新媒體，監(jiān)管要創(chuàng)新

編者按：

3月20日，國家廣電總局公布其互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務抽查情況公告，國內(nèi)最大的視頻網(wǎng)站——土豆網(wǎng)赫然出現(xiàn)在警告處罰的32家網(wǎng)站名單之首，此外，廣電總局更是痛下殺手，已責成各地廣電管理部門依照規(guī)定作出處罰：對貓撲視頻、快閃客、愛上網(wǎng)、迅雷中國、超級BT下載、BT大全、超級搞笑論壇等25家擅自從事互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務，并且播出內(nèi)容嚴重違規(guī)的網(wǎng)站，予以責令停止擅自開辦互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務的處罰。本刊為此邀請了國家廣電總局的吳輝先生專門撰文，對《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》政策的出臺背景以及出臺后的各種可能管理手段進行了闡述，以期對已經(jīng)獲得投資和尚未獲得投資的視頻網(wǎng)站提供些許認識。(潘青山)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，寬帶和流媒體等技術的發(fā)展，網(wǎng)絡視聽新媒體已成為嶄新的大眾傳播媒介，擁有日益擴大的影響力，是意識形態(tài)的新領域。對其進行管理，是廣播影視管理工作的延伸。

一、對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體實施監(jiān)管是國際通行做法

在國際上，政府對互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目實施管理，是通行做法。

韓國是第一個有專門的網(wǎng)絡審查法規(guī)的國家。從2005年10月開始，韓國實施互聯(lián)網(wǎng)“實名制”，網(wǎng)民在網(wǎng)絡留言、建立和訪問博客時，必須先登記真實姓名和身份證號，通過認證方可使用。更早之前，韓國于1995年制定了《電子傳播法》，由信息通信道德委員會對“引起國家主權喪失”或“有害信息”等文字和音視頻內(nèi)容進行審查。除《電子傳播法》，韓國還陸續(xù)出臺和修訂了《促進信息化基本法》、《信息通信基本保護法》、《促進信息通信網(wǎng)絡使用及信息保護法》和《電信事業(yè)法》等與信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目相關的法律。

在新加坡，1996年7月，政府廣播管理局宣布對互聯(lián)網(wǎng)實行管制，并做出如下規(guī)定：第一，實施分類許可證制度。第二，網(wǎng)絡服務提供商有義務協(xié)助廣播管理局就其關于可能違反規(guī)定的行為進行調(diào)查，并根據(jù)該局的指令封鎖含有非法內(nèi)容的站點；國際互聯(lián)網(wǎng)接入服務商有義務將廣播管理局認為合有非法內(nèi)容的站點和網(wǎng)頁予以刪除。第三，防止網(wǎng)絡傳播行為對公共秩序和國家安全、種族和宗教和諧以及公共道德規(guī)范的侵害：禁止通過互聯(lián)網(wǎng)傳播任何被認為有可能危害公共安全和國家安全的內(nèi)容；禁止通過互聯(lián)網(wǎng)傳播任何含有破壞、削弱種族和宗教和諧的內(nèi)容；禁止通過互聯(lián)網(wǎng)傳播損害公共道德的內(nèi)容，包括色情、鼓吹性解放和性亂交、宣揚暴力、性、裸體或恐怖等內(nèi)容。

1996年9月，英國政府頒布了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法規(guī)《3R安全規(guī)則》，打擊通過網(wǎng)絡發(fā)布色情內(nèi)容和其他有害信息。英國廣播電視的主管機關——獨立電視委員會(1TC)宣布，依照《廣播法》，它有權對因特網(wǎng)上的音視頻節(jié)目進行管理。近年來，該委員會推動成立了旨在消除通過互聯(lián)網(wǎng)傳播兒童色情和種族仇恨等內(nèi)容的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)看基金會。

在法國，1996年針對通訊自由制定的《菲勒修正案》，迫使互聯(lián)網(wǎng)服務供應商必須向用戶介紹并推薦使用內(nèi)容過濾軟件。根據(jù)該修正案，還建立了一個委員會，起草專門用來規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)的法律文本，對保護未成年人、人類在互聯(lián)網(wǎng)上遵守公共秩序、保護知識產(chǎn)權和保護消費者利益方面做出規(guī)定。

互聯(lián)網(wǎng)涉及政治、經(jīng)濟、文化、宗教、技術等方方面面，對傳播內(nèi)容層面的管控已變得越來越重要。各國都認識到互聯(lián)網(wǎng)是意識形態(tài)爭奪的新戰(zhàn)場。

二、互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管應遵循的基本原則

(一)堅持依法管理的原則。對互聯(lián)網(wǎng)依法實施管理，是國際上普遍認同的原則。對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體實施管理，要嚴格依據(jù)法律法規(guī)進行，在法律法規(guī)授權范圍內(nèi)依法履行職能。

(二)堅持境內(nèi)、境外區(qū)分的原則。對境內(nèi)要通過引導和扶持健康向上、導向正確的網(wǎng)上視聽內(nèi)容的發(fā)展，防止產(chǎn)生負面影響，規(guī)范促進行業(yè)健康發(fā)展，維護社會公共利益；對境外互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體則要有效防止有害節(jié)目通過互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡向國內(nèi)傳播，強化在宣傳導向上的管控能力。

(三)堅持放寬市場準入，側重事后監(jiān)管的原則。適應互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目的特點，對網(wǎng)絡視聽新媒體側重事后監(jiān)管，同時進行必要的前置審批與備案。

(四)堅持政府管理、行業(yè)自律和公眾監(jiān)督相結合的原則。政府主導對互聯(lián)網(wǎng)進行依法管理是世界各國管理互聯(lián)網(wǎng)的共識，同時，要十分重視發(fā)揮行業(yè)自律和公眾監(jiān)督作用，推動互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體行業(yè)自律，引導業(yè)界自覺遵守法律法規(guī)和社會公德。

(五)堅持協(xié)調(diào)配合的原則。對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容層面的管理，主要管主體、管準入、管運營、管導向；對內(nèi)容層面出現(xiàn)的涉嫌違法犯罪行為的查辦，需要與其他權力執(zhí)行機關密切協(xié)作。

三、互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管方式創(chuàng)新

廣電總局是國務院主管互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體的職能部門，其對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體實施監(jiān)管，十分注重方式創(chuàng)新。

(一)監(jiān)管體制創(chuàng)新。近年來，黨中央、國務院高度重視互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目管理工作，中央編制部門增加了廣電總局的機構數(shù)量和人員編制。廣電總局在社會管理司增設了網(wǎng)絡傳播管理處，并成立了直屬局級機構——信息網(wǎng)絡視聽節(jié)目傳播監(jiān)管中心，負責履行職能，加強管理。

傳統(tǒng)廣播電視監(jiān)管模式中的一些特征，例如條塊結合、系統(tǒng)內(nèi)管理等，顯然已不適應視聽新媒體監(jiān)管的需要，但準入機制和內(nèi)容監(jiān)管的基本要求則仍然適用。因此，互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管需要打破現(xiàn)有廣電部門非垂直管理的體制，實行中央、區(qū)域、省級三級垂直監(jiān)管體制。根據(jù)工作需要，上述機構可能進一步擴充、整合。

(二)技術手段創(chuàng)新。對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體實施監(jiān)管，要借助監(jiān)控技術手段實現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)技術“魔高一尺，道高一丈”的無休止的過程中，廣電總局新媒體監(jiān)管技術手段創(chuàng)新的總目標，是以全面、快速、準確為基本要求，立足國內(nèi)自主研發(fā)，通過提高對違法違規(guī)目標的查找、定位能力，“做政府耳目，替人民把關”，提高對違法違規(guī)行為的查處能力，提高重大突發(fā)事件的應急處置能力。監(jiān)控系統(tǒng)建設總架構已‘2007年設計完成，技術方案已經(jīng)通過國家有關部門評審，正在積極申請國家立項。

廣電總局互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管技術系統(tǒng)總體結構是：

1、技術監(jiān)管體系在物理上分為三個部分：位于總局監(jiān)管中心的國家級系統(tǒng)，位于地方監(jiān)管分中心的區(qū)域／省級系統(tǒng)，位于合作單位的前端系統(tǒng)。

2、技術監(jiān)管體系在結構上分為三個層次：用軟件框架來監(jiān)管數(shù)據(jù)表示、數(shù)據(jù)邏輯處理和數(shù)據(jù)采集與存儲。

四、以創(chuàng)新的精神推進互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管

互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體作為廣播電視新形態(tài)、新業(yè)務，代表著廣播電視未來的發(fā)展方向。在網(wǎng)絡傳播領域，政府如何實施有效的監(jiān)管是世界各國面臨的普遍難題。盡管不同的政治制度有不同的政府監(jiān)管取向，但各國監(jiān)管政策都有一個共同點，即調(diào)整傳統(tǒng)監(jiān)管方式以適應網(wǎng)絡傳播的特性。

(一)科學、合理的設置監(jiān)管機構

要建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，既相互平衡又相互制約的權力結構和運行機制，科學合理地設置互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管機構。在機構上，要考慮“三網(wǎng)融合”的大趨勢，適應未來的發(fā)展方向，建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)主管部門；在主管部門內(nèi)設機構設置上，貫徹“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”原則，改變權力過于集中、監(jiān)督不力、執(zhí)行效率低等問題；結合事業(yè)單位改革要求，改變事業(yè)單位主體實施“政府監(jiān)管”的局面，調(diào)整機構屬性，落實行政編制，規(guī)范監(jiān)管行為。在體制上，建立適應互聯(lián)網(wǎng)特點的監(jiān)管體制，實行垂直管理，提高政府監(jiān)管效能，降低監(jiān)管成本。

(二)既要大力依靠科技手段，更要考慮“內(nèi)容”監(jiān)管的特殊性

互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管，說到底是對內(nèi)容的管理。因此，監(jiān)管的核心部分是加強節(jié)目內(nèi)容的控制管理。

在監(jiān)管工作中，要大力依靠技術手段，這是毫無疑問的。但近年來，對技術的態(tài)度經(jīng)歷了一個顯著變化，在“過猶不及”的極端徘徊。本世紀初，互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體發(fā)展尚處于襁褓之中，對于這一新事物，尤其是因為涉及到很多新技術，不少領導和部門采取“敬而遠之”的策略，對新形態(tài)、新技術的發(fā)展反應遲鈍。隨著國家對新媒體發(fā)展的大力扶持，特別是中央主管領導的超前意識和高度重視，不少領導和部門又盲目地認為技術監(jiān)管可以解決一切問題。

顯而易見，技術系統(tǒng)對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管而言，只能是一種輔助手段。從技術上來看，要想控制網(wǎng)絡傳播都是不可能的。原因有三：一是監(jiān)控技術必然落后于新媒體技術(一般要落后2年左右)；二是監(jiān)控技術跟上來后，建設監(jiān)控系統(tǒng)從項目報批到資金下?lián)堋⑾到y(tǒng)設計、正式建設，至少需要1年時間；三是視音頻分析技術再進步，也無法識別、判斷、認定節(jié)目的性質(zhì)，無法理解節(jié)目涉及的政治、歷史、文化等背景，鑒別研判、內(nèi)容評定、輿情整合、傳播分析等工作依然需要人來完成。

因此，對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體的監(jiān)管，既要高度重視監(jiān)控技術系統(tǒng)建設，保證資金投入，不斷提高技術監(jiān)控水平，最大限度減少機械重復的工作量，又要拋棄“技術萬能”論，不幻想做到對全部違法違規(guī)行為“概無遺漏”，切實屏除純技術思維。

要考慮“內(nèi)容”監(jiān)管的特殊性，注重培養(yǎng)高素質(zhì)、高水平的內(nèi)容監(jiān)管人才。內(nèi)容監(jiān)管人員擔負著兩方面的任務：第一，負責解決監(jiān)控技術必然落后于新媒體技術帶來的種種難題，著眼于監(jiān)管實踐，根據(jù)技術系統(tǒng)的走向，提出細致的技術需求，寫出詳實的技術系統(tǒng)設計方案；第二，實實在在地完成當前技術條件下，對互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體繁重的日常監(jiān)管任務，同時，不斷改進監(jiān)管方式，努力提高監(jiān)管水平。

建設好、利用好、管理好網(wǎng)絡視聽新媒體，一是要堅持一手抓建設、一手抓管理；二是要遵循網(wǎng)絡視聽媒體特點和規(guī)律，實行科學分類管理；三是要大興網(wǎng)絡文明之風，凈化網(wǎng)絡環(huán)境四是要創(chuàng)新管理方式，強化動態(tài)管理；五是要鼓勵中國特色文化的網(wǎng)絡視聽產(chǎn)品創(chuàng)作，我們要以創(chuàng)新的精神推進互聯(lián)網(wǎng)視聽新媒體監(jiān)管工作，推動社會主文化大繁榮、大發(fā)展。