２０世紀美國聯邦政府行政改革的歷史考察
2008-01-01 00:00:00石慶環
史學集刊 2008年6期
（遼寧大學 歷史學院， 遼寧 沈陽 110036）
摘 要：美國聯邦政府的行政改革貫穿于整個20世紀，可以劃分為四個階段，每個階段有不同的側重點：第一階段改革開始于19世紀末、20世紀初，“效率政府”是這一時期行政改革所追求的主要目標；第二階段改革實施于20世紀中期，“忠誠政府”成為聯邦政府改革的特點；20世紀70、80年代改革進入第三階段，強調官員的職業道德，改革特點為追求“道德政府”；20世紀90年代美國政府管理進入一個全面調整時期，“重塑政府”成為行政改革追求的主要目標，從而在實踐上把20世紀美國聯邦政府行政改革推向了高峰。從行政管理學的角度分析，精簡機構、節約開支和提高效率，始終是20世紀美國聯邦行政改革的核心內容。從政治學的角度分析，防止職業官僚壟斷政府權力和整治官僚主義作風，也始終是20世紀美國聯邦政府行政改革必須面對的問題。
關鍵詞：美國；行政改革；“效率政府”；“忠誠政府”；道德政府”；“重塑政府”
中圖分類號：K71254文獻標識碼：A文章編號： 0559-8095(2008)06-0050-11
20世紀的美國歷史，是一部充滿聯邦政府行政改革的歷史。精簡機構、節約開支、提高效率和整治官僚主義作風，是其貫穿始終的核心內容。但是，由于在不同的歷史時期所應對問題的側重點有別，政府在改革的具體內容和所追求的目標上也有所差異。目前，從整體上研究20世紀美國聯邦政府行政改革問題，學界現有的成果還不多見，所能見到的往往是零星的、分散的研究，并且這些成果大多從行政管理學和政治學的角度來討論和研究美國聯邦政府行政改革，而缺少從歷史學特別是從歷史長時段的視野來考察這一問題。因此，以一個世紀作為宏大的歷史畫面，來探討和研究這些改革在內容上的差異和目標上的轉變，不僅有助于從微觀上把握20世紀美國聯邦政府管理本身的發展演變及其特點，而且有助于從宏觀上了解美國經濟、政治與社會的演進與發展對政府管理的影響。
一
20世紀美國聯邦政府行政改革肇始于新舊世紀之交。20世紀初期，伴隨企業科學化管理運動的方興未艾，不僅科學管理意識和理念逐漸為美國社會所接受，而且由科學化管理運動所催生的“效率”一詞更是家喻戶曉，成為時代的主旋律。在這一歷史背景下，在美國政府管理中，“效率政府”已經取代19世紀的“紳士政府”、“大眾政府”或“道德政府”，而成為“好政府”的代名詞。因此，“效率政府”便成為這一時期美國聯邦政府行政改革所追求的主要目標。
19世紀末和20世紀初，伴隨資本主義進入壟斷階段——帝國主義階段和資本主義工商業的發展，科學管理企業已經提到了西方資本主義發展的議事日程上來。在這一時期西方企業科學化管理運動中，美國一馬當先。因為當時“美國工商業的實踐，不僅隨著企業規模的增大正在發生著變化，而且企業越來越需要使用新的科學管理技術減少投入而增加產出”。[1]（p.69）這一時期美國企業科學化管理運動是以“泰勒制度”(Taylorism)[2]（preface）的創立作為主要標志的。20世紀初，由美國工程師泰勒提出了一套以提高工作效率為主要動機的企業管理新辦法。這一套辦法包括從企業中挑選出身體最強壯、動作最靈巧的工人，強迫他們極度緊張地工作，用秒或幾分之一秒的時間為單位，記錄下完成每一作業的時間，然后根據這些測定的時間結合全體工人的勞動情況，規定操作規程和時間定額，再根據這一“工作規范”，來決定每一個工人的工資和獎金。此后泰勒的名字便與“科學管理”和“工作效率”連在一起。“泰勒制度”為企業組織和管理生產提出了科學的管理原則和方法。“泰勒制度”創立以后，首先給美國的企業帶來了顯著的經濟效益。因此，伴隨企業經濟效益的提高，這一制度也在美國社會上引起了強烈的反響。它不僅加速了工商企業的科學化管理運動，而且也對政府管理提出了新的要求，并促進了公共機構科學化管理運動的展開。因此，“‘泰勒制度’同時對企業和政府管理如何進行產生了社會性和技術性的雙重影響”。[1]（p.69）
從行政管理學的角度來說，無論是企業管理還是公共機構管理，二者在本質上差別并不很大。因為它們都強調“管理效率”和“管理秩序”。在20世紀初美國科學化管理運動中，企業和政府在管理理念、管理方法甚至管理內容上也存在著許多相似之處：其一，二者都處在一個完全相同的社會，并獻身社會發展與進步；其二，二者共同建立在合理化哲學信念的基礎上；其三，二者都相信科學和科學方法，并力圖把科學管理方法應用到現實社會中的人事管理上；其四，二者都宣稱信奉新的“上帝”——“效率”。從這個意義上來說，當時在美國公共管理機構中所進行的科學化管理運動，不僅是整個社會科學化管理的一個分支，而且也是企業科學化管理的一種延伸。因此，“‘泰勒制度’一問世，美國‘進步主義黨人’立即將之奉為至寶加以信奉”。[3]（p.84）因為科學化管理理念與“進步主義黨人”改革家所倡導的政府應該是以“最好的形式”組織起來的觀點是基本吻合的。“進步主義黨人”認為，“19世紀末文官制度的建立，包括政治與行政的分離，只是聯邦政府改革的第一步，而政府改革的第二步，應該是政府行政官員的職業化與科學化管理。”他們還主張，“政府應該根據其功能由職業官僚掌管。職業化和政府規模的合理化，是保證效率和消除浪費以及權力重疊的最好辦法。”他們特別強調，政府的科學化管理，“不僅對州和地方政府層面是必要的，而且對聯邦政府層面更是必需的”。[1]（p.71）
在企業科學化管理運動和“進步主義黨人”改革思想的啟迪和推動下，20世紀初期，美國聯邦政府積極投身到社會科學化管理運動中。科學管理政府和行政效率，一時間成為政府管理中最時髦的話題。因此，這一時期中，從老羅斯福到胡佛，幾乎每屆聯邦政府都把提高政府工作效率和建立科學化的政府管理體制提到政府工作的戰略高度來考慮。
從政治學理論的角度來分析，政府工作包括政治和行政兩個部分。政治是法律的制定，行政是法律的執行。二者之間既有聯系又有區別。為了防止政治在具體細節上影響行政，保證政府的連續和穩定，“必須把分別承擔這兩種功能的機構在法律上分開。”[4]（p.15）但在美國政治實踐中，甚至到1883年文官制度建立的時候，政府也并沒有在理論上界定清楚政治與行政之間的關系，行政還遠沒有成為一門科學和政府的重要組成部分而發揮它的功能和作用。從這個角度來說，1883年文官制度的建立，雖然在一定程度上解決了聯邦政府缺少穩定和連續的問題，但遠沒有解決由于政治與行政劃分不清而帶來的政府管理混亂及其效率問題。直到20世紀初期聯邦政府行政改革，這些問題才逐漸得到解決。
20世紀初期美國聯邦政府行政改革，首先在理論上承認和肯定了威爾遜總統早在19世紀末期所提出的“行政科學”的概念。如上文所談到的，與企業管理有所不同的是，政府管理不僅涉及行政管理本身，而且還涉及政府中行政與政治之間的關系。因此，如果政府不首先在理論上界定清楚這一概念，在實踐中可能就無法實現有效的科學管理。早在1885年和1887年，當時還沒有出任總統的威爾遜，在他的《行政隨筆》[5]（p.49）和《行政研究》[6]（p.380）兩篇文章中，已經在理論上闡發和界定了“行政科學”的概念。他指出：“行政是一種事務領域，因此，行政應該從政治的混亂與紛爭中擺脫出來。”[6]（p.370）威爾遜提出這一理論，其目的是要建立一種公共管理科學，以減少政治對行政的干擾，進而提高行政效率。但遺憾的是，威爾遜的理論當時并沒有引起太大的反響。直到20世紀初期，伴隨政府科學化管理運動的展開，一些政府改革家，其中包括這一時期的幾位總統，才接受了這一理論，并試圖從理論中找到解決政府效率問題的辦法。
在理論上接受了“行政科學”這一概念以后，美國聯邦政府在實踐中便致力于通過擴大“功績制”的適用范圍，來建立一個強大和獨立的行政體制，進而適應政府科學化管理和進一步解決行政效率問題。
老羅斯福總統一上任，便把行政改革的主要注意力集中在擴大“功績制”官員即職業官僚的范圍上。1883年，文官制度建立之初，納入“功績制”管理系統的官員僅占聯邦政府雇員比例的10%左右。但在老羅斯福的努力下，在他的任內這一比例已經達到了60%。[7]（pp.202-203）與此同時，老羅斯福政府還積極支持建立一個強大的政府行政體制，目的是為了“尋求建立一個‘好政府’。”[8]（p.19）在科學化管理的時代背景下，“好政府”就意味著“效率政府”。
塔夫脫政府的聯邦政府行政改革，在一定程度上也是對擴大“功績制”官員范圍的努力。經過塔夫脫政府的行政改革，“功績制”官員的比例又達到了占聯邦政府雇員70%的程度；[9]（p.193）與此同時，“對政府工作效率的要求”[3]（p.90）也是塔夫脫政府行政改革的重要內容。塔夫脫總統對行政效率的偏愛，實際上反映出19世紀末和20世紀初“進步主義運動”和科學化管理的時代精神。
威爾遜總統“不僅是 ‘行政科學’的最早提出者，而且也是在實踐中積極主張進行政府行政改革的倡導者。”[10]（p.26）他在限制政治性官員職位的數量和對國會議員施壓通過其行政改革方案等做法，其終極目標恰恰是為了提高政府的工作效率。因此，威爾遜政府時期，無論在擴大“功績制”范圍，還是在官僚的專業化和職業化方面，都有相當大的發展，并在一定程度上實現了政府的科學化管理。
20世紀初期的美國聯邦政府行政改革，在胡佛政府的進一步努力下達到了高潮。胡佛本人不僅是行政改革的積極倡導者，而且也是后來的行政改革機構——“胡佛委員會”的主要負責人。因此，到胡佛政府時期，聯邦政府行政改革無論在“功績制”官員的范圍上，還是在建立行政體制上，都實現了歷史性的重大突破。首先，職業官僚規模進一步擴大，使“功績制”官員的比例幾乎達到了占聯邦政府雇員80%的程度。[7]（pp.289-296）這一高比例數字，不僅是1883年文官制度建立以后第一次出現的，而且為實現行政的獨立與有效的運行奠定了基礎。其次，推動由政府行政機構特別是總統領導下的一個集中與協調的國家行政體制的建立與發展。1923年，美國聯邦政府歷史上第一個文官分類法律——《1923年職位分類法》獲得了國會的通過。這一法律不僅確立了聯邦政府文官統一的報酬制度，而且由于對職業文官的科學分類與管理，進一步提高了政府的工作效率。[11]（pp.50-51）更為重要的是，胡佛政府從根本上接受了“效率”作為以最低的投入并獲得最高的產出——最大的社會效益——這一現代管理觀念，從而基本上實現了20世紀初期美國聯邦政府行政改革所追求的“效率政府”目標。
需要指出的是，“效率政府”目標的實現，并不意味著20世紀初期美國聯邦行政改革解決了政府存在的所有問題。從靜態角度來說，政治與行政之間的關系，特別是行政官員的“政治中立”問題，仍然是一個懸而未決的問題。因此，20世紀30年代聯邦政府關于文官“政治中立”問題的爭論，可以看作是這一問題的繼續。從動態角度來說，伴隨政府的發展變化，不僅舊有的和已經解決的如“效率”問題重又出現，而且一些新的問題也開始困擾政府。
二
20世紀中期，是美國歷史的一個重要轉折時期。伴隨著大戰的結束和冷戰時期的到來，在意識形態和國家利益分歧日益嚴峻的形勢下，如何有效地保障官員忠于國家和政府，幾乎是這個時期每屆政府都非常關注的問題。因此，“忠誠政府”便成為這一時期美國聯邦政府行政改革所追求的主要目標，而追求目標從“效率政府”轉向“忠誠政府”，又成為這一時期聯邦政府行政改革的新特點。
第二次世界大戰和戰后初期的冷戰，進一步強化和擴大了美國聯邦政府的職能和規模。從政府職能上來看，由于美國國際地位的提升和壟斷資本主義的發展，聯邦政府對外交、經濟以及社會問題的干預不斷加強。從政府規模上來看，由于戰爭對雇員的需求，從1941年到1942年，聯邦政府職業官僚人數幾乎擴大了兩倍，即從140多萬人發展到近270萬人。[7]（p.370）到了1945年，甚至達到380多萬人。[3]（p.113）因此，這一時期聯邦政府除了要應對和解決以往存在的行政效率問題以外，還必須有效與科學地管理如此龐大的職業官僚隊伍。更為重要的是，由于共產主義在前蘇聯和一些東方國家的發展壯大，使聯邦政府對職業官僚在政治上的“忠誠”問題更是關注有加。
當然，強調政府官員忠于國家和政府，并不是這一時期聯邦政府的首創。實際上，早在18世紀末合眾國建立之初，政府就已注意到這一問題。但在20世紀30年代以前，政府并沒有法律性的規定。20世紀30年代，在國會眾議院的一次聽證會上，一位來自得克薩斯的眾議員提出了聯邦政府文官忠于國家和嚴守政府機密的重要性以后，政府才真正開始重視職業官僚的“忠誠”問題。到40年代，政府就此問題進行了有針對性的調查，并進一步發現職業官僚中不忠于國家和泄露政府機密的現象普遍存在。于是，政府對這一問題進一步引起重視。[12]（p.20）到了50年代，由來自威斯康星州的參議員麥卡錫在冷戰背景下發表了“麥卡錫主義”的演講以后，[13]（preface）政府對這一問題的重視程度達到了歷史的最高點。因此，從小羅斯福到艾森豪威爾，這一時期的許多總統都把職業官僚的“忠誠”問題當作政府行政改革的一項重要內容，并通過法律或總統行政命令的形式加以規定和確認。
與20世紀初期的老羅斯福、威爾遜和胡佛總統一樣，小羅斯福也是一位對聯邦政府行政改革貢獻比較大的總統。但與前者的行政改革注重效率問題有所不同的是，小羅斯福政府的行政改革更多地是關注職業官僚對國家和政府的“忠誠”問題。1939年，在小羅斯福總統的催促下，國會通過了《哈奇法》（The Hatch Act of 1939）。這一法律規定：禁止聯邦政府職業官僚成為任何政治黨派的黨員，或者禁止聯邦職業官僚成為任何旨在威脅或推翻憲政形式政府的政治組織的成員。[14]（pp.118-119）1943年，小羅斯福總統又簽發了《第9300號行政命令》（Executive Order 9300）。命令進一步要求政府控制聯邦職業官僚任何顛覆政府的活動。[15]
杜魯門不僅是小羅斯福總統職位的接任者，而且是其行政改革政策的承襲者。1947年，伴隨二戰的結束和冷戰的來臨，杜魯門總統簽發了《第9835號行政命令》(Executive Order 9835)。命令決定建立政府職業官僚忠于國家項目計劃。[16] 此外，1950年，杜魯門總統又督促國會通過《顛覆活動控制法》 (Subversive Activities Control Act)。杜魯門政府在官員政治忠誠方面所進行的改革，實際上是把小羅斯福“忠誠政府”的目標發展到一個新的階段。
1953年，艾森豪威爾一進入白宮，就簽發了《第10450號行政命令》((Executive Order 10450)。這一行政命令在一定程度上取代了1947年杜魯門總統簽發的《第9835號行政命令》，使行政改革在追求“忠誠政府”方面的要求更具體和更詳細。[17]艾森豪威爾政府對官員在政治忠誠方面的改革及其對改革的高度重視，一方面反映出這一時期聯邦政府行政改革的政策連續性，另一方面也反映出當時美國所處的國際和國內環境對政府管理目標的要求。
此后，盡管上述有關職業官僚忠于國家與政府的法律和行政命令曾幾經后來的國會法律和總統行政命令的補充與修正，但聯邦政府對職業官僚在忠于國家和嚴守政府機密方面的政策的控制卻一直沒有放松過。上述國會法律和總統行政命令所強調的“忠誠政府”，主要包括對職業官僚忠于國家和嚴守政府機密兩個方面的要求。
從理論上講，忠于國家和嚴守政府機密是兩個不同的概念。忠于國家是指政府官員對現存政府表示忠誠，而不能威脅國家的安全，更不能試圖推翻現政府。通常說來，忠于國家的規定比較寬泛，而嚴守政府機密的規定相對具體。《第10450號行政命令》規定：如果出現聯邦政府官員因為“強制、影響或壓力等形式導致反政府叛亂，這位官員將立即被解職。”[17]一位有同性戀行為或者保持同性戀秘密的官員，也被認為是對政府有欺詐行為。經常酗酒和吸毒成癮的官員，也被認為是可能泄露國家機密的一個途徑。因此，《第10450號行政命令》和此后相關的法律都進一步強調：禁止任何政府官員犯罪、不光彩、不忠誠、不道德的和聲名狼藉的行為，同時也禁止官員養成酗酒、吸毒和不正當的性行為的習慣。[17]此外，忠于國家和嚴守政府機密在程序上也有所不同。忠于國家的要求是適用于所有的聯邦政府職業官僚，而嚴守機密的要求只適用于那些工作在政府較為重要的或者敏感度比較高崗位上的官員。他們包括那些與國家安全相關的職位和那些處在決策層的高級文官。[18]（p.416）忠于國家項目程序，通常要求政府官員在任職以前對國家口頭宣誓，或者以文字形式簽署忠于國家的誓言。但政府對于職業官僚忠于國家項目和官員本人背景的調查，通常是比較一般性的。例如，由聯邦調查局例行調查后備案，并把一些調查表送到被調查官員以前的雇主手里，進而詢問他們在對國家忠誠方面的表現和可信度。除非有確鑿的證據，能證明被調查官員在這一方面有不良的表現，一般情況下調查書都能夠獲得通過。但與忠于國家項目不同，對政府官員嚴守政府機密項目方面的調查，不僅廣泛而且深入。調查不僅包括與被調查官員本人的會面，而且還包括與他們以前的雇主、朋友、老師甚至是鄰居的多層面會晤。更為重要的是，一旦官員獲得錄用，那么政府不僅會定期對其進行個人性的面談，而且官員每次被晉升或者被委派到新的崗位之前，政府都必須進行新的和全面的調查。[19](p.204）聯邦政府文官管理機構（1978年文官制度改革前的文官委員會和1978年以后的聯邦人事管理總署）為了對一位政府官員就嚴守國家機密的情況進行一次全面調查，就要耗資675美元。[20]（p.55）由此可見，政府對官員在政治上“忠誠”問題的重視程度。
盡管聯邦政府對職業官僚在忠于國家和嚴守政府機密方面的要求有所不同，但有些時候這兩方面的要求又很難截然分開。例如，有些官員被撤職，通常不僅僅是由于上述一個方面的原因，而是由于兩個方面原因所導致的。其中包括：（1）他們對國家和政府不忠誠；（2）他們可能在一些方面有欺騙政府的行為。比較常見的例子有，官員沒有能夠及時通報他們在完成一項比較重要的工作后銷毀一些保密材料，或者私自保留一些信息等。[19]（p.204）特別是后一種行為往往被政府視為嚴重觸犯了政府保密法。
從實踐上看，聯邦政府在官員忠于國家和嚴守政府機密這兩方面的規定，在一定程度上違反了美國民主制的原則，侵犯了憲法賦予公民的權利，并對憲法提出了某種程度上的挑戰。因為要求職業官僚“忠于”國家和政府與“保障”他們的憲法權利之間存在著很大的矛盾，特別是伴隨這一時期聯邦政府行政改革對“忠誠政府”目標的追求，這一矛盾也越來越尖銳。需要強調指出的是，由于政府工作的特殊性，“職業官僚實際上從接受政府任命的那一天，他們就不得不同意放棄憲法賦予他們的某些個人權利。”[21]（pp.290-291）憲法賦予的個人權利的放棄，在一定程度上反映出職業官僚開始在人格上出現了缺失。由于職業官僚在人格上的缺失，就會使其自覺不自覺地發展成為某些政客的附庸。因此，當他們不得不在“國家機密”與“腐敗現象”等含糊概念面前謹慎區別什么是“證據確鑿”，什么是“感情用事”的時候，特別是當他們自身的生存面臨危機的時候，實際上不僅意味著腐敗現象被大量掩蓋，而且意味著經常性的政治振蕩。從這個意義來說，20世紀中期美國聯邦政府行政改革在解決政治忠誠問題的同時，又在一定程度上帶來了政治腐敗問題。因此，治理政府腐敗，又成為下一階段聯邦政府行政改革的主要任務。
三
20世紀70－80年代，由于美國經濟、政治和國際地位的衰退與下降，特別是由于以“水門事件”為代表的一系列政治丑聞的出現，使聯邦政府陷入了全面危機。為了重振美國的國威與重建美國人的自信，特別是為了恢復人民對政府的信任，如同19世紀末把治理政治腐敗作為政府改革的一項重要內容一樣，這個時期聯邦政府又突出強調官員的職業道德問題。因此，“道德政府”便成為這一時期聯邦政府行政改革所追求的主要目標。
由于“政府官員每天的工作都代表國家及國家的形象”，[21](p.290)所以美國自建國之日起，無論是普通公眾、政治家還是法官，都對政府官員在職業道德上寄于很高的希望。但是，1883年文官制度建立以前，聯邦政府并沒有建立一種制度化與法律化的官員選任體制。無論是華盛頓總統所提出的政府官員應該是“有道德的和有能力”的治國理念，還是杰克遜總統所要求的官員對政黨“忠誠”，都沒有能夠真正在道德上約束官員的行為。特別是在“政黨分贓制”盛行的政治環境下，當政治家把官職作為“肥缺”分發給許多官員的時候，道德要求更顯得蒼白無力，政治腐敗充斥政府。1883年文官制度的建立，政府腐敗現象雖有所好轉，但政府對官員在職業道德上的要求并沒有提升到法律法規的層面。甚至直至第二次世界大戰以前，政府對官員的道德要求還仍然停留在理論說教和行政獎懲上，而缺乏系統的政策和法規。例如，當時政府只是比較寬泛地要求：政府官員不能利用公職以權謀私、不能接受個人或企業的饋贈和直接或者間接卷入股票投機行業等。[22](pp.339-342)第二次世界大戰以后，特別是20世紀后期以“水門事件”為代表的政府丑聞的不斷發生，促使聯邦政府把規范政府官員的道德行為提升到法律的高度來考慮，并著手出臺政府政策和法規。
1972年6月17日，尼克松總統競選班子潛入華盛頓民主黨總部水門大廈，進行偷拍文件與刺探民主黨競選情報等一系列特務活動的被抓獲，在聯邦政府內外掀起了軒然大波，并進一步加劇了兩黨斗爭。“水門事件”以及此后尼克松總統利用“行政特權”而隱瞞事實真相所進行的一系列阻礙司法調查的行為，最終葬送了尼克松總統的政治生涯。在尼克松辭職前數月，副總統阿格紐也因貪污瀆職而離職。所以尼克松政府為體面地結束越南戰爭、緩和與中華人民共和國的關系以及為拯救美國日益衰落的大國地位所付出的努力，也隨著“水門事件”的發生而逐漸被美國人民忘卻了。相反，“水門丑聞”和尼克松總統“神秘人物”的特征，卻深深地印在美國民眾的記憶中。“水門事件”不僅僅牽連尼克松政府的政治官員，也有許多高級職業官僚也涉嫌涉這一政治事件。此外，在“水門事件”調查中，國會調查委員會又發現，尼克松競選班子還曾經獲得一大筆由利益集團非法捐贈的現金。[23](p.205)“水門事件”不僅暴露出這一時期美國政治的腐敗與黑暗，而且也進一步加劇了美國政府的危機。因此，正像美國著名的行政管理學家弗萊德里克#8226;毛舍所說的：“水門事件”使“美國公眾又一次重新燃起關注聯邦政府官員道德問題的火焰。”[24](p.105)
1977年，卡特就是在這一背景下競選總統和走進白宮的。卡特來到華盛頓時，恰好是“水門事件”后美國公眾對“政府的不信任程度達到最高點”、而對“總統的支持率下降到最低點”[3]（p.149）的時期。卡特正是為了迎合當時美國民眾的心理，并以自己“沒有受過政治污染”[25](p.93)為資本，進而對華盛頓的“官僚迷宮”發起一場改革運動，從而拉開20世紀后期美國聯邦政府行政改革的大幕。因此，卡特是美國總統競選史上第一位把改革政府官吏制度放在高層政治議事日程的總統。甚至直到卸任前，卡特總統還仍然認為：“我們當時絕對有必要控制官僚的迷宮，并徹底改進聯邦政府的人事管理。”[26](pp.281-296)
卡特政府除了強調精簡機構、提高效率和節約開支以外，還著重把官員的職業道德問題放在聯邦政府行政改革的一個重要位置上，特別是把此前政府在這一方面的法律法規進一步具體化。1958年，聯邦政府曾出臺了一個《政府雇員道德法規》（Code of Ethics of Government Services of 1958 ）。這一法規不僅重申了政府此前限制官員卷入的許多活動，而且進一步從法律上對這些限制性活動加以規定。[27] (pp.659-666)例如，法規在第七條中明確規定：政府官員不得經商，不得直接或者間接從事與之相關的業務。[28]1958年《政府雇員道德法規》的通過，在一定程度上表明了政府對官員的道德監管由理論說教向法制化方向的轉變，使政府在官員道德建設上向前邁出了一大步。正是以1958年《政府雇員道德法規》為基礎，卡特政府進一步推進“道德政府”改革目標的實現。1978年，卡特總統督促國會通過了又一個道德法——《政府道德法》(Ethics in Government Act of 1978)。[27] (pp.659-666)1978年《政府道德法》，除了要求政府官員嚴格遵守“職業道德”——榮譽法典以外，為了防止官員貪污腐敗或者涉嫌“政治丑聞”，首先特別規定官員必須向政府定期提供個人收入和財產說明。[21](p.290)實際上此前政府也要求官員向政府匯報個人收入情況，但由于沒有從法律進行明確規定，致使許多人并沒有真正將他們的收入和財產情況及時或者如實地向政府申報。結果是，“聯邦統計局所得到的關于政府官員財產申報情況，既不真實也不令人滿意。”[29]（p.8）有鑒于此，在1978年《政府道德法》中，政府特殊強調“財產情況申報適用于聯邦政府立法、行政和司法三個主要部門所有的高級文官。”[19](p.189)與此同時，1978年《政府道德法》還對官員與企業的往來進行了限制性的規定。由于政府的許多機構和部門都與企業存在一定的業務關系和往來，所以在交往過程中誘使政府官員離職到企業甚至貪污腐敗的幾率也比較高。在1978年《政府道德法》通過以前，經常發生的事情是，許多政府高級官員在與企業的業務交往中所得到的好處遠遠高于其在政府供職的收入，于是一些官員便會離開政府到企業中去任職。而接下來這些人又會利用他們先前在政府的關系而作為企業的代理人與政府繼續打交道。針對這種現象，1978年《政府道德法》又規定：政府官員離開政府以后，在一定的時間內或者永遠不得以企業代理人的身份與先前供職的政府部門打交道。[21](p.302)因此，要求官員定期向政府申報財產情況，非常有利于政府及時掌握官員的個人收入情況變化，以便防患其貪污腐敗于未然。1978年《政府道德法》還規定：一旦官員退休或者離職，禁止其再對政府的決策施加任何影響。[21](p.302)此外，鑒于許多高級職業官僚參與“水門事件”，1978年《政府道德法》又進一步限制職業官僚過多涉足政治及政治活動。卡特政府改革以后，伴隨“伊朗門事件”以及其他職業官僚濫用權力現象的不斷出現，里根和老布什政府又通過發布總統行政命令的形式，把“道德政府”改革進一步向前推進。在里根政府強調“職業官僚必須清正廉潔和嚴格遵守職業道德法”[30]的基礎上，老布什政府甚至還提出“對職業官僚的道德進行‘凈化’工程。”[31](pp.1056-1057)
這一時期聯邦政府在追求“道德政府”目標上的行政改革，在一定程度上扭轉了官僚主義的迷宮并恢復了政府的信譽。特別是1958年《政府雇員道德法規》和1978年《政府道德法》兩個具有代表性法律法規的出臺，使政府官員的道德行為被置于法律的限制之下，進一步抑制了政府的腐敗和官員的墮落。
需要指出的是，由于政府雇員職業的特殊性，對其道德行為在法律上進行強制，在實踐中有一定的難度。首先，從聯邦政府和美國社會的大環境上分析，實施職業道德法受兩方面因素的制約。其一，現代聯邦政府規模的不斷擴大與政府功能的日益復雜，為執行這些法律法規帶來了許多的不便。例如，現在政府任何一項工程都耗資上百萬和上億美金，并涉及許許多多的大企業和大公司，因此，從這個角度來說，美國學者保羅#8226;艾坡伯所提出的：“控制300多萬政府官員每天的道德行為簡直是不可能的，甚至即使是小規模的文官隊伍，也很難保證他們在道德上的純潔性”[32](pp.58-59)的論斷，也不無道理。其二，隨著政府職能的增大，職業官僚參與政治和政治決策，不僅不可避免，而且也是難以控制的。只要官僚卷入政治，就很難保證他們在道德上的純凈。
其次，從美國社會的價值觀念上分析，實施職業道德法也有一定的困難。美國不僅是多元文化和多元利益的社會，而且也是價值觀念變化比較快的社會。在這一社會中，如何保證政府官員的職業道德準則與社會觀念相適應并為社會價值觀念所接受，恐怕也是一個比較大的問題。正如美國學者羅伯特#8226;李所說的：“今天被接受的準則，明天可能就被拒絕了，或者相反。”[19](p.194)例如，在20世紀70年代“水門事件”和其他腐敗案接連發生以后，美國公眾較之以前更關注政府官員防止“政治腐敗”方面的道德修養和對職業道德法的遵守。而80－90年代以后，特別是克林頓總統“白宮實習生丑聞”的出現，公眾又把關注焦點轉移到政府官員的個人道德修養上。
再次，從職業道德法本身的特點來分析，真正實施這種法律也不是很容易的。與官員職業特殊性一樣，職業道德法本身具有與其他法律不同的特點。從法學和政治學的角度上說，道德法在很大程度上更具有“象征性”和“政治性”。也就是說，“通過道德法告訴公眾，政府是重視和關注官員的職業道德的。”[21](p.303)此外，由于政府機構和部門如此之多，許多政府決策往往是在不同的環境下做出的，因此，“單一的和帶有一般性的職業道德法可能很難在政府所有的機構和部門中得到認真執行。”[33](pp.59-66)
最后，從心理學和行政管理學的角度上分析，過分在法律上強制政府官員的道德行為，也未必很有效。因此，美國學者佩里#8226;穆爾所闡述的：“美國聯邦政府職業道德法，過分強調消極的因素，例如，規定官員不應該做什么，相反，應該從積極的因素方面引導他們應該做什么。如果這樣，也許更能夠喚醒和刺激人性中‘善良’的一面”[21](p.303)的理論，也許更值得我們思考。
四
進入20世紀90年代，美國與其他西方國家一樣，正經歷著前所未有的激烈變革。首先，經過第三次技術革命的洗禮，到90年代，科技發展正進入一個飽和點。伴隨科技發展高峰的過去，科技能否突破它在進一步發展中所遇到的障礙并再創輝煌，是這一時期美國聯邦政府必須考慮的問題。其次，經過戰后經濟的空前繁榮，到90年代，經濟發展正進入一個低迷時期。伴隨世紀末的來臨，特別是伴隨科技高峰的突破，如何擺脫經濟滯脹和使經濟重獲繁榮，也是這一時期美國聯邦政府必須應對的重要問題。最后，經過近一個世紀的發展變化，特別是伴隨以官僚的專業化和職業化為特征的官僚政治的產生和官僚主義的泛濫，到90年代，美國政府管理又開始進入一個全面調整時期。因此，“重塑政府”便成為這一時期聯邦政府行政改革所追求的主要目標。
在1992年美國總統競選中，克林頓擊敗了在當時威信并不十分低下的時任總統布什。其原因不在于布什對美國經濟的衰退表現出束手無策，而在于克林頓拋出了能夠廣泛吸引公眾注意力的競選綱領。與傳統北部民主黨人所追求的“自由主義”和“國家壟斷資本主義”的思想和觀念不同的是，作為南部民主黨人的代表，克林頓的思想中滲透著“商業主義”和“貿易主義”的思想意識。他在競選中所提出的“自由貿易、重塑政府、縮減10萬個聯邦文官的職位、為中產階級減稅和支持死刑判決”[3](pp.198-199)等一系列競選綱領，都在一定程度上反映出他的新思想和新觀念。克林頓新思想和新觀念的集中體現，是其從90年代初開始一直持續到世紀末的“重塑政府”改革。
首先，“重塑政府”改革，在理論上承襲了70年代以來的美國改革思想，進而形成了具有現代政府管理意識的新理念。
在20世紀70年代，由于越南戰爭所帶來的社會危機和“偉大的社會”所帶來的龐大財政開支，一些保守派和“新自由派”都開始批評官僚政治和政府腐敗現象。他們批評政府低效率、文牘主義、官僚主義作風。但與保守派試圖用取消聯邦政府的許多計劃和方案的方法來解決上述問題不同的是，“新自由派”卻是“用改革政府的辦法來使職業官僚在國內生活中重新發揮它的積極和有效的作用。”[34]（p.72）由于尼克松總統上臺和“水門事件”的發生，使這些改革思想曾一度沉寂下去。而到了20世紀末期，伴隨克林頓總統入主白宮和“重塑政府”改革帷幕的拉開，“新自由派”的改革思想又得以重新抬頭。所以在克林頓——戈爾競選綱領——《把人民放在首位》(Put People First) [3](p.205)中，人們很容易發現“新自由派”改革思想的痕跡。
如同20世紀初美國聯邦政府科學化管理運動在很大程度上受“泰勒主義”的啟示一樣，這個時期美國聯邦政府“重塑政府”改革，也是受私人企業的“再鑄企業”運動的影響。1993年，美國出版了一本非常暢銷的有關企業管理的書籍——《再鑄企業》 (Reengineering the Corporation)。在這本書中，作者不僅提出了“減少公司的官僚等級管理而增加民主管理”[3](p.206)的觀點，而且預見許多公司將在“再鑄企業”的過程中獲得巨大的收益。從管理學角度來說，“再鑄”就意味著通過對雇員進行培訓，使其可以適應各種各樣的工作任務。通過這種新方法，一方面可以“減少勞動力的浪費，進而鼓勵技術革新和節省企業在生產過程轉變中的開支”；另一方面還可以“大量使用信息技術，并使一個雇員能夠同時完成許多復雜的工作任務。”[3](p.206)正像美國學者戴維#8226;舒爾茨等人所評價的那樣：“‘再鑄’實際上是‘現代’泰勒主義的科學管理理念，因此，與泰勒主義一樣，‘再鑄’從根本上說是20世紀末期美國企業自上而下的一次變革。”[3](pp.206-207) 1992年美國新聞工作者戴維#8226;奧斯本和前城市經理與顧問泰得#8226;蓋博勒合作出版了一本關于政府管理的書籍——《重塑政府》(Reinventing Government)。在這本書中，作者鑒于“社會的發展和形勢的變化，由‘進步主義運動’時期所確立的具有等級特點的文官制度和官僚結構，已經不僅不適應現代的美國政府管理，而且也不具有合理性”[35](p.332)的新的時代背景下，而提出了“重塑政府”的管理新理論。這一新理論概括起來有以下幾個方面的內容：第一，為了應對來自新世紀的挑戰，政府管理應該應用市場管理和組織機制。作者提出，“目前，競爭和自由市場，不僅給世界帶來了迅速的變革，而且也給管理提供了高效率。然而，傳統的政府管理還仍然停留在解決許多共性的問題和保證社會的正義和公平等問題上，因此，為了適應未來世紀的需要和使政府的管理更有效率，必須引進市場競爭機制。” [35](pp.333-334)第二，為了扭轉官僚獨霸政府的局面，政府管理必須改變傳統的組織形式。作者指出，“政府不必要總是由政府官僚機構提供服務，相反，政府可以采取多種替代的形式以滿足各種管理的需要。例如，可以采取訂立合同承包政府機構的形式、或者授權擔保人管理政府，進而保證公民可以選擇他們自己的服務機構的形式、或者通過獎勵特許形式把政府機構讓渡或出售給某些個人、或者通過鼓勵政府與私人企業之間競爭的形式、或者鼓勵政府機構和部門之間競爭的形式等。上述這些形式的合理與有效之處，就如同公立學校和私立學校競爭學生一樣。”[35](p.332)第三，為了進一步提高政府的工作效率，政府管理必須改變政府的文化和組織結構。作者進一步提出，“如果政府能夠不僅采取上述引進市場機制和改變政府組織形式的做法，而且能夠改變它的文化和組織結構，我們將會看到政府效率的新形式的出現。這些需要改變的政府文化和組織結構包括：通過取消許多法規或者通過簡化和取消大量的日常文書的辦法來減少‘文牘主義’。特別是通過改革人事體制和職業文官制度，防止官僚主義泛濫和官僚阻撓政府革新。上述官僚政治和文官人事制度，不僅使政府解雇官員非常困難，而且妨礙了政府及時‘購置’雇員和‘購置’它所需要的雇員。”[35](p.333)第四，為了整頓官僚主義作風，“重塑政府”理論又提出了諸如削減中級管理機構和總部、改變組織結構——減少管理中的等級關系，而增加不同專業團隊的結合形式，增加宏觀財政預算，而減少微觀財政預算和減少官僚對預算的支配權，使用信息技術測試雇員的工作業績，使用物質手段獎勵和懲罰雇員，改變組織文化，從而增強革新意識和反對墨守成規等。[35](p.334)
在上述改革思想的影響和啟迪下，克林頓通過“重塑政府”的改革形式，在美國政府管理中形成了一種新的管理文化觀念。這種新的文化觀念，一方面強調管理權力的分散，減少聯邦人事管理總署對政府各部門人事管理的干預程度；另一方面強調政府預算多元化管理。通過引進市場競爭機制和企業的管理方法，使政府管理既節省開支又更具效率。
其次，“重塑政府”改革，在實踐上把20世紀美國聯邦政府行政改革推向了高峰。
1993年，克林頓總統一走馬上任，便通過其副總統戈爾所領導的“國家績效評估”（National Performance Reviews）計劃和“重塑政府”(Reinventing Government)改革的形式，在聯邦政府層面掀起了一場全面行政改革的實踐。1993年，戈爾副總統在白宮的玫瑰花園向克林頓總統提交“國家績效評估”計劃，拉開了克林頓政府行政改革的序幕。在改革計劃中，戈爾提出了四百多個與“重塑政府”理論平行的改革建議。這些建議包括：改變聯邦政府管理中的個人和組織形式、改變預算和技術的應用；增加訂立合同承包政府形式的使用、采用商業的客戶服務標準等。[3](p.209)為了進一步推進改革，同年，國會又通過了《政府工作業績及效果法》(Government Performance and Results Act of 1993)。根據這一新法律，政府要求各機構和部門重新制訂工作計劃和雇員業績測試標準。新法律特別突出強調工作計劃的戰略性和測試標準的客觀性和精確性。由于“重塑政府”改革是對美國聯邦政府管理的一個全面調整，所以，改革能否最終順利完成，不僅有賴于新的管理法律與法規的及時出臺，而且有賴于管理文化觀念的轉變，為了實現這一目標，戈爾副總統走訪了駐扎在全國各地的許多聯邦工作基地，進一步提高聯邦雇員對“國家績效評估”和“重塑政府”改革的認識。戈爾甚至“使用起重車傾倒上百萬和上千萬磅由聯邦人事管理總署所頒發的脫離實際的管理法律與法規，使聯邦人事管理總署無權再強迫政府各個部門遵守它所制訂的政策與法規。”[36]正是由于克林頓“重塑政府”改革計劃周密，宣傳到位，從而得到了許多政府部門的支持。1994年，根據聯邦政府調查顯示，多數在華盛頓供職的聯邦政府高級政治官員和職業官僚都一致認為：“‘國家績效評估’和‘重塑政府’改革無疑將會提高政府的工作效率。”[3](p.209)1995年以后，即使在克林頓政府面對眾多不利因素的條件下，“重塑政府”改革仍在進行中。根據1996年國家績效評估報告顯示，43％的國家績效評估計劃已經完成，42％正在進行當中。[37]在克林頓第二屆政府中后期，“重塑政府”改革又開始向社會層面推進，力圖改進聯邦政府與州和地方政府的之間的關系，特別注重改進政府與公眾的關系，從而真正實現“重塑”政府形象的目標。
1993年至2000年的“重塑政府”改革，既是美國歷史上持續時間最長也是取得成績比較顯著的聯邦政府行政改革。這次改革在縮減政府規模、改變政府管理方式、引進企業管理方法和市場競爭機制、協調與州及地方政府之間的關系、改進聯邦政府與社區和公眾之間的關系以及改善政府辦公環境等方面所做的努力，不僅在一定程度上反映出美國政府管理文化觀念的轉變，而且也恢復了政府的信譽。經過“重塑政府”改革，美國公眾對于聯邦政府的信任度在經過了30年的下降以后，又有回升的趨勢。根據1998年密歇根大學一次民意調查表明，與“水門事件”前后比較，這一時期公眾對于政府的信任上升了近2倍，達到40％。[38]
但需要強調的是，當我們仔細審視克林頓“重塑政府”改革理論和實踐的時候，仍能發現一些問題。首先，從量化的成果上來看，克林頓政府改革并沒有能夠達到預期的目標。根據戈爾1993年和1994年的“國家績效評估”計劃，聯邦政府預計在五年之內削減超過25萬名文職雇員，節省財政開支100多億美元。[3](p.211)但到1996年克林頓第一屆政府結束的時候，甚至到克林頓2000年末卸任的時候，這個改革目標仍然沒有能夠真正實現。相反，在克林頓總統任內，不僅聯邦政府行政部門仍然保持近200萬左右的龐大的文官隊伍，而且還有大約1 200多萬相當于全日制工作的雇員、通過聯邦政府承包合同和項目工作的雇員以及在一些法令下在州和地方政府雇用的聯邦雇員，即所謂的“政府影子”。[39](p.1)其次，從改變政府管理文化觀念上來看，克林頓政府改革的目標也沒有能夠真正實現。聯邦政府傳統的管理文化觀念，是在一個多世紀美國官僚文化的發展過程中逐漸形成的，非一朝一夕就能夠改變。因為“這種文化觀念的改變，就意味著官僚失去他們的傳統地位和權力”，[40]所以官僚對改革的抵制也就不足為怪了。更為重要的是，美國政治體制“分權與制衡”的特點，也決定了國會對變革政府管理文化觀念的不合作態度。更進一步說，國會之所以反對這種變革，在一定程度上是由于克林頓“重塑政府”改革是在不斷削弱國會對官僚的控制權，換言之，“改革是在擴大總統對官僚的控制權力的過程中進行的，是以犧牲國會對官僚的控制權力為代價的。”[3](p.212)
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責任編輯：宋 鷗
The Historical Review on Administrative Reforms
Of American Federal Government in the 20thCentury
SHI Qing-huan
(School of History， Liaoning University， Shenyang，Liaoning，1100036，China)
Abstract:Administrative reforms of American federal government ran thorough a whole process of the 20thcentury. It might be divided into four stages， but each stage had a different stress The first stage began in late the 19th and early the 20thcentury and “Efficiency Government” was its objective. The second stage carried out in middle the 20thcentury and “Loyalty Government” was its characteristics. The third stage enforced from the 1970s’ to 1980s’and it emphasized professional moralities of government employees， so its character was to look for “Morality Government”. The fourth stage happened in the 1990s’ ands it was an overall adjusting period， so “Reinventing Government” was its objective. Furthermore， the last stage in practice pushed administrative reforms of American federal government in the 20thcentury upon a new peak. Author particularly points out that from view of public administration， simplifying administrative structure， cutting budget and increasing efficiency were core contents of administrative reforms of American federal government in the 20thcentury from beginning to end; that from view of political science， preventing bureaucracy from monopolizing government and rectifying bureaucratism were also important tasks of administrative reforms of American federal government in the 20thcentury.
Key words:The United States; Administrative Reform; “Efficiency Government”; “Loyalty Government”; “Morality Government”; “Reinventing Government”
