２０世紀初英國的社會改革及其影響

摘要：20世紀初，在英國自由黨的支持和推動下，英國政府進行了一系列旨在減少貧困、緩解矛盾的社會改革，推出了養老金條例和國民保險法案，調節了社會各階層之間的關系，打下了社會保障的基礎，從而對20世紀英國社會的發展產生了深遠的影響。

關鍵詞：社會改革；福利；保險

中圖分類號：K561.44 文獻標識碼：A 文章編號：0559－8095(2008)02－0054－07

20世紀初，在自由黨的支持和推動下，英國政府進行了一系列旨在減少貧困、緩和矛盾的社會改革，從而對英國的社會發展產生了深遠的影響。

一

19世紀70年代之后，大英帝國雖已面臨來自歐洲大陸和美國的經濟挑戰，但維多利亞后期的英國仍保持著工業革命所開創的輝煌。20世紀初，英國的海外投資增長迅速，到第一次世界大戰爆發時，英國在海外的總投資已經上升到了40億英鎊，英國的債權人地位，在美元國家與在世界其他任何國家里一樣穩固。在美國，英國公民所擁有的投資此時已達40－45億美元(當時約合8－9億英鎊)。在加拿大則高達75億美元(約合14億英鎊)。同時每年來自美國的利息、紅利、保險費等進項，總數也接近4億美元。

但與此同時，由于英國國內中下階層的經濟狀況并未得到多大的改善，“消費不足”與帝國的擴張等社會經濟現象的存在，不僅影響到英國經濟的穩定與發展，而且還引發了一系列社會問題。如經濟危機的打擊、國內投資的減少、失業率持續上升、貧富分化的不斷擴大、各社會階層之間的沖突日益增多等。所有這些由于經濟因素所產生的不滿情緒，除通過英國中下階層自身所掀起的社會運動得到一定程度的體現而外，也引起了英國社會上層的一些有識之士的密切關注。其中最為著名者便是查理·布思(Charles Booth)和西博姆·朗特里(Seebohm Rowntree)。

查理·布思曾是利物浦的船主，也是近代英國著名的社會學家，他在對倫敦地區的貧困狀況進行了深入的調查之后，從1899年起開始陸續發表題為《倫敦人民的生活和勞動》的調查報告，揭示了大約有三分之一的倫敦人生活在“貧困線”(Poverty Line，布思發明的一個新詞匯)以下的事實，在社會上引起了很大的震動。布思把倫敦的貧困人口分為兩類，一種屬于‘勉強糊口’(having no surplus)型貧困，只是沒有能力應付家中可能發生的一些突發性變故，如失業和生老病死等。除此之外，按照布思的統計，“在倫敦還有8.4％的人生活在‘饑寒交迫’(at all time more or less in want)型貧困之中，他們營養不良，缺衣少食。在貧困人口相對集中的倫敦東區，大約有35％的人處在勉強糊口的狀態，大約有13，3％的人處在饑寒交迫之中。”

隨后西博姆·朗特里也對約克郡的貧困狀況進行了調查，于1901年發表了題為《貧窮：有關城市生活的研究》的調查報告。朗特里出生于一個巧克力制造商家庭，他和家人是約克郡最大的雇主。“像布思一樣，他并沒有根據收入的狀況去劃定一條精確的‘貧困線’，認為‘貧困’并不僅僅表現在欠缺多少英鎊的收入，而在于某個人是否有能力去維持‘一種體面而獨立的生活’。‘貧困’只是一個相對的概念，并不是一個絕對的概念。根據朗特里的調查，對于一個有著三個孩子的家庭來說，每周最少應有21先令8便士才能勉強維持生活。而在約克郡，大約有6.8％的工人家庭每周的收入低于這個水平，他們的總人數約占約克郡總人數的3.6％。在朗特里看來，這些人是生活在‘基本貧困’(primary poverty)的狀態中。”朗特里還將收入僅僅只能維持生理健康最低標準的家庭稱之為生活在“次貧困”(see－ondary poverty)狀態之中，他們的總人數約占約克郡總人數的18％。在與布思的調查結果對比之后，朗特里得出了如下結論：“我們面臨這樣一種令人吃驚的可能性，即25％至30％的英國城鎮人口正生活在貧困之中。”

查理·布思和西博姆·朗特里所進行這些社會調查，引起了英國自由黨的高度重視。在19世紀末20世紀初，英國自由黨的新一代領導人，如阿斯奎斯、勞合·喬治、溫斯頓·丘吉爾等人都深受新自由主義的影響，十分關注由于經濟因素所產生的一系列社會問題。在他們看來，亞當·斯密所主張的個人無限自由是不可取的，認為個人的自由應以大多數人的自由為目標，國家可對經濟和社會生活進行干預；某些社會問題，如貧困等不能完全歸咎于個人的因素，而應看成是社會經濟發展所產生的必然結果之一。因此，不能僅靠個人去解決這些社會問題，而應通過國家的干預，通過建立有效的社會保障體系來解決。

英國自由黨的這些主張提出后，對19世紀末20世紀初的英國社會產生了很大的影響，也得到了許多普通民眾以及工會和部分中產階級人士的贊成。因此，在1906年1月舉行的大選中，“自由黨除在自己控制的地區大獲全勝外，還在蘭開夏、倫敦和東南部地區贏得了眾多的支持者。在倫敦，自由黨所擁有的議席從8個上升到了39個，選民的支持率也提高了15％。從議會里議席得失的情況來看，自由黨也取得了壓倒性的勝利，它擁有了400多個席位，而保守黨人僅占157個”。

自由黨掌政后便開始了較為系統的社會改革。“它的第一個成功的立法手段就是為了回報工人在大選中所予以的支持而實行的改革，即通過了‘勞資爭端法案’。”為了實現在競選時向工黨所做的許諾，自由黨政府針對以往勞工立法中的遺留問題，最先提出了制訂“勞資爭端法案”(Trade U－nions and Dispute Act)，以改變由塔夫·維爾案的判決而使工會地位十分脆弱的狀況。早在1901年時，塔夫·維爾鐵路公司向法院提出控告，要求鐵路員工聯合會賠償在罷工中所造成的損失，并聲稱工會所設立的糾察隊，是無視1875年財產保護法案的違法行為。鐵路員工聯合會曾竭力爭辯，認為它既不是一個合股公司，又不代表著某一個人，所以不能對此負責。但上院的司法機構從維護雇主的利益出發，判處鐵路員工聯合會支付達夫·維爾公司2.3萬英鎊的賠款，以及幾乎相同數目的訴訟費。這一判決結果實際上取消了工會以罷工作為斗爭手段的權利，因而使工人階級的選民感到十分憤慨，他們一直想要推翻這一判決。

在自由黨提出的議案中規定：工會對其工作人員的不法行為不負任何責任，除非某項行為曾經獲得工會執行委員會的許可。然而，工黨議員則明確表示工會對其成員在罷工中所造成的損失，將不承擔任何責任。在促使問題最終解決的過程中，自由黨議員起到了很重要的作用。自由黨的首相坎貝爾一班納曼(Campbell－Bannerman)就公開表示贊同工黨的議案。上院的保守黨領袖蘭斯多恩(Lansdowne)也懾于工人階級選民的影響，私下告誡上院的貴族“否決自由黨的教育法案沒有多大關系，因為那難以激起工人們的義憤。但對有關工會的議案來說，卻是另外一回事了”。由于自由黨的支持、保守黨的退讓；使得工黨提交的“勞資爭端法案”得以順利通過。從此，它便成了英國工會合法地位的法律基礎。

隨著“勞資爭端議案”的通過，由赫伯特·格拉斯頓(Herbert Gladstone)領導的內政部，在社會改革方面也取得了積極的成就。1906年，內政部制訂的“工傷賠償議案”得以通過，這使六百多萬工人獲得了工傷賠償金。此后，他還進一步擴大工傷種類，甚至把疾病也包括在其中。接著，赫伯特·格拉斯頓著手處理棘手的礦工工作時限的問題。他既沒有贊同礦工組織提出的八小時工作制，也不同意自由黨的雇主們所提出的觀點：即把限制成年男子的工作時間看成是對市場運行和利潤的干預。而是實行了八個半小時的工作制。這雖未完全滿足工人們提出的要求，但與十小時工作制相比，畢竟大大地前進了一步。同時，它也表明，政府已經意識到，對市場中的所謂受“自由力量”支配的契約關系有了干預的必要。

為了保護青少年的權益，內政部還進行了一些刑法上的改革。緩刑作為監禁的替代方式而于1907年被采用。后又規定可以用罰款來免除一定的刑期，這使被監禁的人數大為減少。1908年初，內政部又針對青少年感化院制做出了新的規定。它要求必須把那些初犯的年輕人與慣犯們隔離開來，以免他們在犯罪的泥潭里越陷越深。同年頒布的青少年法案還禁止關押14歲以下的青少年；對16歲以下的青少年罪犯，如果不犯重罪，一般不予拘禁。與此同時，議會也通過了一些直接與青少年教育有關的議案。1906年，在工黨的壓力下，議會經過一番辯論，使“校餐條例”得到通過。該條例規定，“地方當局必須為那些貧窮的孩子們提供免費餐”。在第一次世界大戰爆發前，“大約有一半以上的教育機構實施了這一條例”。在1912－1913年間，倫敦大約有100000左右的孩子享受到這一待遇，在英格蘭和威爾士大約有258000左右的孩子也享受到了“免費餐”。1907年，議會還通過了對學生實行醫療監督和治療的條例。到1914年時，大約有75％的教育機構都采取了這個作法。

“在1914年，教育委員會還制訂了一個新的教育條例，它規定所有地方當局都必須拿出一筆專項資金，為放假之后的在校學生提供伙食補貼，并要求學校的醫療人員依照學生健康的需要給予必要的關照。”有關這方面的一些改革，雖在通過和落實的過程中，遇到了不少阻力和困難，然而卻在社會上產生了積極的影響。正如某些學者所評價的那樣，“這些措施非常重要。第一，它前所未有地把在校中小學生納入了福利的范疇，使一大筆公共資金可以被用來資助那些需要幫助的人們……第二，它也使人們進一步意識到，有些家長不必要再為孩子們的營養不良承擔責任。在社會的支持下，貧困的孩子們可以在家中得到較好的照顧，而不用像以前那樣去依賴公眾的或志愿的幫助”。

二

1908年4月，首相坎貝爾一班納曼(Campbell－Bannarman)因病辭職，阿斯奎斯毫無爭議地出任首相。在他所組成的新內閣中，勞合·喬治改任財政大臣，溫斯頓·邱吉爾接替了他的空缺，擔任貿易大臣。這樣的改組使內閣中新自由主義的色彩更為濃厚，以社會福利為基本內容的改革更進一步地全面展開。其中兩項影響最為深遠的改革，便是養老金條例的通過和國民保險法案的實施。

老年養老金問題，在英國作為一項政治議程已經談論多年。到1906年時，歐洲已經有十多個國家實行了養老金制。特別是在德國，早在1889年便實行了這一制度。自由黨上臺后，社會對養老金的要求仍很強烈。然而，坎貝爾一班納曼政府的舉止卻很謹慎。它擔心在條件不成熟的情況下，匆忙實行這一制度，將會增加開支，加重納稅人的負擔。直到1908年6月，在阿斯奎斯等人的努力之下，議會才終于通過了“養老金條例”，規定：凡年滿70歲每年收入不超過26英鎊(一說31英鎊)的老人，可享受政府提供的養老金；其中單身老人每周可獲5先令，有配偶者每周7先令。但年齡不到70歲又未喪失工作能力者、慣于游手好閑的人、以及獄中的囚犯不在享受者范圍之列。養老金制的實施，使老年人免受了濟貧法所帶來的恥辱感，給他們的晚年生活以經濟上的保證。盡管它并不慷慨，也不普及，但卻受到了普遍的贊賞。因為它的確使近800萬鎊的錢投入到流通渠道，又從這個渠道流入窮人的家中，然后又流進了窮人所需要的小商店，從而改善了一部分窮人的生活境況。一位親睹養老金發放者曾這樣寫到：“養老金制開始實行后，這些老年貧困者的生活便有了轉變……當他們中的一些人最初到郵局領取養老金時，臉上常常流淌著感激的淚花……他們從花園里摘了花，從樹上摘下水果，送給把養老金交到他們手中的姑娘。”

然而，更為重要的是：養老金制既體現了社會政策的新原則，也成為“一場偉大改革的第一步”。養老金條例明文規定，老人們不會因領取養老金而失去選舉權和其他的權利。養老金不是使貧困者在屈辱的條件下接受的一種救濟，也不是一種慈善的恩賜，而是一種不可剝奪的權利，是公民權的一部分。養老金一律從國庫支出，由中央政府直接負責管理并統一通過郵局發放給個人。可以說，養老金條例是第一項真正具有全國影響和積極意義的社會福利立法。

國民保險法案包括兩方面的內容，即失業保險和健康保險。國民保險法案的產生，也是有著一番經歷的。邱吉爾為應付1908－1909年蕭條時期大批失業的局面，曾在一位年輕的文官威廉·貝弗利吉(William Beveridge)的協助下，提出了實行失業保險的方案。1910年，當邱吉爾把這個方案報送議會時，并未得到議會的批準。1911年，該方案得到勞合·喬治的大力支持：在他們的共同推動下，終使影響深遠的“國民保險法案”得以問世。

“國民保險法案”關于失業保險的部分規定，一些易受經濟危機影響、失業率較高的行業，如建筑、造船、機械制造、鑄鐵、鋸木等，應實行強制性的三方捐集保險制。其中雇工必須每人每周繳納保險費2.5便士；雇主應為本企業的每名員工每周繳納保險費2.5便士，并明文規定這筆費用不包括在員工的工資之內；政府每周為每個雇工補貼相當于勞資雙方繳納費用總額三分之一的保險基金。關于失業保險的領取標準，規定工人從失業后的第二周開始，每周可以領取7先令的失業保險金。如果失業者的年齡不到17周歲，則不能享受失業保險金。年齡在17至18周歲者，只能領取半額的失業保險金。任何人在一年中領取的失業保險金的時間最多不能超過15周。這些錢雖然不能保證失業者的生活有足夠的保障，但卻能夠使失業者的貧困處境得到一定程度的緩解。特別值得一提的是，失業保險金的領取者并沒有因此喪失政治權利，他依然是一個地位獨立的公民，而不被視為低人一等的受救濟者。同時，我們也不難了解到自由黨政府對失業問題的新認識：“失業基本上是一種工業的和國家的問題，而不是個人品行以及地方在供需調節方面的問題”。到第一次世界大戰之前，英國參加失業保險的人數已達2325598人。其中建筑業956890人，機械、造船也1082148人，車輛制造業209985人，其它行業76575人。失業保險金1912－1913年為200萬英鎊，發放失業保險金21萬英鎊，1913－1914年，兩者分別增至240萬英鎊及53萬英鎊。

健康保險在英國實施，相對而言是一個較為復雜的社會政治問題，它與許多因素密切相關，如對社會上的貧窮現象所表示的關切，對軍隊實力和國民素質的日益重視等。特別是對后者的關注，在1899－1902年英布戰爭之后，更是成為英國社會廣泛議論的話題。因為當時的調查統計表明，英國國民身體素質的低劣已經到了令人擔憂的程度。“1899年至1900年7月問，在曼徹斯特報名當兵的11000人中有8000人身體不適合扛槍和不能忍受艱苦的訓練。當時的另一調查表明，每五個應征者經過兩年的服役后只有兩人仍能成為合格的士兵”。

1908年，勞合·喬治又親自訪問了實行健康保險多年的德國，目睹了德國人的健康水平在不斷提高的事實。作為英國的主要競爭對手，勞合·喬治對此狀況感到不安，這促使他下決心要在英國實行一個內涵更加廣泛的健康保險法案。為了使這一法案成為法律，勞合·喬治全力與不同利益團體打交道。如工會、醫療協會、慈善機構和保險公司等。工黨最初對實行健康保險的興趣并不大，勞合·喬治便適時地做出了議員支薪的承諾，來換取工黨議員的支持。1911年12月16日，健康保險法案終于在議會獲得通過。該法案規定，由政府為患病、傷殘的工人以及因分娩而不能工作的女工提供健康保險。受保范圍是16歲至70歲的體力勞動者和年薪不超過160英鎊的職員。所有16歲以上的被雇傭者以及未被雇傭但卻具有被保險人資格者，都可按照這一法案所規定的方式投保。但65歲以上的人以前如果沒有依法成為被保險人則失去了這個權利。任何受雇傭者每年接受養老金及其他非個人勞動所得26英鎊以上、全部或主要依靠他人為生者，可主動申請免除其被保險人的責任。

實施該方案的費用按不同比例由雇主、職工和國家分擔：健康保險費的九分之七(如果是女工則為四分之三)由雇主和雇工繳納，余下的部分由政府撥款；每個男工每周繳4便士，女工每周繳納3便士，雇主每周為每名雇工繳納3便士，政府每周為每名工人撥付2便士。每天工資低于2先令的21歲以上雇工的保險費中，雇工個人應承擔的部分由政府撥付。雇主不僅要為雇工繳納他所要付的保險費，而且不能從雇工的工資中扣除這筆費用。被保險人年齡達到70歲后，便不需要繼續繳納健康保險費。被保險人在患病期間，每名男工每周可領取10先令的保險金，女工可領取7先令6便士；工人因致殘不能工作時，不論男女每周都可領取5先令，女工在產期每周可領取30先令。被保險人達到70歲時，即無權領取疾病和傷殘保險金。任何暫時或永久居住在英國以外的居民也沒有資格領取健康保險金。

為保證健康保險能夠順利推行，政府要求各地建立起健康保險委員會，由政府、健康保險醫生和受保人等方面的代表組成，監督醫療福利的管理。一戰前夕，英國的受保人數超過了1000多萬，國民素質也有明顯提高。健康保險法案和失業保險法案一樣，把普通人的健康納入了國家責任的范圍，使普通人在病殘的情況下不必求助于令人感到屈辱的濟貧法，而可以在不失去一個公民所享有的任何權利時，依靠國家所組織起來的社會力量擺脫困境。因此，由健康保險法案和失業保險法案所構成的“國民保險法案”，既可以被看成是英國自由黨人在一戰之前所取得一個重要的社會成就，也可當成是區別于傳統濟貧制度的新型社會保障體系在英國的初步建立。

三

除了“養老金條例”和“國民保險法案”外，英國自由黨所進行兩項社會改革也具有重要的意義。這便是邱吉爾所倡導的“勞工交流法案”和“行業委員會法案”。勞工交流法案和勞工介紹所有著密切的聯系。早在19世紀80年代，英國的一些地方就出現了為解決就業問題設立的勞工介紹所。1902年，議會還通過了一項倫敦勞工局法令，建立了由稅收做為財政基礎的勞工局，1905年時，倫敦已有10個市區性勞工局。1906年，解決貧困問題中心委員會接管了各個勞工局和倫敦失業基金會，并撥款10725英鎊在各區建立勞動介紹所。到1907年，倫敦已有21個介紹所，每月都有10000余人在此登記。然而，這些勞工介紹所大都是區域性的或臨時性的，并非由國家統一管理，因而很難在保證工人的充分就業方面發揮出多大的作用。

到1908年，時任自由黨政府財政大臣的丘吉爾在貝弗里奇的協助下，開始著手利用國家的權力，利用社會的資源，建立全國性的應對失業的制度。1909年，由丘吉爾發出動議，議會通過了“勞工交流法案”。其內容為建立起由國家直接資助和管理的全國性勞工介紹所系統，使作為一種臨時性措施的勞工介紹所成為工業組織的一個組成部分。在1910年2月1日，便有83個由國家資助和管理的勞工介紹所開始為失業者服務。到1914時，英國大約出現了430個此類勞工介紹所。它們搜集勞工市場信息，為工人就業提供了更多的機會。雇主和雇工都可以到勞動介紹所登記其情況和提出要求。一個失業者登記后每天應到勞工介紹所去簽名一次，作為他仍然需要工作的憑證，然后他便可以留在家中等候消息。一旦勞動介紹所為他找到了適合的工作，就會給他發出通知。失業者不需要每天行走于街頭，從一家工廠到另一家工廠去尋找工作。雇主也能從中受惠，他對雇工的選擇不再局限于站在工廠門口的失業者，而可以通過勞工介紹所找到最適合的工人。從某種意義上講，勞工介紹所的確為“消除對救濟的依賴，開辟了比濟貧院的院外‘勞動檢測’(1abour test)更人道、更經濟和更有效的途徑。這種途徑為失業者找工作提供了便利，而不是使接受救濟的條件更為苛刻。”雖然勞工介紹所不能創造新的就業機會，也不可能從根本上解決失業的問題，但正如丘吉爾所認為的那樣，勞工介紹所能夠通過勞工市場的信息，減少職業空位，使就業機會得以被充分地利用，并且減少了勞工流動的痛苦和浪費。在當時的歷史條件下，“直接由政府管理、國家資助的勞工介紹所的建立是對自由的市場經濟秩序的一次重大改革。它通過給雇主和潛在的雇工提供普遍的聯絡點，使市場經濟更順利地發揮作用。”同時，它也成為自由黨爭取工人們在政治上予以支持的重要手段。

1909年所通過的“行業委員會法案”(Trade Board Act)表明政府已經開始意識到，有必要對市場中受“自由競爭”所支配的勞動契約關系進行適當的調整。“這是把最低工資原則納入英國勞動法典的第一次嘗試”。此項法案的積極倡導者丘吉爾在1909年4月28日議會對法案進行辯論時也談到：關于勞工的工資問題，我們今天首先要明確區別健全的契約條件和非健全的契約條件，再也不能盲目地信奉供求法則的自發作用了。“這個法案第一次建立起了同時代表雇主和雇工的委員會，來確定那些沒有建立工會組織的‘血汗行業’(Sweated Industries)的最低工資標準。這些血汗行業的工資總體水平低下，大多由婦女組成，且主要從事手工生產，機械化程度很低。其中占人數最多的行業是成衣業，其次是制盒業、花邊業和首飾業。況且，這些行業中的許多女工都必須離開家庭去做外勤工作。”

1909年7月，根據“行業委員會法案”所成立的行業局首先規定在成衣業、制盒業、首飾業和花邊業等血汗行業實行最低工資制。“由行業局對這些行業的最低工資分計時和計件兩種做出規定，一旦行業局制定了該行業的最低工資標準，雇主必須按這一標準支付工資，如果支付低于該標準的工資，每次罰款20英鎊，并通過法院來執行。任何工人都可以向行業局報告其領取了低于最低工資的標準，行業局有義務代表工人的利益采取行動。”行業委員會法案通過之后不久，就有大約20多萬名工人從中受益，其中有14萬人是女工。

歷經數年的努力，英國自由黨政府以新自由主義作為理論基礎，以國家干預為手段，通過不斷地實施社會改革，減少了勞資沖突，實施了社會保障，調節了當時歷史條件下的英國各社會階層之間的關系，使從工業革命以來便已出現并日益嚴重的社會貧困現象得到了較大程度的緩解，在為現代福利國家的形成奠定堅實基礎的同時，也大大提高了英國社會的抗風險能力。其后，英國雖遭受第一次世界大戰這種外在因素的沖擊，但社會結構依然穩定，社會經濟依然具有很強的國際競爭力，這便是20世紀初英國社會改革所具有的影響力最直接和具體的體現。

責任編輯 宋 鷗