國家體育總局辦運動隊的弊端與改革

2008-01-01 00:00:00王一民

體育學刊 2008年1期

摘要：國家體育總局是人民政府(國務院)直屬事業機構，領導國家體育事業和擔負增強人民體質的重任，由于國辦運動隊的強勢作用，在經濟與社會快速發展及2008年奧運會的大背景下，更顯總局為增強人民體質服務的不足。把總局辦運動隊的訓練職能與機構交給市場，是優化總局行政職能和促進中國競技體育健康發展的符合國情的改革措施。

關鍵詞：競技體育體制改革；國家體育總局：國辦運動隊

中圖分類號：G812.3文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2008)01-0014-04

Defects in and reform of sports teams run by General Administration of

Sports of China

WANG Yi-min

（Department of Physical Education，Wuhan Univeraity of Technology，Wuhan 430073，China）

Abstract: General Administration of Sports of China is an institutional organization directly affiliated to the people’s government， leading national sports undertaking and undertaking the important task to enhance people’s constitution. Due to the dominating functions of state run sports teams， and under general background of rapid social and economic development as well as Olympic Games 2008， it is more evident that the General Administration does not provide sufficient service to enhance people's constitution. Letting the market determine the training functions and organizations of the General Administration to run sports teams is a national condition meeting reform measure that will optimize the administrative functions of the General Administration and boost the healthy development of competitive sport in China.

Key words: reform of the competitive sports system；General Administration of Sports of China；state run sports team

中國政府機構改革是國內外關注的焦點，它對于中國的改革開放和政治發展都具有重要意義^[1]。行政體制改革是一個持續不斷的過程，可以肯定地說，只要政府存在，這一過程就不會消亡。改革能解決某一時期內存在的問題，但在改革過程中又會出現一些新的問題，進而又引發后續的改革^[2]。國家體育總局(與中華全國體育總會一個機構兩塊牌子)是國務院直屬事業機構，由于存在已久的總局辦運動隊(指國家體育總局常設訓練機構與運動隊，本文簡稱“國辦運動隊”，與比賽前總局組織選拔組建的臨時國家隊有別)造成行政實踐“重競體輕民體”等弊端，因此進行行政體制改革很有必要。本研究檢索文獻資料發現，國內有不少研究大都是在中國現行體育行政體制框架內探討體育管理的措施與方法等^[3]，對體育總局該不該有“國辦運動隊”提出質疑與研究^[4-5]的較少。本文試圖對國辦運動隊存在的弊端及改革對策進行探討。這里所謂的弊端是指總局行政管理層面，不涉及國辦運動隊任何個人。

1從憲政看國辦運動隊在總局的強勢地位

《中華人民共和國憲法》第二十一條第二款規定的“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”是確定總局行政職能的根本依據。

中華人民共和國國務院，是最高國家行政機關。根據《憲法》第八十九條規定，國務院行使18項職權，其中第7項是領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作。國家體育總局是國務院18個直屬機構之一，是在國務院領導下，負責領導和管理全國體育行政事務的機構^[6]。其主要職責有7項，其中的(三)、(四)項與群眾體育、競技體育有關，即(三)推行全民健身計劃，指導并開展群眾性體育活動，實施國家體育鍛煉標準，開展國民體質監測；(四)統籌規劃競技體育發展，研究和平衡全國性體育競賽、競技運動項目設置與重點布局，組織開展反興奮劑工作^[7]。

總局競體司9項職能中的(一)、(二)、(五)、(六)項^[7]與國辦運動隊有關，即(一)研究擬定并檢查落實競技體育發展規劃；(二)研究制定全國性體育競賽制度、競賽計劃，綜合平衡運動項目設置、重點項目布局，制定裁判員管理辦法；(五)綜合協調國家(集訓)隊訓練管理工作；(六)審核國家(集訓)隊教練員的配備和運動員的調整工作^[7]。

行政機構(行政組織)是一個實體，它由機構、職位和人員組成^[2]。國辦運動隊是依據總局職責第4項和競技體育司職能(一)、(二)、(五)、(六)項組建的，在總局42個直屬單位中，有1個訓練局、1個訓練基地、2個科研所、3所體校和22個項目訓練管理中心，直接為國辦運動隊服務，僅有1個社會體育指導中心直接指導國民體育^[7]。凸顯國辦運動隊“訓練機構”在整個系統中的強勢地位。

2從總局行政實踐層面看國辦運動隊的弊端

2.1國辦運動隊使總局為社會提供公共服務不足

在社會主義市場經濟條件下國家體育事業的行政職能是什么？行政職能是指行政主體管理社會公共事務和行政組織內部事務的職責和功能。它包括行政主體的行政內容、行政方式和行政作用，即應當管理什么、怎么管理、起什么作用等^[2]。中國事業單位改革目標模式包括：提供公共產品、組合社會資源、享受政策優惠、吸收志愿人員、構筑法律支持和實行科學管理等6項內容^[8]，其中提供公共產品最為重要。什么是公共產品？公共產品又稱為公共物品，是指提供社會大眾共同消費的物品、產品或服務。是每個人對這種公共服務的消費，都不會導致其他人對該服務消費的減少^[8]。顯然，國家體育總局的職能應該是承擔以滿足社會生存與發展需要為目標的社會共同體育事務^[8]。也是伍紹祖先生說的那樣：“體育運動的基本任務是什么呢？就是發展體育運動，增強人民體質嘛！在這樣總的目標下，才有了競技體育。競技體育是為了推動群眾體育，全民健身而存在的。中國社會經過一百多年的實踐證明，只有在社會主義條件下，在黨的領導下，中國的體育才能夠健康發展。否則，就是少數人的體育、錦標主義的體育。中國設置體育部門的根本目的是為了提高人民體質，而不是拿金牌。這個問題是我在90年代初期才把它搞清楚的。但現在許多同志，包括體育總局的一些同志還只是想著抓金牌。”^[9]

總局也試圖通過制定“一法兩綱”^[9](“體育法”“奧運爭光計劃綱要”和“全民健身計劃綱要”)尋找發展競技體育與國民體育的平衡點，但是，前者目標明確“繼續保持亞洲領先和奧運會上金牌數排名前列地位，力爭在2008年奧運會有所突破”^[7]，并且有量化指標；后者“全民健身計劃到2010年的奮斗目標是：努力實現體育與國民經濟和社會事業的協調發展，全面提高中華民族的體質與健康水平，基本建成具有中國特色的全民健身體系”^[7]。量化標準沒有前者那么具體和容易操作。顯然，“一手硬一手軟”，無法抑制“國辦運動隊”組織機構在整個系統中的強勢地位與作用，必然影響總局為社會提供公共體育服務的力度。

2.2國辦運動隊造成“金牌上升體質下降”的怪圈

新中國成立58年來，競技體育取得的光輝成績舉世聞名，將以北京2008年舉辦第29屆奧運會為最高標志載入史冊。然而，體育總局的最大失誤是什么？伍紹祖先生的執政實踐作出了有力回答：“實際上，我們比較重視金牌，但是人民的根本利益是體質。最大失誤是群眾體育沒有搞好，為中國人的體質不如日本人感到很痛心。”^[9]國家體育總局訓練機構既不是行政管理部門，又有一定的行政管理權，既要搞群眾體育，又要搞競技體育。兩者思路和方式方法大不相同，甚至大相徑庭，必然會出現“體育戰線就是搞金牌的，和人民體質沒有多大關系”^[11]的“金牌”工作思路。也必然會出現“金牌”運動員、“金牌”教練員當國家體育行政最高領導者和各級領導者的現象，他們是領導奪金牌的高手，但對領導國民體育不熟悉。國辦運動隊成就“競技體育強國”輝煌要肯定，“重競體輕民體”的弊端也要正視，如果不改革，中國體育將很難跳出“金牌上升體質下降”的怪圈^[10]。

2.3國辦運動隊加重國家財政負擔

國辦運動隊實行的是“舉國體制”，資金來源主要靠國家。每年國家財政給總局的撥款約為40多億元人民幣，地方財政給各級體育局撥款超過60億元人民幣，這些經費的85%都用于競技體育，這還不包括體育彩票公益金用于競技體育的部分。而中國競技體育巨大的人力資源成本付出的代價更高^[5]。“奧運爭光計劃”指出“進入新世紀，世界競技體育加速發展，世界各國更加重視奧運會成績和排名，對競技體育的經費投人進一步增多”^[7]。這可以看作是要繼續向國辦運動隊增加財政撥款的信號和依據，國家財政負擔必然進一步加重。

2.4國辦運動隊限制競技體育市場的健康發展

改革開放以來，總局采取一定政策措施積極培育、發展競技體育市場，并取得可喜的成績。“競技體育職業化、商業化進程加快”^[7]，中國競技體育市場潛力巨大，需要采取政策措施去進一步挖掘與激發。國家體育總局既有管理競技體育的行政權，又自辦運動隊，易使社會辦運動隊受到不公平對待，限制社會辦運動隊的積極性，影響體育市場的健康發展。

3國辦運動隊的改革

3.1改革的必要性

人民政府為人民^[11]。總局要按照《憲法》原則加強“增強人民體質”的職能，而不要繼續受國辦運動隊的影響。中國是發展中國家，改革國辦運動隊辦隊模式減少國家財政負擔符合國情。改革國辦運動隊，不是取消“國家隊”，而是改變對運動隊的管理方式，是總局轉變職能，優化行政管理，“增強人民體質”機制的需要。

3.2改革的困難性

“精簡機構是一場革命”，“國家機關的改革，相當一部分工作人員要轉做別的工作，有些人就會有意見”^[12]。國辦運動隊是歷史的產物，不僅為國家和民族爭得了榮譽，而且培養了大批競技體育人才^[13]和創造了科學訓練體系，要改革，決非易事，需要在政策措施和人文關懷方面做許多工作。

3.3改革的可行性

第一，奧運文化是全人類的財富，競技運動成績蘊藏巨大的社會利益和經濟利益，成為各國不同的組織或個人利益主體追逐的目標。按照誰投資誰受益的市場規則，競技體育必然向著職業化、商業化的方向發展。中國體育市場正在發展，有“辦運動隊”的巨大潛力。社會和學校可以取代總局“辦運動隊”的功能。已有的足球、籃球俱樂部、高校高水平運動隊表明，競技體育是有市場的。

第二，把培養競技體育人才的任務交給教育部門。競技體育的競爭，說到底是人才競爭，“辦運動隊”就是培養競技體育人才，中國各體育院校和高等學校可以辦到。正如“中國的未來發展，中華民族的偉大復興，歸根結底靠人才，人才培養的基礎在教育”^[14]。“全民健身計劃以全國人民為實施對象，以青少年和兒童為重點”^[7]。同時，奧林匹克運動的宗旨也指出：“通過開展沒有任何歧視并按照奧林匹克精神——以互相理解、友誼、團結的公平比賽精神的體育活動來教育青年，從而為建立一個和平而更加美好的世界作出貢獻。”^[15]青少年在哪里？青少年在學校。體育本來就是教育的組成部分，各體育院校和高等學校蘊藏著豐富的競技體育資源，只要教育部和體育總局制定發展競技體育的政策得當，教育部比總局“辦運動隊”更具優勢，比如，不必為“體教結合”發愁。從國家全局看，總局把“辦運動隊”交給教育部管理可以看作是一種教育回歸，也可看作是責任，而更深遠的是對學校體育工作的促進。學校體育也是國民體育的基礎，如果學校體育都能培養學生具有基本運動技能和養成良好的運動習慣，必然為學生的終身體育奠定基礎。

4國辦運動隊的改革思路與措施

4.1改革國辦運動隊的思路

總局改革國辦運動隊要按照減少具體管理，加強宏觀管理，有利于中國競技體育發展的理念進行，以下3種改革思路可供選擇。

第一，競體獨立。將國辦運動隊另立“國家競技體育局”成為國務院另一個直屬體育機構，此為下策，不可取。第二，另立公司。成立“競技體育公司”，脫離政府機構，實行市場運作，此為中策，條件尚未成熟。第三，轉移消化。撤銷國辦運動隊與“訓練機構”，向教育部所屬學校、社會組織與單位、總局相關單位轉移，此為上策，符合社會主義市場規律，有利于辦競技體育多元化。除轉移市場部分外，其他轉移都隨著移交財政經費。

4.2轉移消化國辦運動隊的措施

1)按“需要與自愿相結合”、“兩個不變與各得其所”的原則分流人員。

撤銷國辦運動隊與“訓練機構”，向教育部、社會組織與單位、總局相關單位轉移，是一項艱巨而又復雜的工作。“政治體制改革很復雜，每一個措施都涉及千千萬萬人的利益。所以，政治體制改革要分步驟、有領導、有秩序地進行”。^[12]所謂“需要與自愿相結合”是指人員自愿選擇去向與接受單位需要相結合；所謂“兩個不變與各得其所”是指人員的業務身份、工資待遇不變，通過轉移找到自己的位置。

2)撤消與轉移按計劃、有步驟，先易后難逐步推進。

由國務院辦公廳召集總局和教育部相關人員制定撤消和轉移的計劃及工作步驟，可參照已有的體制改革經驗操作，對少數轉移有困難的人員進行培訓，使之找到合適的工作。

國家體育總局是中國的事業單位，是計劃經濟體制下的產物，是由國家設立并由國家管理的，按照國家計劃運行的機構^[8]。在管理國家體育事業發展，特別是競技體育取得舉世聞名的輝煌成績，培養大批競技體育人才和創造科學訓練體系上作出了巨大的貢獻，是國家的寶貴財富。但是，由于有培養運動員職能和訓練組織機構的強勢地位與作用的存在，而影響宏觀管理國家體育事業職能的發揮，在具體行政過程中出現“重競體輕民體”等弊端。因此對現有的國家體育總局辦運動隊進行改革十分必要。

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