)利用權(quán)力進(jìn)行尋租、追租活動(dòng)，直到其追租成本與追租收益相等時(shí)為止，交易另一方的利益便會(huì)受到損害，政府行為內(nèi)部性就產(chǎn)生了。如：假奶粉事件、頻發(fā)的礦難中，政府被俘獲，其信息提供功能喪失，或?yàn)楂@得政治租有意隱瞞重要信息，導(dǎo)致公眾利益遭到損害。另一方面，每個(gè)消費(fèi)者和企業(yè)向政府提供信息是一項(xiàng)既費(fèi)時(shí)又花費(fèi)金錢的事情，個(gè)人、企業(yè)或地方政府行為又存在濃厚的機(jī)會(huì)主義傾向，即“信息的不完整或受到歪曲的透露，尤其是旨在造成信息方面的誤導(dǎo)、歪曲、掩蓋、攪亂或混淆的蓄意行為”^[6]，政府處于信息劣勢(shì)，其利益會(huì)受到個(gè)人、企業(yè)或另一政府主體的侵蝕。如：地方政府為了本地區(qū)利益（更明確地說是為了滿足地方政府的內(nèi)在目標(biāo)），用假信息換取國(guó)家的優(yōu)惠和扶持，最典型的例子便是地方政府爭(zhēng)戴貧困縣的“帽子”，中央政府承受了很大的內(nèi)部性，導(dǎo)致扶貧資金大量下?lián)埽毨丝诜炊黾拥默F(xiàn)象。同時(shí)，由于不對(duì)稱信息的存在，政府在制定規(guī)制和約時(shí)，會(huì)出現(xiàn)“棘輪效應(yīng)”(注:“棘輪效應(yīng)”是由于信息不對(duì)稱政府在制定規(guī)制和約時(shí)，只能做出有限承諾，在新的私人信息出現(xiàn)時(shí)，政府便會(huì)重新進(jìn)行規(guī)制和約的談判。當(dāng)被規(guī)制者通過一些提高效率的措施降低邊際成本時(shí)，在下一輪的規(guī)制博弈中，規(guī)制機(jī)構(gòu)就會(huì)設(shè)法降低價(jià)格，甚至侵占企業(yè)的效率收益的一種現(xiàn)象。)“棘輪效應(yīng)”的出現(xiàn)會(huì)加劇政府與被規(guī)制者之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。，為避免這種效應(yīng)，企業(yè)便會(huì)有意放慢信息顯示過程，使規(guī)制的制定不但出現(xiàn)政策時(shí)滯，而且出現(xiàn)信息時(shí)滯。因此，理性的企業(yè)會(huì)利用這種信息時(shí)滯來攫取政府利益，即政府行為負(fù)內(nèi)部性的出現(xiàn)，突出表現(xiàn)是A—J效應(yīng)。

（2）交易成本高昂。史普博(1989)在探討內(nèi)部性問題產(chǎn)生的原因時(shí)，認(rèn)為有三類“交易成本”是造成內(nèi)部性的原因，即“(1)在存在風(fēng)險(xiǎn)的條件下簽訂意外性合約(contingent contract)的成本；(2)當(dāng)合約者行為不能完全觀察到時(shí)所發(fā)生的觀察或監(jiān)督成本；(3)交易者收集他人信息和公開自身所占有的信息時(shí)發(fā)生的成本”^[1]。同樣，在政府行政過程中，也存在很高的交易費(fèi)用。政府行政過程有以下程序構(gòu)成：首先是信息的收集，政府的一個(gè)主要活動(dòng)是收集信息。信息化帶來了巨大的信息流，信息差別度即信息不對(duì)稱性加強(qiáng)，客觀增加了政府收集信息的成本。另外，由于機(jī)會(huì)主義的存在，信息的甄別、檢索成本高昂。其次是法規(guī)制定。政府首先要對(duì)擬制定的法規(guī)進(jìn)行公告。公告之后，進(jìn)入規(guī)則制定程序，舉辦聽證會(huì)，最后形成法規(guī)。在這一過程中，如舉辦聽證會(huì)手續(xù)繁復(fù)累贅，拖延時(shí)間較長(zhǎng)，所涉及的與信息收集和交流的成本很高。最后一個(gè)程序是裁決。裁決是在利益相關(guān)人與政府之間的信息交流中進(jìn)行的，正式的裁決由于各種證據(jù)需要通過漫長(zhǎng)的聽證會(huì)獲得，另外政府也是利益一方，政府在行為中易被俘獲，成本依然很高。從政府行政過程來看，政府行為具有很高的成本。在如此之高的交易成本之下，期望政府明晰產(chǎn)權(quán)，在交易中明晰各交易主體的行為邊界是不現(xiàn)實(shí)的，政府行為內(nèi)部性產(chǎn)生也就不足為奇了。

（3）逆向選擇和敗德行為。逆向選擇是當(dāng)缺乏有關(guān)當(dāng)事人各成員特點(diǎn)的準(zhǔn)確信息時(shí)，一個(gè)通常的辦法就是，求助于我們所了解的有關(guān)人口平均狀況的信息，由此引起的以一種系統(tǒng)的方式出現(xiàn)資源配置失當(dāng)?shù)倪^程。它有時(shí)被稱作隱蔽形式問題。在現(xiàn)行政績(jī)?cè)u(píng)估體系下，政府本意是通過考察來監(jiān)督地方或下級(jí)政府，提高政府效率與執(zhí)政水平。但這種評(píng)估體系給了政府官員采取逆向選擇的動(dòng)機(jī)：由于切實(shí)能改善公眾福利的項(xiàng)目投資量大，短期效益不明顯但遠(yuǎn)期效益大，在較短任期內(nèi)不能很好地體現(xiàn)其政績(jī)。因此，地方政府偏好于一些在短期內(nèi)能獲得很大社會(huì)關(guān)注的“形象工程”、“政績(jī)工程”，這些項(xiàng)目既能帶來巨大的社會(huì)關(guān)注與績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目，又能給其帶來大量的潛在收益，榮譽(yù)與利益雙豐收。但項(xiàng)目對(duì)公眾福利的改善是否有利，則有待商榷。敗德行為是由于觀察合約參與者行為所發(fā)生的觀察或監(jiān)督成本太高而致使其行為不能被直接觀察到時(shí)，交易者“就不會(huì)服從于談判并不愿按合同條款進(jìn)行合作”，這種情況就是所謂的敗德行為，它是交易合約達(dá)成后出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。敗德行為可直接導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)的一方不能觀察到另一方的行動(dòng)這樣一種情形，它有時(shí)被稱為隱蔽行動(dòng)問題。在道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，交易一方會(huì)利用有利地位，采取隱蔽行動(dòng)暗中破壞對(duì)方的利益，內(nèi)部性就產(chǎn)生了。

（4）意外事件的發(fā)生。由于不確定性的存在，要詳盡說明每種可能性，成本非常高。訂立長(zhǎng)期合同在某種程度上可以避免這種成本(Coase，1960)^[7]。長(zhǎng)期合同是一種不完全合同，Macneil(1978)認(rèn)為“長(zhǎng)期合同的兩個(gè)共同特征是，在他們的計(jì)劃中存在缺口；出現(xiàn)了一系列的過程和技術(shù)，合同計(jì)劃者利用這些過程和技術(shù)來創(chuàng)造靈活性，以避免留有缺口或做出僵化的計(jì)劃”^[8]，即長(zhǎng)期合同是一種狀態(tài)依賴性合同，屬于隱涵性合同。雖然長(zhǎng)期合同能夠避免短期合同帶來的巨額交易成本，但由于它是不完全合同，對(duì)于許多意外事件來說，正確的解決方法并非顯而易見，對(duì)于意外事件的考慮，在交易者之間會(huì)牽扯進(jìn)許多精力和相互了解，而合同的延緩也會(huì)引起很高的監(jiān)督與強(qiáng)迫合約執(zhí)行的費(fèi)用，因此，在訂立合同時(shí)，常常會(huì)花費(fèi)一定的成本來確定執(zhí)行合同過程中對(duì)意外事件處理的條款，合同訂立成本大大增加。為避免這部分成本，擁有信息優(yōu)勢(shì)一方在訂立合約時(shí)，會(huì)有意將合約訂立為隱性合同，避免或減少涉及意外事件的條款，當(dāng)意外事件發(fā)生，具有信息優(yōu)勢(shì)一方便會(huì)利用契約不完全性來規(guī)避責(zé)任。政府的權(quán)力是公眾賦予的，政府作為代理人，本質(zhì)上與公眾簽訂的是長(zhǎng)期合約，這種規(guī)制和約是一種不完全合約、隱性合約。現(xiàn)實(shí)生活中突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，而政府對(duì)此無法預(yù)料，要詳盡的在合約中說明每一種可能性，成本高昂也不利于政府規(guī)避責(zé)任，公共預(yù)警機(jī)制未能真正反映現(xiàn)實(shí)需要，由此給社會(huì)帶來的直接損失與間接損失，本質(zhì)上是政府行為負(fù)內(nèi)部性的反映。

（5）政府的多重委托—代理特性。公共部門的一個(gè)顯著特點(diǎn)是在幾個(gè)委托人之間分權(quán)特征。它們的權(quán)限都是有限的，由于每個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)都有自己的特定目標(biāo)，所以它們很難超越自己的局部利益，只能以局部觀點(diǎn)來看待規(guī)制的成本與收益。每個(gè)機(jī)構(gòu)只能在職責(zé)范圍內(nèi)訂立規(guī)制合同，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致規(guī)制過程中規(guī)制機(jī)構(gòu)的不合作行為。在這種多重委托—代理鏈條中，信息自下而上傳遞時(shí)，下級(jí)政府為顯示其政績(jī)，存在欺騙上級(jí)政府的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)政府在處理數(shù)據(jù)的時(shí)候，會(huì)以有利于本級(jí)政府的方式修改數(shù)據(jù)。到中央政府時(shí)，數(shù)據(jù)的真實(shí)性及可信性大打折扣，建立在這種信息上的政策，必然會(huì)形成不公平的制度環(huán)境，客觀上存在產(chǎn)生內(nèi)部性的制度誘因；當(dāng)信息自上而下傳遞時(shí)，普遍存在一種“蝴蝶效應(yīng)”

(注:“蝴蝶效應(yīng)”是指南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中一只蝴蝶偶爾扇動(dòng)幾下翅膀，所引起的微弱氣流對(duì)地球大氣的影響可能隨時(shí)間增長(zhǎng)是增強(qiáng)而不是減弱，甚至可能兩周后在美國(guó)得克薩斯州引起一場(chǎng)龍卷風(fēng)的現(xiàn)象。“蝴蝶效應(yīng)”喻指初始條件的十分微小的變化經(jīng)過不斷放大，對(duì)其未來狀態(tài)會(huì)造成極其巨大的差別。在多重委托—代理鏈條中，由于監(jiān)督機(jī)制的缺乏及信息優(yōu)勢(shì)的存在，“蝴蝶效應(yīng)”會(huì)更加明顯。) ，到基層時(shí)，政策原貌已經(jīng)完全扭曲。



三、政府行為外部性理論范式

依據(jù)市場(chǎng)外部性的定義，我們可將政府行為外部性定義為：政府在執(zhí)行職能的過程中，在改變游戲規(guī)則或進(jìn)行規(guī)制時(shí)產(chǎn)生的，對(duì)第三方強(qiáng)制性的施加了某種成本或收益的行為，并且這種成本或收益是在缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)交易的情況下發(fā)生的。

1政府行為外部性的分類

政府行為外部性影響從不同角度看，從不同社會(huì)層面來把握，會(huì)對(duì)社會(huì)主體產(chǎn)生不同的成本與收益，為了更好地認(rèn)知政府行為外部性，有必要根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：

（1）按其影響效果，政府行為外部性可分為政府行為正外部性和政府行為負(fù)外部性。前者是指政府行為使其他經(jīng)濟(jì)主體受益，但沒有或無法向后者收費(fèi)的情況；后者是指政府行為使其它經(jīng)濟(jì)主體受損而政府沒有或無法做出補(bǔ)償?shù)那闆r。

（2）按其產(chǎn)生動(dòng)機(jī)，政府行為外部性可分為政府行為有意識(shí)外部性和政府行為無意識(shí)外部性。前者是政府采取某種行為對(duì)經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生的影響，以實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，后者存在于實(shí)施一項(xiàng)新政策時(shí)，它的外部影響是不確定的，能產(chǎn)生政府所預(yù)料不到的副作用。

（3）按其作用時(shí)間，政府行為外部性可分為長(zhǎng)期的外部性與短期的外部性。長(zhǎng)期的外部性是指政府的一項(xiàng)政策給一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所帶來的外部影響是長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的，而短期的政府行為外部性是在短期內(nèi)存在的、在長(zhǎng)期內(nèi)通過調(diào)整和理性預(yù)期的形成會(huì)消失的外部性。

2政府行為外部性的產(chǎn)生

政府行為外部性是政府在糾正市場(chǎng)失靈的過程中產(chǎn)生的，它與公共選擇過程中固有的缺陷相聯(lián)系。政府行為外部性產(chǎn)生的根本原因“在于缺少一種非市場(chǎng)機(jī)制，它能使決策者把私人的或組織的成本與收益同整個(gè)社會(huì)的成本與收益進(jìn)行調(diào)節(jié)和計(jì)算”。具體考察政府行為外部性產(chǎn)生的原因可分為以下三點(diǎn)：

（1）政府行為外部性的產(chǎn)生與政府的主體行為特征有很大聯(lián)系。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)十分注重對(duì)實(shí)際問題的研究，該學(xué)派對(duì)人的行為的假定進(jìn)行了修正，使“經(jīng)濟(jì)人”的假定更符合實(shí)際。這一修正體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是假定人類行為的動(dòng)機(jī)是雙重的，一方面追求財(cái)富最大化，另一方面人們又追求非財(cái)富最大化；二是涉及人與環(huán)境之間的關(guān)系，即有限理性；三是人的機(jī)會(huì)主義傾向，即在非均衡市場(chǎng)上，人們追求收益內(nèi)在化、成本外化的逃避經(jīng)濟(jì)責(zé)任，為自己謀求更大利益的行為。同樣政府官員的行為也符合這三個(gè)假定：政府官員總是出于自利目的而從事活動(dòng)，各利益集團(tuán)采取各種方式彼此進(jìn)行博弈，以圖制定的政策能夠滿足自身利益，這樣政府官員的利益內(nèi)部化為政府利益，而其外在表象卻是全民利益。因此，政府部門中的人們最有可能恣意追求個(gè)人利益最大化，最容易打著公共利益的旗號(hào)損害公共利益，這就必然導(dǎo)致政府行為的結(jié)果與公眾利益的偏差，導(dǎo)致外部性的產(chǎn)生。

（2）政府行為外部性的產(chǎn)生與政府需求與政府供給的扭曲有很大聯(lián)系。政府在提供服務(wù)時(shí)派生出外部性，與政府需求的扭曲狀況不無關(guān)系。隨著人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)不斷深化，對(duì)市場(chǎng)失靈的認(rèn)識(shí)也逐漸深化，公共意識(shí)不斷加強(qiáng)，人們對(duì)市場(chǎng)失靈的忍耐程度大大降低，一旦出現(xiàn)市場(chǎng)失靈便會(huì)訴諸于政府，使得對(duì)政府的需求急劇膨脹；另一個(gè)因素是政治角色的高時(shí)間貼現(xiàn)率，即通常所說的“政治過程固有的近視”。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府行為的短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益產(chǎn)生明顯的脫節(jié)，未來的成本與收益被大打折扣或忽視，而短期的或當(dāng)前的成本與收益卻會(huì)被夸大，使得政府在制定政策時(shí)容易忽視政府行為的外部性；第三個(gè)因素是政府負(fù)擔(dān)與義務(wù)的分離。即政府項(xiàng)目獲利一方與政府項(xiàng)目成本支付一方的分離。在收益與支付分別由不同的集團(tuán)承擔(dān)的地方，政治組織和利益集團(tuán)進(jìn)行游說的動(dòng)機(jī)將導(dǎo)致政治上有效而經(jīng)濟(jì)上低效這樣一種狀況，導(dǎo)致外部性的產(chǎn)生。

政府供給的扭曲也會(huì)導(dǎo)致政府外部性的發(fā)生。導(dǎo)致政府供給扭曲的因素包括：確定和度量產(chǎn)出的困難。對(duì)于經(jīng)濟(jì)物品，可以按照價(jià)格來決定產(chǎn)量和供給，而對(duì)于政府供給很難決定其價(jià)格并由此決定其供給量，這種供給量在很大程度上是政府主觀意愿的反映，因而會(huì)出現(xiàn)與公眾利益不一致的情況，外部性就不可避免地出現(xiàn)；政府作為自然壟斷組織，是政府供給的唯一來源，這使得政府行為缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)政府供給的生產(chǎn)沒有確定的技術(shù)，生產(chǎn)函數(shù)難以確定，導(dǎo)致政府供給沒有硬的成本約束，官員行動(dòng)時(shí)根本不必?fù)?dān)心成本問題，利用壟斷地位，提高服務(wù)價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量，變相的謀取個(gè)人利益，同時(shí)公眾作為服務(wù)對(duì)象，無法以“用腳投票”的方式對(duì)抗政府的壟斷地位，導(dǎo)致政府在運(yùn)行過程中出現(xiàn)X低效率，對(duì)外部經(jīng)濟(jì)主體形成額外的成本，產(chǎn)生外部性；政府供給缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使非市場(chǎng)供給缺乏硬的約束，其供給出現(xiàn)過剩，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)過多，產(chǎn)生負(fù)的外部性；缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。由于政府利用其強(qiáng)勢(shì)地位壟斷某些信息，同時(shí)監(jiān)督者又不一定是政府所提供服務(wù)的消費(fèi)者，因而公眾對(duì)鑒別政府的工作質(zhì)量既缺乏熱情又缺乏經(jīng)驗(yàn)，處于一種“理性無知”的狀態(tài)，這樣來自消費(fèi)者（服務(wù)對(duì)象）的監(jiān)督便弱化。由于來自消費(fèi)者的監(jiān)督和反饋不足或不可靠，政府的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)（如控制成本）不可能從這方面獲得。而且由于不存在競(jìng)爭(zhēng)性的生產(chǎn)者，由競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的發(fā)展內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)（如改進(jìn)技術(shù)、推進(jìn)組織創(chuàng)新等）的積極性也被弱化了。在這種情況下，政府職能與公共要求不相一致，產(chǎn)生外部性。

（3）政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在特點(diǎn)促使外部性的產(chǎn)生。即政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在性（內(nèi)部目標(biāo)）與外部目標(biāo)不一致而產(chǎn)生外部性。政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在性包括：預(yù)算增長(zhǎng)。由于缺乏具體的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)出的度量方法，因此機(jī)構(gòu)活動(dòng)的規(guī)模和政府官員的規(guī)模便會(huì)發(fā)生扭曲，“集體選擇的內(nèi)在傾向性就是制定和揭示一個(gè)憲法的規(guī)則，以盡量充分發(fā)揮憲法為得勝者的利益服務(wù)的功能—— 一種為擴(kuò)大政府的職能提供程序上的合法性的傾向”^[9]。政府規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張會(huì)影響政府干預(yù)的方向和效率，提高社會(huì)公眾的稅收負(fù)擔(dān)，使政府干預(yù)的社會(huì)成本等于或高于市場(chǎng)缺陷所帶來的社會(huì)成本；政府可能將技術(shù)的“高質(zhì)量”、復(fù)雜化作為其追求的目標(biāo)。但技術(shù)越復(fù)雜，使用技術(shù)所需的交易成本也就越高，高質(zhì)量的收益與成本并非完全對(duì)稱，其結(jié)果并非是高效率的。同時(shí)官員的動(dòng)機(jī)是減少個(gè)人的成本，避免錯(cuò)誤，減少風(fēng)險(xiǎn)，其方式是故意將決策的程序復(fù)雜化，以使一旦錯(cuò)誤發(fā)生，責(zé)任不是由特定的個(gè)人承擔(dān)，而是由官員階層承擔(dān)，“權(quán)威制度的懲罰在教授反應(yīng)者如何逃避他們的問題上，比起推動(dòng)他們?nèi)プ鰴?quán)威指示他們?nèi)プ龅氖虑閬恚械臅r(shí)候更有效”^[10]。這樣，巨大的外部性便會(huì)產(chǎn)生；信息的獲得和控制。這種內(nèi)在性在解決信息不對(duì)稱、提高政策效力方面有很強(qiáng)的作用。但同時(shí)信息容易“轉(zhuǎn)變成影響力或權(quán)力”。政府作為“經(jīng)濟(jì)人”會(huì)充分利用其所掌握的資源來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，即稅收規(guī)模及租金的最大化。隨著影響力或權(quán)力的增強(qiáng)，政府必然會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)甚至突破這一職權(quán)范圍充分利用這種資源，以便增進(jìn)政府的影響，但這種影響力的加強(qiáng)是否是必需的，是否有利于社會(huì)福利的增進(jìn)是很難評(píng)價(jià)的。

3政府行為外部性的特點(diǎn)

第一，市場(chǎng)外部性是經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行決策和行為時(shí)所產(chǎn)生的無意識(shí)行為，而政府行為外部性具有一定的可控性，并且政府有時(shí)正是有意識(shí)的利用這種外部性為其宏觀調(diào)控創(chuàng)造條件。第二，市場(chǎng)外部性是“生產(chǎn)者獲取利潤(rùn)或被迫繳納成本時(shí)，不能控制這種成本”^[11]，而政府行為外部性“并不在產(chǎn)生這些副作用的機(jī)構(gòu)身上體現(xiàn)出來，因此這些副作用并不影響機(jī)構(gòu)的籌劃和行為”^[11]，它是對(duì)政府規(guī)制對(duì)象以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體施加的影響，而不是對(duì)政府本身的影響。第三，由于“政治過程固有的近視”限制了人們仔細(xì)研究這些潛在的、不期望的副作用的動(dòng)力和方法，同時(shí)，非市場(chǎng)需求與供給的扭曲使得“在有足夠的知識(shí)或時(shí)間來考慮潛在副作用之前，非市場(chǎng)干預(yù)的強(qiáng)大政治壓力就可能產(chǎn)生一種對(duì)行動(dòng)的巨大需求”^[11]，因而會(huì)使外部性的發(fā)生更加滯后。第四，公共政策后果的難以預(yù)料性、效應(yīng)的滯后性、間接性和復(fù)雜性，都會(huì)造成公共政策的目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離預(yù)期目標(biāo)，使得政府行為外部性更加難以預(yù)料，限制了經(jīng)濟(jì)主體穩(wěn)定的理性預(yù)期的形成，從而加重政府外部性的影響程度。

四、政府行為負(fù)內(nèi)部性與負(fù)外部性的矯正

1政府行為負(fù)內(nèi)部性與負(fù)外部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響?yīng)?/p>

經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)效率的考察構(gòu)成福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要內(nèi)容。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)一般將經(jīng)濟(jì)福利看作是消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余的總和。由于一般認(rèn)為應(yīng)將消費(fèi)者福利（消費(fèi)者剩余）的最大化作為主管規(guī)制當(dāng)局的目標(biāo)^[12]。因此，本文在分析時(shí)為了簡(jiǎn)化分析，僅從消費(fèi)者剩余的角度來分析經(jīng)濟(jì)福利。不論是政府行為負(fù)內(nèi)部性還是政府行為負(fù)外部性，都會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要影響。

（1）政府行為負(fù)內(nèi)部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響。由于信息不對(duì)稱，交易雙方的博弈會(huì)更加復(fù)雜，博弈結(jié)果對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響將更加不確定。我們將以政府對(duì)自然壟斷企業(yè)的價(jià)格規(guī)制為例，討論在不對(duì)稱信息條件下，政府行為內(nèi)部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響。

對(duì)于自然壟斷企業(yè)，由于自然壟斷企業(yè)的壟斷性，價(jià)格不同，經(jīng)濟(jì)效率便會(huì)不同：在沒有政府干預(yù)的條件下，企業(yè)以MR=MC的原則定價(jià)，獲得超額利潤(rùn)，與完全競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)相比，消費(fèi)者剩余會(huì)有很大的損失；如果以帕累托最優(yōu)方式定價(jià)，即以P=MC邊際成本定價(jià)原則定價(jià)，由于自然壟斷企業(yè)的規(guī)模遞增效應(yīng)，邊際成本處于下降階段，企業(yè)會(huì)蒙受巨大的損失，在短期內(nèi)，消費(fèi)者會(huì)獲得較大的消費(fèi)者剩余。如果由國(guó)家進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，國(guó)家將承受巨大的財(cái)政壓力，最終這部分財(cái)政還是會(huì)以稅收的方式由消費(fèi)者承擔(dān)，但若國(guó)家不進(jìn)行補(bǔ)貼，企業(yè)就無法正常經(jīng)營(yíng)下去，這種產(chǎn)品的供給就會(huì)消失，消費(fèi)者將承受更大的損失；而以平均成本定價(jià)，企業(yè)既能夠收回投資，獲得正常利潤(rùn)，國(guó)家又不會(huì)有巨大的財(cái)政壓力，此時(shí)的價(jià)格水平會(huì)給消費(fèi)者帶來福利改進(jìn)。因此，對(duì)于自然壟斷行業(yè)的定價(jià)一般采取平均成本定價(jià)方法。

雖然平均成本定價(jià)能夠使企業(yè)獲得正常利潤(rùn)，同時(shí)又使消費(fèi)者獲得最大的消費(fèi)者剩余，能夠?qū)崿F(xiàn)資源的次優(yōu)配置，但在進(jìn)行價(jià)格水平的決定時(shí)，政府在了解企業(yè)成本時(shí)處于信息劣勢(shì)，只能以一種平均的狀態(tài)來決定價(jià)格水平，在這種條件下，企業(yè)就有采取逆向選擇的動(dòng)機(jī)，會(huì)故意向企業(yè)傳遞高于實(shí)際成本的平均成本，以獲得超額利潤(rùn)，這就是事前的逆向選擇。在政府決定了規(guī)制價(jià)格后，企業(yè)又會(huì)采取敗德行為，以圖1進(jìn)行說明。

為簡(jiǎn)化分析，假設(shè)企業(yè)在政府決策時(shí)不存在機(jī)會(huì)主義行為，即圖1中AC₀是企業(yè)成本的真實(shí)反映，政府采取平均成本定價(jià)原則，規(guī)定價(jià)格為P₀，企業(yè)提供的產(chǎn)量為Q₀。如果政府允許受規(guī)制企業(yè)彌補(bǔ)其生產(chǎn)成本，即在成本提高的情況下，政府允許企業(yè)提高價(jià)格，則企業(yè)就會(huì)預(yù)期：企業(yè)獲得的超額利潤(rùn)取決于資本使用率的增加，因此企業(yè)必然有不選擇最小成本生產(chǎn)方法的偏好；另一方面，只要受規(guī)制企業(yè)在政府的保護(hù)下可以免受外部競(jìng)爭(zhēng)的威脅，同時(shí)規(guī)制價(jià)格總能夠彌補(bǔ)總的成本，包括使用有利可圖的隱蔽補(bǔ)貼，企業(yè)就有提高成本的動(dòng)機(jī)。表現(xiàn)在圖1中，企業(yè)會(huì)有意將生產(chǎn)成本曲線從AC₀向右上方移動(dòng)至AC₁，此時(shí)價(jià)格升高到P₁，產(chǎn)量減少到Q₁，消費(fèi)者剩余減少量為梯形P₁P₂DB，這就是政府內(nèi)部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響程度，這一低效率是由于純粹的資源浪費(fèi)，企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)潛力沒有得到發(fā)揮和消費(fèi)者失去了更多的產(chǎn)品消費(fèi)造成的。

如果考慮到企業(yè)為避免“棘輪效應(yīng)”而在政府制定規(guī)制和約時(shí)，采取機(jī)會(huì)主義行為，政府制定規(guī)制價(jià)格的依據(jù)——AC₀會(huì)高于企業(yè)實(shí)際平均成本，從而消費(fèi)者剩余的減少將更大。上述分析不但成立，而且圖1中低效率部分將更大，政府行為負(fù)內(nèi)部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響更明顯。

（2）政府行為負(fù)外部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響。政府行為負(fù)外部性的產(chǎn)生，不僅會(huì)影響到微觀經(jīng)濟(jì)效率，而且會(huì)影響到宏觀經(jīng)濟(jì)效率。一般來說，應(yīng)從三個(gè)角度對(duì)經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行考察：X效率、技術(shù)效率和動(dòng)態(tài)效率。X效率涉及自由市場(chǎng)或其它機(jī)制在任何給定的技術(shù)條件下，降低成本，提高產(chǎn)量的能力，如：刺激組織改善，大范圍的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策等實(shí)現(xiàn)的；技術(shù)效率著重于企業(yè)尋找和使用那種目前可能最好的，因而是能夠使產(chǎn)出成本降低或質(zhì)量提高的技術(shù)的能力；動(dòng)態(tài)效率涉及到自由市場(chǎng)或其它機(jī)制的能力，包括在較低的成本下，推進(jìn)新的技術(shù)，改善產(chǎn)品質(zhì)量或創(chuàng)造新的和適合市場(chǎng)銷售的產(chǎn)品，以及促使這些方面能夠在較其它方式更低的成本條件下進(jìn)行。

政府活動(dòng)的一個(gè)最終趨勢(shì)是明顯的多余成本（X低效率）：如果存在技術(shù)上的可能性來降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)量或?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，那么政府活動(dòng)會(huì)比市場(chǎng)活動(dòng)更加不注重或忽視充分利用這些機(jī)會(huì)。由于政府的自然壟斷性質(zhì)，政府有動(dòng)機(jī)擴(kuò)大機(jī)構(gòu)供給曲線——也就是說，提高機(jī)構(gòu)成本，使其總成本上漲，成本函數(shù)不斷上升高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致多余的全部成本、較高的單位成本和比社會(huì)有效水平更低的非市場(chǎng)產(chǎn)出水平。政府行為外部性對(duì)技術(shù)效率的影響的過程和效果與政府行為內(nèi)部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生的影響是相一致的，其影響最終使企業(yè)不能充分利用企業(yè)技術(shù)潛力，使企業(yè)缺乏追求新技術(shù)以降低生產(chǎn)成本的動(dòng)力，而導(dǎo)致資源配置效率的低下和浪費(fèi)。對(duì)動(dòng)態(tài)效率的影響則更加明顯，由于政府行為負(fù)外部性以非市場(chǎng)的方式給其它經(jīng)濟(jì)主體帶來了沒有補(bǔ)償?shù)膿p失，作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，受影響的經(jīng)濟(jì)主體就會(huì)逐漸減少這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)和供給，導(dǎo)致其供給低于社會(huì)需求，直至退出這一生產(chǎn)領(lǐng)域。在這種情形下，受影響的經(jīng)濟(jì)主體便不會(huì)有在低成本的條件下，推進(jìn)新的技術(shù)，改善產(chǎn)品質(zhì)量或創(chuàng)造新的和適合市場(chǎng)銷售的產(chǎn)品，以及促使這些方面能夠在較其他方式更低的成本條件下進(jìn)行。因此，在政府行為外部性條件下，動(dòng)態(tài)效率、技術(shù)效率和X效率都實(shí)現(xiàn)不了，經(jīng)濟(jì)效率低下，這種低效率最終都會(huì)通過消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余表現(xiàn)出來。

2．政府規(guī)制對(duì)政府行為負(fù)內(nèi)部性與負(fù)外部性的矯正

政府行為負(fù)內(nèi)部性與負(fù)外部性本質(zhì)上都是政府行為引起的，是由于產(chǎn)權(quán)沒有得到清晰界定、各行為主體的行為邊界模糊造成的，二者的不同就是影響對(duì)象不同：政府行為內(nèi)部性是對(duì)交易另一方的影響，而政府行為外部性是政府行為對(duì)交易以外的相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的影響。二者是政府行為的伴生品，具有客觀性，尤其在轉(zhuǎn)型加速期，表現(xiàn)更突出。為了給現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供有力的政府環(huán)境，要采取相應(yīng)的規(guī)制來減輕二者的作用程度，避免政府部門由舊“雙軌制”滑向新“雙軌制”(注:所謂新“雙軌制”就是以公共權(quán)力為背景，自上而下的尋找和套取已經(jīng)市場(chǎng)化的商品和服務(wù)價(jià)格體系和遠(yuǎn)未市場(chǎng)化的資金、土地、勞動(dòng)力等要素價(jià)格體系之間的巨額租金。新“雙軌制”的影響更隱蔽，后果更加嚴(yán)重。)。

（1）積極、穩(wěn)健地推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。使政府角色由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府職能由直接管理職能轉(zhuǎn)向監(jiān)管職能，將政府職能限制在其核心職能內(nèi)，由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，減少政府尋租、創(chuàng)租、抽租的土壤，減少政府俘獲的幾率，使政府盡可能以“道德人”、“裁判員”的身份出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。 

（2）加速政府治理模式的轉(zhuǎn)變。用市場(chǎng)治理來改進(jìn)政府治理，在政府活動(dòng)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)治理使被規(guī)制者提供真實(shí)的信息，同時(shí)又將政府置于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，降低政府的壟斷性，將政府的自由裁量權(quán)限制在合理范圍內(nèi)，把市場(chǎng)與政府兩種治理模式融合在一起，建設(shè)市場(chǎng)增進(jìn)型政府。將政府的公平優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)的效率優(yōu)勢(shì)結(jié)合在一起，共同改進(jìn)社會(huì)福利。

（3）建立科學(xué)有效的政府體系。在政府體系中建立有效、實(shí)際的監(jiān)控體系，為其建立硬的約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。建立順暢的信息傳遞機(jī)制，精簡(jiǎn)不必要的政府部門，明確各政府職能界限，提高政府辦事效率。

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（責(zé)任編輯：楊全山）