戰后日本的政經分離對華政策

摘要：岸信介內閣雖在對立的中美之間選擇了后者，但也并未完全追隨美國的對華政策，以體制與意識形態包裝的“政經分離”政策則是其對華政策的核心。該政策通過拒絕承認中國大陸，以鞏固日美臺關系；另借以維系對華貿易渠道，在滿足本國市場需求的同時，發揮其在解決國內政治及外交問題上的工具價值。然長崎國旗事件等致中日交流斷絕，及日方在打開局面上的無作為，則無不根源于該政策的非合理性。

關鍵詞：戰后日本；岸信介內閣；政經分離；對華政策

中圖分類號：K313.5 文獻標識碼：A 文章編號：0559－8095(2008)02－0068－07

戰后一個時期內，與美國政府一直推行政治上對抗敵視、經濟上封鎖禁運的對華政策相較，日本的歷屆保守黨政權基本上都主張以“政經分離”政策原則處理中日關系問題，即日本和臺灣保持政治外交關系，同時與中國大陸發展經濟貿易關系，這方面又以1957年至1960年執政的岸信介內閣尤為突出。然日本政治外交史上的岸信介形象，經常是和“親美”派及“反共”、“反華”斗士聯系在一起。其實，信奉現實主義政治哲學和激進民族主義理念的岸信介不屬那種深具親美情結之士，而縱觀該內閣超越體制和意識形態的制約，積極與南斯拉夫、蘇聯、波蘭、捷克斯洛伐克、古巴等社會主義陣營國家締結通商條約或通商協定的舉措，以及在政經分離方針下一直主張發展對華經貿關系的態度，岸信介內閣真實的對華觀遠比基于意識形態論的評價更為復雜。

一、岸信介內閣對華政策的政治基礎

1957年岸信介組閣之際，創制穩定的國際環境和拓展海外市場被視作國家最重要的議程，但是制約該議程的主要問題則是1952年締結的日美安保條約，條約雖使日本復具主權國家的名義，但在內政外交上卻仍受制于美國。所以岸信介一上臺就把戰后日本保守政治體制的總設計師吉田茂提出的日美聯盟路線看作日本謀求發展的唯一途徑，主張在此框架下解決日美對等化等外交課題。不過，岸信介認為吉田過于偏向對美協調，日本應選擇兼具協調和自主的對美外交原則，而在當時堅持這個原則并使“日美關系合理化”更進一步發展，就是修訂日美安保條約。就是說，岸信介之所以比以往的日本政府領導入更看重日美安保條約的修訂，是因為他把此舉視為關乎日本國家發展的關鍵。于是，岸信介開始了自塑親美派形象的活動。然而使美國在一個時期內對岸信介疑慮不除的，則是他與眾不同的經歷。

1920年，在學生時代深受北一輝等國家主義者影響的岸信介畢業于東京帝國大學，隨即人中央政府的商工省開始其官僚生涯，以后還進入東條英機內閣，歷任商工相、軍需省次官兼國務相。盡管岸信介在戰爭末期參與過反東條英機的活動，但戰后仍被美國占領當局以甲級戰犯嫌疑人逮捕。后因美國轉變遠東戰略，擅自提前結束東京審判，岸信介才被免于起訴而獲釋，但即便如此，他仍在獄中日記里留下諸多對美國的不滿，如批判東京審判是沒有國際法根據的“兒戲”；指責美國的民主是“偽裝的民主主義”；甚至認為占領當局的政策是想把日本作為美國的“衛星國”或是反共產主義的先鋒等。128)可見，岸信介對美國欲將日本作為反共馬前卒的戰略意圖也是高度警惕的。

1953年，出獄不久的岸信介在其胞弟佐藤榮作的力助下當選為眾議員。1953至1955年間，他為了落實在競選中正式提出的“重整軍備”論，曾多次向訪日的美國外交官和國會議員提出美軍撤離日本的問題。因此，懷有這種激進的民族主義對外觀的岸信介，加上因其戰爭中的問題被占領軍逮捕的前科，也就很容易被視為在立場上與美國存有距離。岸信介組閣后，仍不時在一些對外問題上表現出令美國疑惑的姿態。如岸信介內閣于1957年4月正式要求美國政府中止核試驗；同年5月岸信介又在國會答辯會上稱于自衛權范圍內日本可以保有核武器。如果說正在盡享美國核傘保護的日本突然抗議起美國的核試驗還只是令人哭笑不得的問題，那么日本突然稱要自擁核武器就可能成為一項迫使美國不得不大幅調整遠東戰略的國際因素。所以，對于已把修訂日美安保條約和構建“合理”的日美關系作為外交課題的岸信介內閣來說，比起口頭上表白親美，更需要以實際行動貼近美國的對外戰略。為此，岸信介內閣采取了以下兩大舉動。一是因美國在第四次中日民間貿易協定交涉籌備期，對日方示以一系列的“忠告”，于是為了避免影響為修訂安保條約即將舉行的日美首腦會談，迫使有關方面推遲了正待啟動的中日貿易協定交涉。二是岸信介于1957年5、6月出訪亞洲國家及地區之際，為了竭力貼近美國而自命為自由主義衛道士的一系列表演。如他在5月24日和印度總理尼赫魯會談時解釋關于日本不與中國恢復邦交的理由是因為中華人民共和國還不是聯合國成員國，并且朝鮮戰爭期間聯合國關于中朝是“侵略國”的決議仍然“有效”。但若將岸信介的這個姿態置于當時國際政治及日美外交的背景來看，岸信介在日印首腦會談中特意言及中日邦交問題的動機中，顯然有投美國所好的一面，因岸信介在出訪途中一再對有關國家政要重申的拒絕對華復交的理由，其實與美國鼓吹的在國際事務中排斥中國政府的口實是一致的。尤其是在他訪問臺灣時以共產主義對日本的威脅為前提，從維護日本的安全和自由主義體制的需要出發，表明贊成國民黨政權恢復對大陸的統治，其目的除了為釀成日臺間親密的氛圍而對蔣介石的反共姿態故作迎合狀以外，還意欲為完成修訂日美安保條約這個日本外交目標，留給美國一個執著于自由主義信念、并在對兩岸問題上堅持政經分離立場的印象。1957年6月20日，岸信介在美國參議院發表了日本作為自由主義陣營一員，將在接受國際共產主義的挑戰中發揮更加積極作用的演說，得到了美國方面“能夠信賴的對手”的好評。這也是把對美外交置于壓倒一切的位置展開對外活動的必然結果。

二、第四次中日民間貿易協定問題

如前所述，岸信介內閣為確保日美首腦會談的成功而決定推遲簽訂中日民間貿易協定的交涉，但在1957年6月的日美首腦會談就國際政治經濟及日美關系等領域達成諸多協議之后，岸信介又尋機要求美國認同日本擴大對華貿易，但從反映首腦會談結果的日美聯合聲明內容看，日本的這個要求沒有全部為美國接受。即便如此，6月下旬，岸信介內閣自稱已取得美國方面的一定理解，遂決定在對華貿易中新設具有放寬限制性質的數量限制品目制度，放寬的基準則與日本對蘇聯和東歐國家的出口限制以及英國對中國的出口限制持平。7月16日，日本內閣會議發表放寬對華貿易限制的通告，據此272種品目被解除對華出口的限制。在此背景下，第四次中日民間貿易協定交涉于9月在北京拉開帷幕，而整個交涉的難點主要集中在設置通商代表部問題上，因為這是一個直接涉及國際政治的問題。

根據中日雙方代表擬就的協定和備忘錄草案，設置通商代表部的要點為：第一，雙方在本國政府同意之下，給予民間通商代表部和代表部成員以安全及有助于其完成任務的便利；第二，通商代表部有權在建筑物上懸掛本國國旗；第三，通商代表部的人數根據需要而定，代表部成員及其家屬免摁指紋。顯然，如果完全實施該案，所設貿易機構就具有準政府機構的性質，其中免摁指紋和設施上聳立國旗等項，就當時中國大陸和日本尚無正式外交關系這點而言，已與日本現行法律相抵觸。

對此，岸信介內閣本著不給人以事實上已經承認中國大陸的印象這一原則，對協定及備忘錄草案的有關內容進行了調整。其結果是，基本上不給予中方通商代表部以外交特權，即不承認中方通商代表部有權在建筑物上懸掛國旗，其工作人員的人數也控制在最小限度內；另一方面，盡管非外交機構成員及其家屬免摁指紋有違日本的外國人登錄法，但最終仍決定以法務大臣職權判斷的方式，將上述事例作為行政特例加之認可，對通商代表部即便在日本逗留一年以上的成員也給予免除摁指紋的待遇。但交涉重新開始后，中方代表堅決反對日本官方的上述修改，加之日方代表中在野黨議員及貿易團體的代表也不贊成自民黨政權的修改意見，于是中日雙方交涉代表在對草案作了若干文字調整之后，便于3月5日簽訂了第四次中日民間貿易協定及備忘錄。就是說，雙方正式簽署的文件基本上沒有采納日本政府和自民黨的修改意見。

關于當時自民黨政權的反應，岸信介在自傳中記述：日本政府如同意已簽署的協定及備忘錄，也就等于承認了中國政府，因為中方的國際貿易促進委員會雖稱民間團體，實為政府機構的一部分，日本既然還沒有承認中國，就不能給予對方政府的職員及其家屬外交特權，也不能允許在建筑物上懸掛其國旗；但是，發展對華貿易不僅有益于日本的經濟，也有助于亞洲地區的穩定，所以“我主張以政經分離的原則作為處理這個問題的最大公約數，而那時自民黨內多數意見也對第四次中日民間貿易協定持默認態度”。3月12日，日本圍繞該貿易協定召開政府首腦會議，結果是基本上“同意”該協定，但公開時則稱政府對協定予以“協助或支持”；除了明確不給予通商代表部成員以外交特權之外，其他則根據情況“妥善處理”。但自民黨政權的這個態度馬上遭到美國和臺灣方面的激烈反對。

首先是蔣介石給岸信介首相和藤山愛一郎外相寄送親筆信，要求日本政府拒絕貿易協定，但日本官方沒有顯示反應。稍后臺灣方面中斷了正在進行的臺日貿易交涉，立法院則通過了對日批判決議，有關當局進而借助公共機構和媒體宣稱，為達到目的將采取更強硬的措施。3月中旬訪日的美國商務部副部長威廉斯(W.Williams)也規勸日本政府在對華貿易上持謹慎態度，并特別指出在美國全面禁止對華貿易之際，日本在應對共產主義勢力的威脅方面要和美國具有“共同的自覺”。

但另一方面，日本國內輿論則對民間貿易協定的簽訂給予高度評價，社會黨等還要求自民黨政權為維護多數國民的利益正式承認協定。為擺脫這種夾擊局面，更是為日后不致失信于美國而毀損修訂日美安保條約，岸信介首相在眾議院答辯時重申了政府的方針：日本積極發展對華貿易，但無意即刻承認中國政府；只是現階段可以“在郵政、氣象等事務和技術領域簽訂日中兩國政府的協定”。岸信介答辯的后半部分內容雖說限于事務領域，但只要簽訂的是政府協定，就具有重大的政治意義。而這個動向必引致臺灣方面的反彈。于是，日本政府為平息事態，通過岸信介致蔣介石親筆信及向臺灣派遣高官等手段，以“擴大對華貿易和恢復邦交是兩碼事”為主要理由進行辯解，同時以發表內閣官房長官談話的方式，說明這個協定是雙方民間團體之間的協定，不是政府問協定；日本政府現在不會承認民間商務代表機構具有官方機構的地位，只是根據日本現有法令范圍內給予協助。

五天后，中國國際貿易促進委員會主席南漢宸致電日本國會議員促進日中貿易議員聯盟等貿易團體，宣布拒絕實施民間貿易協定。在此前后，《人民日報》接連以社論和評論員文章點名批評岸信介內閣破壞第四次中日民間貿易協定。這中間有兩個事件使雙方的外交姿態更趨強硬。一是劉連仁事件。日本侵華戰爭期間劉連仁被日軍從山東綁架至北海道的煤礦做強制勞動，后因不堪忍受繁重的勞動及各種折磨逃出煤礦，在當地山中生活了13年。1958年2月，劉連仁被日方發現，不久又被日本有關部門指責為身份不明而予拘留。后來劉雖被日本紅十字會送回中國，中方一直將此作為日本虐待中國人事件進行了抗議和批判。另一事件是長崎國旗事件。1958年春，日中友協長崎分會在當地主辦中國郵票和剪紙展覽會，臺灣當局駐長崎領事則要求展覽會場不予懸掛中國國旗，當此要求被展覽主辦方拒絕后，便發生了展覽會場的五星紅旗被一名日本青年扯下的事件，隨后日本法院以中日之間沒有邦交關系為由，不是根據刑法第92條外國旗章罪，而是按照日本刑法第261條器物棄毀罪，在罰款后于當天釋放了作案者。5月9日，中華人民共和國副總理兼外交部長陳毅發表談話，指出“岸信介政府敵視中國的態度已經到了令人不能容忍的地步”。但對中方的警告，日本外務省則稱是把孤立事件進行政治利用的干涉內政。5月11日，陳毅外長正式宣布自即日起斷絕中日間的通商及文化交流。于是，朝鮮戰爭停戰協定簽署后漸漸回升的兩國交流活動再度跌入谷底。

三、中日關系斷絕后的對華政策摸索

中日貿易及文化交流中斷后，自民黨即發表聲明譴責中方在日本眾議院選舉前夕出此舉的目的在于挑動日本民眾對政府的不滿，以期自民黨在大選中失敗。這也道出了自民黨政權所以持強硬立場的原因，主要是擔心中日關系對國內政局尤其是執政黨地位的負面影響。然5月大選的結果，自民黨獲得大勝，新成立的第二屆岸信介內閣轉而開始嘗試調整中日關系的僵局。8月下旬，岸信介首相在伊勢會見記者時指出：日本政府一直被指責為敵視中國，但事實上在設置通商代表部等問題上日方是把兩國關系切實向前發展了一步甚至兩步。內閣官房長官赤城宗德繼之表明，今后日本將不管和中國有無外交關系，都要尊重五星紅旗；同時還表示：第一，岸信介內閣不會支持“兩個中國”政策，也決不支持臺獨政策；第二，日本不會參加把矛頭指向中國的任何東北亞條約組織；第三，日本將繼續反對把核武器搬運至國內；第四，日本將在國會特別會議上討論制定對華“積極政策”。另外，同年9月下旬藤山外相在與英國外相會談之際就金門馬祖的歸屬問題表態說：“金門馬祖在地理上與中國大陸近接，所以為了圓滿解決臺灣海峽問題，正確的做法恐怕最終還是要把金門馬祖還給中共”。這個在重要外交場合表明的見解也使美國外交當局震驚非淺。而岸信介首相還于此期間幾度授意外務省官員設法在第三國籌備召開中日大使級會談。

那么，日本政府高官緣何在此時一改先前的強硬姿態?筆者以為，主要原因在于日美間關于修訂安保條約已進入確定意向的階段，所以一定程度上緩和了中日間的緊張關系，有助于抑制日本國內外反對日美安保條約勢力的阻撓活動。事實上，中日貿易等交流中斷后，美國駐日大使麥克阿瑟就立即向國務院進言：這時岸信介內閣的立場十分強硬，正是美日就修訂安保條約進行交涉的最佳時機。該建議被美國的國務院、國防部、軍部、國會相繼認可，這也是7月至9月期間岸信介首相和藤山外相頻頻和美國政府高官會談，并就同意修訂日美安保條約正式達成協議的主要背景。另一方面，在岸信介內閣看來，雖然美國方面的工作已大體告一段落，但是日美安保條約的修訂最終必會遭到日本輿論和國會內在野黨勢力的激烈反對，并且中蘇兩國也沒有放棄對日本國內反對派的支持。這樣，盡管5月大選中自民黨的大勝給了岸信介以政策上的自信，但他并非不知社會上尚存不滿政府對華政策的輿論這個事實，故為了使對美外交和對華外交不至于過分失衡，對中日關系作適當調整就成了關乎能否順利完成日美安保條約修訂的重要課題。于是，日本外交當局根據政府的授意，開始研制新的對華政策案。以下根據已經解密的日本外交文書，通過評述日本外交當局擬制的兩個絕密級對華政策案，一睹岸信介內閣的對華政策觀。

第一個政策案《日中政府間協定(貿易協定)案》制定于1959年3、4月之間。1958年2月藤山外相在參議院答辯時曾指出和中國簽訂政府協定在政治上甚“不適當”，然至1959年1月，藤山外相在參議院就中日關系問題答辯時則態度一變，表示兩國可以根據情況簽訂政府協定。在此種背景下，日本外交當局判斷中國政府也有意通過簽訂政府協定發展兩國關系，并在考慮了和美國、臺灣等的關系后，主張即刻簽訂中日政府間協定，以打破兩國關系的僵局。該政策立案者雖在對美國的說明中，強調此舉的宗旨是為穩定日本國內的政治經濟和安撫民心，以及防止被中國控制兩國民間的交流事業，但在政策案的旨趣中卻明確將締結政府協定的性質規定為在政經分離政策之下“最大限度”地改善對華關系的措施，并將其定位為促使兩國關系的正常化。

在關于締結政府協定的可行性分析方面，該政策案立案者認為英國等國比較理解日本的對華政策，故多半會對此持贊成態度；在亞非各國，除了亞洲地區的反共國家會略有微詞，其他國家的立場會在歡迎或保持中立之間游移。最可能出現問題的是美國和臺灣，因美國政府必然會反對日本以任何方式或理由與中國接近，故這次如發展至簽訂政府協定，美國會對日本做出嚴重“警告”的反應。而反響最激烈的將是臺灣當局，甚至不惜斷絕日臺貿易，但結果將使臺灣受到慘重的打擊，因日臺貿易已在臺灣的對外貿易份額中占到50％以上，而在日本的對外貿易中尚不足3％。另值得留意的是，根據該政策立案者的推算，簽訂政府協定后能使日本的對華貿易額維持在一億五千萬至兩億美元，而這個水準實際上只相當于當時臺日貿易的總量。因此，從這個甘冒一定的國際政治風險以換取有限經濟成果的該案擬制意圖中，明顯可見岸信介內閣在政策限度內為重構中日美政治格局而行使政治判斷的作用。

第二個政策案《我國的對中國政策(長期基本政策)》制定于1959年7月，這是日本外交當局構想的一攬子解決對兩岸關系問題的政策案。由于考慮到通過政經分離政策難以長期應對中國方面的對日外交要求，該政策案試圖將臺灣問題與對華外交徹底分離，在此基礎上解決中日復交問題。該案擬制者基于中國大陸被聯合國承認的可能性明顯增大的形勢判斷，主張為確保臺灣留在自由主義陣營，在聯合國承認大陸代表權之前，美國等西方國家應就臺灣問題的處理方式做出決定，即把臺灣從中國大陸切離，使其以獨立國家加盟聯合國，而具體的目標及施策過程則為：自由主義陣營各國，尤其是美國、日本、英國在秘密狀態下說服國民黨政權接受與大陸分離。如果國民黨政權選擇國共合作，那就利用本省人和外省人的矛盾，推動基于本省人的臺灣獨立運動，或者通過聯合國實施居民投票，以實現臺灣的獨立。以后，成為獨立國家的臺灣和美國及英國締結相互防衛條約以保障其安全。臺灣獨立成為既成事實之后，以大陸也承認該現實為條件，各國承認中國政府，并認同其在聯合國的地位。

根據目前所能見到的史料，以上兩個政策案最終都未付諸實施。這固然與中日之間及兩國內部的形勢有一定關聯，但更主要的理由則在于其出籠的背景中都有為修訂日美安保條約鋪平道路的戰略意圖，所以當日美于1960年1月正式締結新安保條約之后，匆匆打開對華局面在外交上也就不再有特殊意義，加之在簽訂新安保條約期間，美國白宮領導人與岸信介首相作了如下約定：美國方面如改變對華政策將和日本進行“事前協議”；與此相應，日本在對華問題上就必須與美國保持協調一致。因有美國的這個牽制，后來日本民眾和革新政黨反對國會批準新安保條約的斗爭釀成全國規模之后，岸信介等巧加利用這個國內形勢，即主張民眾的反對背后有中國方面的支持本身正好說明打開中日關系局面的國內外條件尚不成熟，借此為其在解決兩國關系問題上的消極無為進行辯解。

結語

由以上論考可知，岸信介并非那種遵奉原理原則的理念型政治家，他在對外領域的所謂“親美”抑或“反共”和“反華”立場及行徑，都不過是為實現國家政策目標所顯示的姿態。在岸信介內閣看來，日本只要在冷戰格局下堅持以舊金山和約及“日臺和約”為國家對外方針的法政底線，那么政經分離而不是美國式的在政治和經濟上都拒絕中國的“政經不可分”政策才是最合符國家利益的選擇，它除了利于達成修訂日美安保條約的目的以外，還能在現實政治中起到一石三鳥的作用：第一，政經分離政策的實施，可在未損及日美聯盟政治基礎的情況下，一定程度上滿足日本在重建國家過程中對市場的需求，并緩解部分民眾及在野黨關于對華復交的壓力，使該政策成功地在國內政治經濟生活中發揮調節民意的平衡器功能；第二，由于將中日間的聯系限于貿易及文化領域，遂使這類活動不致在法理上與舊金山和約體系相抵觸，日本借此可與中國大陸維持比較長期穩定的溝通渠道；第三，因政經分離明確規定了和中國大陸擱置政治外交關系而只謀經貿文化交流這個政策構圖，于是該政策在實施過程也就具有既可拒絕大陸方面的復交要求、又可避免美臺方面隨意進行外交糾纏的雙重作用。

但另一方面，政經分離政策將國家間的政治關系和經濟關系人為予以割裂，固然可在一定程度上減弱美臺的不滿，從而減少日本外交的風險；但因受當時國際政治形勢的影響，日本無法避免對中日兩國的貿易及文化交流活動進行諸如限制戰略物資出口、審批設置中方貿易代表部及駐日人員待遇等進行干預，遂使政治事實上介入了兩國的經濟及文化交流活動。并且，政治性要素介入中日非政治交流活動過程的事實及慣習，既可以被美臺方面作為對日本施加壓力的要素加以利用，也無助于在政治上妥善處理中日間發生的貿易問題及其他突發事件。另外，當中國高層對實現中日邦交正常化的期待有所增強之際，全面發展兩國關系的對日外交訴求便不免與岸信介內閣的政經分離政策正面相撞。而日本方面消極應對中方要求的最為現實的原因，則在于當時制約日本國家利益的諸要素中，影響力極為有限的中日關系遠不足以令岸信介內閣感到有必要從根本上重新審視既定的對華政策。在這種狀況下，政經分離政策因其邏輯上的絕對性，在作為對華外交原則運用時，勢必在功能上難以為政策轉換延展政治空間。就是說，本來被定位為向政經合一目標過渡的政經分離政策，卻沒有被政策制定主體賦予應對各種狀況的政策轉換功能。所以，當國家間關系惡化至兩國交流斷絕，岸信介內閣除了囿于政經分離原則擬制一些修補型的策案以外，便是借反對“兩個中國”之名，實際上則出于如岸信介向美國政府高官明言的“絕對不希望把臺灣交于中共之手”的政治目的，竟至提出使臺灣獨立、并以此為承認中國的前提的所謂政經合一的對華政策案。這樣，因政經分離政策的終點和政經合一政策的起點正好相重疊于兩岸的分離，于是我們也可把使臺灣分離于中國理解為政經分離射程內的政策目標。

總之，岸信介內閣政經分離的對華政策雖在一定程度上催生了新日美安保條約這個外交“成果”，但卻絲毫無助于其對華外交走出困境，而作為首相的岸信介不久后在全國規模的反對新日美安保條約的斗爭中被迫辭職下臺的事實，則從一個側面印證了政經分離政策的非合理性及日本國民對此的不滿和批判。

責任編輯 宋 鷗