２０世紀(jì)初英國(guó)的社會(huì)改革及其影響

摘要：20世紀(jì)初，在英國(guó)自由黨的支持和推動(dòng)下，英國(guó)政府進(jìn)行了一系列旨在減少貧困、緩解矛盾的社會(huì)改革，推出了養(yǎng)老金條例和國(guó)民保險(xiǎn)法案，調(diào)節(jié)了社會(huì)各階層之間的關(guān)系，打下了社會(huì)保障的基礎(chǔ)，從而對(duì)20世紀(jì)英國(guó)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：社會(huì)改革；福利；保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：K561.44 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0559－8095(2008)02－0054－07

20世紀(jì)初，在自由黨的支持和推動(dòng)下，英國(guó)政府進(jìn)行了一系列旨在減少貧困、緩和矛盾的社會(huì)改革，從而對(duì)英國(guó)的社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

一

19世紀(jì)70年代之后，大英帝國(guó)雖已面臨來(lái)自歐洲大陸和美國(guó)的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，但維多利亞后期的英國(guó)仍保持著工業(yè)革命所開(kāi)創(chuàng)的輝煌。20世紀(jì)初，英國(guó)的海外投資增長(zhǎng)迅速，到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，英國(guó)在海外的總投資已經(jīng)上升到了40億英鎊，英國(guó)的債權(quán)人地位，在美元國(guó)家與在世界其他任何國(guó)家里一樣穩(wěn)固。在美國(guó)，英國(guó)公民所擁有的投資此時(shí)已達(dá)40－45億美元(當(dāng)時(shí)約合8－9億英鎊)。在加拿大則高達(dá)75億美元(約合14億英鎊)。同時(shí)每年來(lái)自美國(guó)的利息、紅利、保險(xiǎn)費(fèi)等進(jìn)項(xiàng)，總數(shù)也接近4億美元。

但與此同時(shí)，由于英國(guó)國(guó)內(nèi)中下階層的經(jīng)濟(jì)狀況并未得到多大的改善，“消費(fèi)不足”與帝國(guó)的擴(kuò)張等社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的存在，不僅影響到英國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，而且還引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。如經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊、國(guó)內(nèi)投資的減少、失業(yè)率持續(xù)上升、貧富分化的不斷擴(kuò)大、各社會(huì)階層之間的沖突日益增多等。所有這些由于經(jīng)濟(jì)因素所產(chǎn)生的不滿情緒，除通過(guò)英國(guó)中下階層自身所掀起的社會(huì)運(yùn)動(dòng)得到一定程度的體現(xiàn)而外，也引起了英國(guó)社會(huì)上層的一些有識(shí)之士的密切關(guān)注。其中最為著名者便是查理·布思(Charles Booth)和西博姆·朗特里(Seebohm Rowntree)。

查理·布思曾是利物浦的船主，也是近代英國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家，他在對(duì)倫敦地區(qū)的貧困狀況進(jìn)行了深入的調(diào)查之后，從1899年起開(kāi)始陸續(xù)發(fā)表題為《倫敦人民的生活和勞動(dòng)》的調(diào)查報(bào)告，揭示了大約有三分之一的倫敦人生活在“貧困線”(Poverty Line，布思發(fā)明的一個(gè)新詞匯)以下的事實(shí)，在社會(huì)上引起了很大的震動(dòng)。布思把倫敦的貧困人口分為兩類，一種屬于‘勉強(qiáng)糊口’(having no surplus)型貧困，只是沒(méi)有能力應(yīng)付家中可能發(fā)生的一些突發(fā)性變故，如失業(yè)和生老病死等。除此之外，按照布思的統(tǒng)計(jì)，“在倫敦還有8.4％的人生活在‘饑寒交迫’(at all time more or less in want)型貧困之中，他們營(yíng)養(yǎng)不良，缺衣少食。在貧困人口相對(duì)集中的倫敦東區(qū)，大約有35％的人處在勉強(qiáng)糊口的狀態(tài)，大約有13，3％的人處在饑寒交迫之中。”

隨后西博姆·朗特里也對(duì)約克郡的貧困狀況進(jìn)行了調(diào)查，于1901年發(fā)表了題為《貧窮：有關(guān)城市生活的研究》的調(diào)查報(bào)告。朗特里出生于一個(gè)巧克力制造商家庭，他和家人是約克郡最大的雇主。“像布思一樣，他并沒(méi)有根據(jù)收入的狀況去劃定一條精確的‘貧困線’，認(rèn)為‘貧困’并不僅僅表現(xiàn)在欠缺多少英鎊的收入，而在于某個(gè)人是否有能力去維持‘一種體面而獨(dú)立的生活’。‘貧困’只是一個(gè)相對(duì)的概念，并不是一個(gè)絕對(duì)的概念。根據(jù)朗特里的調(diào)查，對(duì)于一個(gè)有著三個(gè)孩子的家庭來(lái)說(shuō)，每周最少應(yīng)有21先令8便士才能勉強(qiáng)維持生活。而在約克郡，大約有6.8％的工人家庭每周的收入低于這個(gè)水平，他們的總?cè)藬?shù)約占約克郡總?cè)藬?shù)的3.6％。在朗特里看來(lái)，這些人是生活在‘基本貧困’(primary poverty)的狀態(tài)中。”朗特里還將收入僅僅只能維持生理健康最低標(biāo)準(zhǔn)的家庭稱之為生活在“次貧困”(see－ondary poverty)狀態(tài)之中，他們的總?cè)藬?shù)約占約克郡總?cè)藬?shù)的18％。在與布思的調(diào)查結(jié)果對(duì)比之后，朗特里得出了如下結(jié)論：“我們面臨這樣一種令人吃驚的可能性，即25％至30％的英國(guó)城鎮(zhèn)人口正生活在貧困之中。”

查理·布思和西博姆·朗特里所進(jìn)行這些社會(huì)調(diào)查，引起了英國(guó)自由黨的高度重視。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英國(guó)自由黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)人，如阿斯奎斯、勞合·喬治、溫斯頓·丘吉爾等人都深受新自由主義的影響，十分關(guān)注由于經(jīng)濟(jì)因素所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題。在他們看來(lái)，亞當(dāng)·斯密所主張的個(gè)人無(wú)限自由是不可取的，認(rèn)為個(gè)人的自由應(yīng)以大多數(shù)人的自由為目標(biāo)，國(guó)家可對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)；某些社會(huì)問(wèn)題，如貧困等不能完全歸咎于個(gè)人的因素，而應(yīng)看成是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的必然結(jié)果之一。因此，不能僅靠個(gè)人去解決這些社會(huì)問(wèn)題，而應(yīng)通過(guò)國(guó)家的干預(yù)，通過(guò)建立有效的社會(huì)保障體系來(lái)解決。

英國(guó)自由黨的這些主張?zhí)岢龊螅瑢?duì)19世紀(jì)末20世紀(jì)初的英國(guó)社會(huì)產(chǎn)生了很大的影響，也得到了許多普通民眾以及工會(huì)和部分中產(chǎn)階級(jí)人士的贊成。因此，在1906年1月舉行的大選中，“自由黨除在自己控制的地區(qū)大獲全勝外，還在蘭開(kāi)夏、倫敦和東南部地區(qū)贏得了眾多的支持者。在倫敦，自由黨所擁有的議席從8個(gè)上升到了39個(gè)，選民的支持率也提高了15％。從議會(huì)里議席得失的情況來(lái)看，自由黨也取得了壓倒性的勝利，它擁有了400多個(gè)席位，而保守黨人僅占157個(gè)”。

自由黨掌政后便開(kāi)始了較為系統(tǒng)的社會(huì)改革。“它的第一個(gè)成功的立法手段就是為了回報(bào)工人在大選中所予以的支持而實(shí)行的改革，即通過(guò)了‘勞資爭(zhēng)端法案’。”為了實(shí)現(xiàn)在競(jìng)選時(shí)向工黨所做的許諾，自由黨政府針對(duì)以往勞工立法中的遺留問(wèn)題，最先提出了制訂“勞資爭(zhēng)端法案”(Trade U－nions and Dispute Act)，以改變由塔夫·維爾案的判決而使工會(huì)地位十分脆弱的狀況。早在1901年時(shí)，塔夫·維爾鐵路公司向法院提出控告，要求鐵路員工聯(lián)合會(huì)賠償在罷工中所造成的損失，并聲稱工會(huì)所設(shè)立的糾察隊(duì)，是無(wú)視1875年財(cái)產(chǎn)保護(hù)法案的違法行為。鐵路員工聯(lián)合會(huì)曾竭力爭(zhēng)辯，認(rèn)為它既不是一個(gè)合股公司，又不代表著某一個(gè)人，所以不能對(duì)此負(fù)責(zé)。但上院的司法機(jī)構(gòu)從維護(hù)雇主的利益出發(fā)，判處鐵路員工聯(lián)合會(huì)支付達(dá)夫·維爾公司2.3萬(wàn)英鎊的賠款，以及幾乎相同數(shù)目的訴訟費(fèi)。這一判決結(jié)果實(shí)際上取消了工會(huì)以罷工作為斗爭(zhēng)手段的權(quán)利，因而使工人階級(jí)的選民感到十分憤慨，他們一直想要推翻這一判決。

在自由黨提出的議案中規(guī)定：工會(huì)對(duì)其工作人員的不法行為不負(fù)任何責(zé)任，除非某項(xiàng)行為曾經(jīng)獲得工會(huì)執(zhí)行委員會(huì)的許可。然而，工黨議員則明確表示工會(huì)對(duì)其成員在罷工中所造成的損失，將不承擔(dān)任何責(zé)任。在促使問(wèn)題最終解決的過(guò)程中，自由黨議員起到了很重要的作用。自由黨的首相坎貝爾一班納曼(Campbell－Bannerman)就公開(kāi)表示贊同工黨的議案。上院的保守黨領(lǐng)袖蘭斯多恩(Lansdowne)也懾于工人階級(jí)選民的影響，私下告誡上院的貴族“否決自由黨的教育法案沒(méi)有多大關(guān)系，因?yàn)槟请y以激起工人們的義憤。但對(duì)有關(guān)工會(huì)的議案來(lái)說(shuō)，卻是另外一回事了”。由于自由黨的支持、保守黨的退讓；使得工黨提交的“勞資爭(zhēng)端法案”得以順利通過(guò)。從此，它便成了英國(guó)工會(huì)合法地位的法律基礎(chǔ)。

隨著“勞資爭(zhēng)端議案”的通過(guò)，由赫伯特·格拉斯頓(Herbert Gladstone)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)政部，在社會(huì)改革方面也取得了積極的成就。1906年，內(nèi)政部制訂的“工傷賠償議案”得以通過(guò)，這使六百多萬(wàn)工人獲得了工傷賠償金。此后，他還進(jìn)一步擴(kuò)大工傷種類，甚至把疾病也包括在其中。接著，赫伯特·格拉斯頓著手處理棘手的礦工工作時(shí)限的問(wèn)題。他既沒(méi)有贊同礦工組織提出的八小時(shí)工作制，也不同意自由黨的雇主們所提出的觀點(diǎn)：即把限制成年男子的工作時(shí)間看成是對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和利潤(rùn)的干預(yù)。而是實(shí)行了八個(gè)半小時(shí)的工作制。這雖未完全滿足工人們提出的要求，但與十小時(shí)工作制相比，畢竟大大地前進(jìn)了一步。同時(shí)，它也表明，政府已經(jīng)意識(shí)到，對(duì)市場(chǎng)中的所謂受“自由力量”支配的契約關(guān)系有了干預(yù)的必要。

為了保護(hù)青少年的權(quán)益，內(nèi)政部還進(jìn)行了一些刑法上的改革。緩刑作為監(jiān)禁的替代方式而于1907年被采用。后又規(guī)定可以用罰款來(lái)免除一定的刑期，這使被監(jiān)禁的人數(shù)大為減少。1908年初，內(nèi)政部又針對(duì)青少年感化院制做出了新的規(guī)定。它要求必須把那些初犯的年輕人與慣犯?jìng)兏綦x開(kāi)來(lái)，以免他們?cè)诜缸锏哪嗵独镌较菰缴睢Ｍ觐C布的青少年法案還禁止關(guān)押14歲以下的青少年；對(duì)16歲以下的青少年罪犯，如果不犯重罪，一般不予拘禁。與此同時(shí)，議會(huì)也通過(guò)了一些直接與青少年教育有關(guān)的議案。1906年，在工黨的壓力下，議會(huì)經(jīng)過(guò)一番辯論，使“校餐條例”得到通過(guò)。該條例規(guī)定，“地方當(dāng)局必須為那些貧窮的孩子們提供免費(fèi)餐”。在第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，“大約有一半以上的教育機(jī)構(gòu)實(shí)施了這一條例”。在1912－1913年間，倫敦大約有100000左右的孩子享受到這一待遇，在英格蘭和威爾士大約有258000左右的孩子也享受到了“免費(fèi)餐”。1907年，議會(huì)還通過(guò)了對(duì)學(xué)生實(shí)行醫(yī)療監(jiān)督和治療的條例。到1914年時(shí)，大約有75％的教育機(jī)構(gòu)都采取了這個(gè)作法。

“在1914年，教育委員會(huì)還制訂了一個(gè)新的教育條例，它規(guī)定所有地方當(dāng)局都必須拿出一筆專項(xiàng)資金，為放假之后的在校學(xué)生提供伙食補(bǔ)貼，并要求學(xué)校的醫(yī)療人員依照學(xué)生健康的需要給予必要的關(guān)照。”有關(guān)這方面的一些改革，雖在通過(guò)和落實(shí)的過(guò)程中，遇到了不少阻力和困難，然而卻在社會(huì)上產(chǎn)生了積極的影響。正如某些學(xué)者所評(píng)價(jià)的那樣，“這些措施非常重要。第一，它前所未有地把在校中小學(xué)生納入了福利的范疇，使一大筆公共資金可以被用來(lái)資助那些需要幫助的人們……第二，它也使人們進(jìn)一步意識(shí)到，有些家長(zhǎng)不必要再為孩子們的營(yíng)養(yǎng)不良承擔(dān)責(zé)任。在社會(huì)的支持下，貧困的孩子們可以在家中得到較好的照顧，而不用像以前那樣去依賴公眾的或志愿的幫助”。

二

1908年4月，首相坎貝爾一班納曼(Campbell－Bannarman)因病辭職，阿斯奎斯毫無(wú)爭(zhēng)議地出任首相。在他所組成的新內(nèi)閣中，勞合·喬治改任財(cái)政大臣，溫斯頓·邱吉爾接替了他的空缺，擔(dān)任貿(mào)易大臣。這樣的改組使內(nèi)閣中新自由主義的色彩更為濃厚，以社會(huì)福利為基本內(nèi)容的改革更進(jìn)一步地全面展開(kāi)。其中兩項(xiàng)影響最為深遠(yuǎn)的改革，便是養(yǎng)老金條例的通過(guò)和國(guó)民保險(xiǎn)法案的實(shí)施。

老年養(yǎng)老金問(wèn)題，在英國(guó)作為一項(xiàng)政治議程已經(jīng)談?wù)摱嗄辍５?906年時(shí)，歐洲已經(jīng)有十多個(gè)國(guó)家實(shí)行了養(yǎng)老金制。特別是在德國(guó)，早在1889年便實(shí)行了這一制度。自由黨上臺(tái)后，社會(huì)對(duì)養(yǎng)老金的要求仍很強(qiáng)烈。然而，坎貝爾一班納曼政府的舉止卻很謹(jǐn)慎。它擔(dān)心在條件不成熟的情況下，匆忙實(shí)行這一制度，將會(huì)增加開(kāi)支，加重納稅人的負(fù)擔(dān)。直到1908年6月，在阿斯奎斯等人的努力之下，議會(huì)才終于通過(guò)了“養(yǎng)老金條例”，規(guī)定：凡年滿70歲每年收入不超過(guò)26英鎊(一說(shuō)31英鎊)的老人，可享受政府提供的養(yǎng)老金；其中單身老人每周可獲5先令，有配偶者每周7先令。但年齡不到70歲又未喪失工作能力者、慣于游手好閑的人、以及獄中的囚犯不在享受者范圍之列。養(yǎng)老金制的實(shí)施，使老年人免受了濟(jì)貧法所帶來(lái)的恥辱感，給他們的晚年生活以經(jīng)濟(jì)上的保證。盡管它并不慷慨，也不普及，但卻受到了普遍的贊賞。因?yàn)樗拇_使近800萬(wàn)鎊的錢(qián)投入到流通渠道，又從這個(gè)渠道流入窮人的家中，然后又流進(jìn)了窮人所需要的小商店，從而改善了一部分窮人的生活境況。一位親睹養(yǎng)老金發(fā)放者曾這樣寫(xiě)到：“養(yǎng)老金制開(kāi)始實(shí)行后，這些老年貧困者的生活便有了轉(zhuǎn)變……當(dāng)他們中的一些人最初到郵局領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，臉上常常流淌著感激的淚花……他們從花園里摘了花，從樹(shù)上摘下水果，送給把養(yǎng)老金交到他們手中的姑娘。”

然而，更為重要的是：養(yǎng)老金制既體現(xiàn)了社會(huì)政策的新原則，也成為“一場(chǎng)偉大改革的第一步”。養(yǎng)老金條例明文規(guī)定，老人們不會(huì)因領(lǐng)取養(yǎng)老金而失去選舉權(quán)和其他的權(quán)利。養(yǎng)老金不是使貧困者在屈辱的條件下接受的一種救濟(jì)，也不是一種慈善的恩賜，而是一種不可剝奪的權(quán)利，是公民權(quán)的一部分。養(yǎng)老金一律從國(guó)庫(kù)支出，由中央政府直接負(fù)責(zé)管理并統(tǒng)一通過(guò)郵局發(fā)放給個(gè)人。可以說(shuō)，養(yǎng)老金條例是第一項(xiàng)真正具有全國(guó)影響和積極意義的社會(huì)福利立法。

國(guó)民保險(xiǎn)法案包括兩方面的內(nèi)容，即失業(yè)保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)。國(guó)民保險(xiǎn)法案的產(chǎn)生，也是有著一番經(jīng)歷的。邱吉爾為應(yīng)付1908－1909年蕭條時(shí)期大批失業(yè)的局面，曾在一位年輕的文官威廉·貝弗利吉(William Beveridge)的協(xié)助下，提出了實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)的方案。1910年，當(dāng)邱吉爾把這個(gè)方案報(bào)送議會(huì)時(shí)，并未得到議會(huì)的批準(zhǔn)。1911年，該方案得到勞合·喬治的大力支持：在他們的共同推動(dòng)下，終使影響深遠(yuǎn)的“國(guó)民保險(xiǎn)法案”得以問(wèn)世。

“國(guó)民保險(xiǎn)法案”關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的部分規(guī)定，一些易受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響、失業(yè)率較高的行業(yè)，如建筑、造船、機(jī)械制造、鑄鐵、鋸木等，應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制性的三方捐集保險(xiǎn)制。其中雇工必須每人每周繳納保險(xiǎn)費(fèi)2.5便士；雇主應(yīng)為本企業(yè)的每名員工每周繳納保險(xiǎn)費(fèi)2.5便士，并明文規(guī)定這筆費(fèi)用不包括在員工的工資之內(nèi)；政府每周為每個(gè)雇工補(bǔ)貼相當(dāng)于勞資雙方繳納費(fèi)用總額三分之一的保險(xiǎn)基金。關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定工人從失業(yè)后的第二周開(kāi)始，每周可以領(lǐng)取7先令的失業(yè)保險(xiǎn)金。如果失業(yè)者的年齡不到17周歲，則不能享受失業(yè)保險(xiǎn)金。年齡在17至18周歲者，只能領(lǐng)取半額的失業(yè)保險(xiǎn)金。任何人在一年中領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間最多不能超過(guò)15周。這些錢(qián)雖然不能保證失業(yè)者的生活有足夠的保障，但卻能夠使失業(yè)者的貧困處境得到一定程度的緩解。特別值得一提的是，失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取者并沒(méi)有因此喪失政治權(quán)利，他依然是一個(gè)地位獨(dú)立的公民，而不被視為低人一等的受救濟(jì)者。同時(shí)，我們也不難了解到自由黨政府對(duì)失業(yè)問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)：“失業(yè)基本上是一種工業(yè)的和國(guó)家的問(wèn)題，而不是個(gè)人品行以及地方在供需調(diào)節(jié)方面的問(wèn)題”。到第一次世界大戰(zhàn)之前，英國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)已達(dá)2325598人。其中建筑業(yè)956890人，機(jī)械、造船也1082148人，車輛制造業(yè)209985人，其它行業(yè)76575人。失業(yè)保險(xiǎn)金1912－1913年為200萬(wàn)英鎊，發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金21萬(wàn)英鎊，1913－1914年，兩者分別增至240萬(wàn)英鎊及53萬(wàn)英鎊。

健康保險(xiǎn)在英國(guó)實(shí)施，相對(duì)而言是一個(gè)較為復(fù)雜的社會(huì)政治問(wèn)題，它與許多因素密切相關(guān)，如對(duì)社會(huì)上的貧窮現(xiàn)象所表示的關(guān)切，對(duì)軍隊(duì)實(shí)力和國(guó)民素質(zhì)的日益重視等。特別是對(duì)后者的關(guān)注，在1899－1902年英布戰(zhàn)爭(zhēng)之后，更是成為英國(guó)社會(huì)廣泛議論的話題。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，英國(guó)國(guó)民身體素質(zhì)的低劣已經(jīng)到了令人擔(dān)憂的程度。“1899年至1900年7月問(wèn)，在曼徹斯特報(bào)名當(dāng)兵的11000人中有8000人身體不適合扛槍和不能忍受艱苦的訓(xùn)練。當(dāng)時(shí)的另一調(diào)查表明，每五個(gè)應(yīng)征者經(jīng)過(guò)兩年的服役后只有兩人仍能成為合格的士兵”。

1908年，勞合·喬治又親自訪問(wèn)了實(shí)行健康保險(xiǎn)多年的德國(guó)，目睹了德國(guó)人的健康水平在不斷提高的事實(shí)。作為英國(guó)的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，勞合·喬治對(duì)此狀況感到不安，這促使他下決心要在英國(guó)實(shí)行一個(gè)內(nèi)涵更加廣泛的健康保險(xiǎn)法案。為了使這一法案成為法律，勞合·喬治全力與不同利益團(tuán)體打交道。如工會(huì)、醫(yī)療協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等。工黨最初對(duì)實(shí)行健康保險(xiǎn)的興趣并不大，勞合·喬治便適時(shí)地做出了議員支薪的承諾，來(lái)?yè)Q取工黨議員的支持。1911年12月16日，健康保險(xiǎn)法案終于在議會(huì)獲得通過(guò)。該法案規(guī)定，由政府為患病、傷殘的工人以及因分娩而不能工作的女工提供健康保險(xiǎn)。受保范圍是16歲至70歲的體力勞動(dòng)者和年薪不超過(guò)160英鎊的職員。所有16歲以上的被雇傭者以及未被雇傭但卻具有被保險(xiǎn)人資格者，都可按照這一法案所規(guī)定的方式投保。但65歲以上的人以前如果沒(méi)有依法成為被保險(xiǎn)人則失去了這個(gè)權(quán)利。任何受雇傭者每年接受養(yǎng)老金及其他非個(gè)人勞動(dòng)所得26英鎊以上、全部或主要依靠他人為生者，可主動(dòng)申請(qǐng)免除其被保險(xiǎn)人的責(zé)任。

實(shí)施該方案的費(fèi)用按不同比例由雇主、職工和國(guó)家分擔(dān)：健康保險(xiǎn)費(fèi)的九分之七(如果是女工則為四分之三)由雇主和雇工繳納，余下的部分由政府撥款；每個(gè)男工每周繳4便士，女工每周繳納3便士，雇主每周為每名雇工繳納3便士，政府每周為每名工人撥付2便士。每天工資低于2先令的21歲以上雇工的保險(xiǎn)費(fèi)中，雇工個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的部分由政府撥付。雇主不僅要為雇工繳納他所要付的保險(xiǎn)費(fèi)，而且不能從雇工的工資中扣除這筆費(fèi)用。被保險(xiǎn)人年齡達(dá)到70歲后，便不需要繼續(xù)繳納健康保險(xiǎn)費(fèi)。被保險(xiǎn)人在患病期間，每名男工每周可領(lǐng)取10先令的保險(xiǎn)金，女工可領(lǐng)取7先令6便士；工人因致殘不能工作時(shí)，不論男女每周都可領(lǐng)取5先令，女工在產(chǎn)期每周可領(lǐng)取30先令。被保險(xiǎn)人達(dá)到70歲時(shí)，即無(wú)權(quán)領(lǐng)取疾病和傷殘保險(xiǎn)金。任何暫時(shí)或永久居住在英國(guó)以外的居民也沒(méi)有資格領(lǐng)取健康保險(xiǎn)金。

為保證健康保險(xiǎn)能夠順利推行，政府要求各地建立起健康保險(xiǎn)委員會(huì)，由政府、健康保險(xiǎn)醫(yī)生和受保人等方面的代表組成，監(jiān)督醫(yī)療福利的管理。一戰(zhàn)前夕，英國(guó)的受保人數(shù)超過(guò)了1000多萬(wàn)，國(guó)民素質(zhì)也有明顯提高。健康保險(xiǎn)法案和失業(yè)保險(xiǎn)法案一樣，把普通人的健康納入了國(guó)家責(zé)任的范圍，使普通人在病殘的情況下不必求助于令人感到屈辱的濟(jì)貧法，而可以在不失去一個(gè)公民所享有的任何權(quán)利時(shí)，依靠國(guó)家所組織起來(lái)的社會(huì)力量擺脫困境。因此，由健康保險(xiǎn)法案和失業(yè)保險(xiǎn)法案所構(gòu)成的“國(guó)民保險(xiǎn)法案”，既可以被看成是英國(guó)自由黨人在一戰(zhàn)之前所取得一個(gè)重要的社會(huì)成就，也可當(dāng)成是區(qū)別于傳統(tǒng)濟(jì)貧制度的新型社會(huì)保障體系在英國(guó)的初步建立。

三

除了“養(yǎng)老金條例”和“國(guó)民保險(xiǎn)法案”外，英國(guó)自由黨所進(jìn)行兩項(xiàng)社會(huì)改革也具有重要的意義。這便是邱吉爾所倡導(dǎo)的“勞工交流法案”和“行業(yè)委員會(huì)法案”。勞工交流法案和勞工介紹所有著密切的聯(lián)系。早在19世紀(jì)80年代，英國(guó)的一些地方就出現(xiàn)了為解決就業(yè)問(wèn)題設(shè)立的勞工介紹所。1902年，議會(huì)還通過(guò)了一項(xiàng)倫敦勞工局法令，建立了由稅收做為財(cái)政基礎(chǔ)的勞工局，1905年時(shí)，倫敦已有10個(gè)市區(qū)性勞工局。1906年，解決貧困問(wèn)題中心委員會(huì)接管了各個(gè)勞工局和倫敦失業(yè)基金會(huì)，并撥款10725英鎊在各區(qū)建立勞動(dòng)介紹所。到1907年，倫敦已有21個(gè)介紹所，每月都有10000余人在此登記。然而，這些勞工介紹所大都是區(qū)域性的或臨時(shí)性的，并非由國(guó)家統(tǒng)一管理，因而很難在保證工人的充分就業(yè)方面發(fā)揮出多大的作用。

到1908年，時(shí)任自由黨政府財(cái)政大臣的丘吉爾在貝弗里奇的協(xié)助下，開(kāi)始著手利用國(guó)家的權(quán)力，利用社會(huì)的資源，建立全國(guó)性的應(yīng)對(duì)失業(yè)的制度。1909年，由丘吉爾發(fā)出動(dòng)議，議會(huì)通過(guò)了“勞工交流法案”。其內(nèi)容為建立起由國(guó)家直接資助和管理的全國(guó)性勞工介紹所系統(tǒng)，使作為一種臨時(shí)性措施的勞工介紹所成為工業(yè)組織的一個(gè)組成部分。在1910年2月1日，便有83個(gè)由國(guó)家資助和管理的勞工介紹所開(kāi)始為失業(yè)者服務(wù)。到1914時(shí)，英國(guó)大約出現(xiàn)了430個(gè)此類勞工介紹所。它們搜集勞工市場(chǎng)信息，為工人就業(yè)提供了更多的機(jī)會(huì)。雇主和雇工都可以到勞動(dòng)介紹所登記其情況和提出要求。一個(gè)失業(yè)者登記后每天應(yīng)到勞工介紹所去簽名一次，作為他仍然需要工作的憑證，然后他便可以留在家中等候消息。一旦勞動(dòng)介紹所為他找到了適合的工作，就會(huì)給他發(fā)出通知。失業(yè)者不需要每天行走于街頭，從一家工廠到另一家工廠去尋找工作。雇主也能從中受惠，他對(duì)雇工的選擇不再局限于站在工廠門(mén)口的失業(yè)者，而可以通過(guò)勞工介紹所找到最適合的工人。從某種意義上講，勞工介紹所的確為“消除對(duì)救濟(jì)的依賴，開(kāi)辟了比濟(jì)貧院的院外‘勞動(dòng)檢測(cè)’(1abour test)更人道、更經(jīng)濟(jì)和更有效的途徑。這種途徑為失業(yè)者找工作提供了便利，而不是使接受救濟(jì)的條件更為苛刻。”雖然勞工介紹所不能創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，也不可能從根本上解決失業(yè)的問(wèn)題，但正如丘吉爾所認(rèn)為的那樣，勞工介紹所能夠通過(guò)勞工市場(chǎng)的信息，減少職業(yè)空位，使就業(yè)機(jī)會(huì)得以被充分地利用，并且減少了勞工流動(dòng)的痛苦和浪費(fèi)。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，“直接由政府管理、國(guó)家資助的勞工介紹所的建立是對(duì)自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一次重大改革。它通過(guò)給雇主和潛在的雇工提供普遍的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更順利地發(fā)揮作用。”同時(shí)，它也成為自由黨爭(zhēng)取工人們?cè)谡紊嫌枰灾С值闹匾侄巍?/p>

1909年所通過(guò)的“行業(yè)委員會(huì)法案”(Trade Board Act)表明政府已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到，有必要對(duì)市場(chǎng)中受“自由競(jìng)爭(zhēng)”所支配的勞動(dòng)契約關(guān)系進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。“這是把最低工資原則納入英國(guó)勞動(dòng)法典的第一次嘗試”。此項(xiàng)法案的積極倡導(dǎo)者丘吉爾在1909年4月28日議會(huì)對(duì)法案進(jìn)行辯論時(shí)也談到：關(guān)于勞工的工資問(wèn)題，我們今天首先要明確區(qū)別健全的契約條件和非健全的契約條件，再也不能盲目地信奉供求法則的自發(fā)作用了。“這個(gè)法案第一次建立起了同時(shí)代表雇主和雇工的委員會(huì)，來(lái)確定那些沒(méi)有建立工會(huì)組織的‘血汗行業(yè)’(Sweated Industries)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。這些血汗行業(yè)的工資總體水平低下，大多由婦女組成，且主要從事手工生產(chǎn)，機(jī)械化程度很低。其中占人數(shù)最多的行業(yè)是成衣業(yè)，其次是制盒業(yè)、花邊業(yè)和首飾業(yè)。況且，這些行業(yè)中的許多女工都必須離開(kāi)家庭去做外勤工作。”

1909年7月，根據(jù)“行業(yè)委員會(huì)法案”所成立的行業(yè)局首先規(guī)定在成衣業(yè)、制盒業(yè)、首飾業(yè)和花邊業(yè)等血汗行業(yè)實(shí)行最低工資制。“由行業(yè)局對(duì)這些行業(yè)的最低工資分計(jì)時(shí)和計(jì)件兩種做出規(guī)定，一旦行業(yè)局制定了該行業(yè)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，雇主必須按這一標(biāo)準(zhǔn)支付工資，如果支付低于該標(biāo)準(zhǔn)的工資，每次罰款20英鎊，并通過(guò)法院來(lái)執(zhí)行。任何工人都可以向行業(yè)局報(bào)告其領(lǐng)取了低于最低工資的標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)局有義務(wù)代表工人的利益采取行動(dòng)。”行業(yè)委員會(huì)法案通過(guò)之后不久，就有大約20多萬(wàn)名工人從中受益，其中有14萬(wàn)人是女工。

歷經(jīng)數(shù)年的努力，英國(guó)自由黨政府以新自由主義作為理論基礎(chǔ)，以國(guó)家干預(yù)為手段，通過(guò)不斷地實(shí)施社會(huì)改革，減少了勞資沖突，實(shí)施了社會(huì)保障，調(diào)節(jié)了當(dāng)時(shí)歷史條件下的英國(guó)各社會(huì)階層之間的關(guān)系，使從工業(yè)革命以來(lái)便已出現(xiàn)并日益嚴(yán)重的社會(huì)貧困現(xiàn)象得到了較大程度的緩解，在為現(xiàn)代福利國(guó)家的形成奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，也大大提高了英國(guó)社會(huì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。其后，英國(guó)雖遭受第一次世界大戰(zhàn)這種外在因素的沖擊，但社會(huì)結(jié)構(gòu)依然穩(wěn)定，社會(huì)經(jīng)濟(jì)依然具有很強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，這便是20世紀(jì)初英國(guó)社會(huì)改革所具有的影響力最直接和具體的體現(xiàn)。

責(zé)任編輯 宋 鷗