淺議我國地方政府層級制度存在的問題

［摘 要］ 改革開放近三十年來的中國行政體制改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，卻沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置，使得改革沒有實(shí)質(zhì)上的效果。近年來“省管縣”的行政區(qū)劃改革設(shè)想為多數(shù)學(xué)者認(rèn)可并開始試點(diǎn)實(shí)行，表現(xiàn)出中國政府改革將由減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到了“減少層級”的行政體制架構(gòu)改革。根據(jù)我國行政建制的實(shí)際情況，按“增省，強(qiáng)縣、撤鄉(xiāng)”的整體改革思路，增加省級行政區(qū)，強(qiáng)化縣級政府功能，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府機(jī)構(gòu)，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和中國國情的地方行政體制，不斷提高行政效率和管理服務(wù)水平。

［關(guān)鍵詞］ 地方政府 層級制度 對策

地方政府是中央政府為治理國家一部分地域的某些社會事務(wù)而設(shè)置的政府單位，是國家根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人口、民族、文化、風(fēng)俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個國家的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，實(shí)施行政管理，它解決了如何對廣闊領(lǐng)土、龐大人口和巨大經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治與管理問題，但同時一些問題與矛盾也隨著而來。

一、我國地方層級制度存在的問題

1.1 省級地方政府?dāng)?shù)量少，管理幅度大

任何行政組織都要分成若干管理層次以實(shí)行運(yùn)轉(zhuǎn)，每一層有一定的管理幅度。層次和幅度之間存在反比例關(guān)系。一個國家的行政區(qū)劃和地方政府也同樣要分成若干層次，而且層次級數(shù)是地方組織體系內(nèi)最基本的要素。一般而言，層級越多，上下相隔越遠(yuǎn)，政令不易貫徹，下情不易上達(dá)，中央政府也就越難進(jìn)行有效行政管理。因此從中央集權(quán)的角度來看，要求有盡量少的層次，但由于受到管理幅度的限制，層級也不能隨意減少。我國在省級行政區(qū)劃的一個突出特點(diǎn)是省級數(shù)量偏少，區(qū)劃面積范圍大，管轄人口過多。

從上表不難看出，我國單位區(qū)劃平均人口無疑是最多的，行政區(qū)劃的人口集中性很大。我國省級單位區(qū)劃平均人口更達(dá)到3823.53萬。并且我國某些省級行政區(qū)的劃分似乎更多地表現(xiàn)為地區(qū)的集中與組合，致使我國人口在6000萬以上的省就有9個，7000萬以上的有5個，8000萬以上的有4個，9000萬以上的有2個。一個省級行政區(qū)域管轄相當(dāng)于一個德國、英國或法國的人口①。機(jī)構(gòu)的龐大，造成了行政工作的繁雜，嚴(yán)重影響了行政效率以及行政單位的社會管理水平以及服務(wù)質(zhì)量。

1.2 地方政府層級多，行政效率低，行政成本高

目前世界上的大多數(shù)國家實(shí)行的是二級制和三級制，合占總數(shù)的2/3以上。采用四級制及以上的國家僅占其中的約1/9②，數(shù)量很少，且大多為發(fā)展中國家如中國、泰國、印度、坦桑尼亞、塞內(nèi)加爾等。我國也是典型的多級國家，主要有三種模式：一是四級制。四級制即通常所說的省——地級市——縣(縣級市)—— 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級，如山東、山西等。四級體制的形成源于1982年的市管縣體制改革。為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，1982年中央發(fā)出了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。改革首先在江蘇試點(diǎn)進(jìn)而推廣到全國各地。這樣，就在原來的省縣之間增加了地級市這一層級。二是虛四級制。所謂虛四級制即省或自治區(qū)——地區(qū)或自治州——縣(縣級市)——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，這種模式的“地區(qū)”或“自治州”沒有進(jìn)行地改市，仍然保留原來的地區(qū)行署。我國少數(shù)民族密集的省(如青海、甘肅、云南和幾個自治區(qū))多是這種模式。三是三級制。我國極少數(shù)地方是采用三級制的模式，即沒有地級市這一級政府，這是符合憲法規(guī)定的政府層級模式。如海南、浙江、吉林省以及四個直轄市就是省或直轄市政府直接管理屬縣或縣級市。無論是虛四級制還是三級制在我國都是少數(shù)情況，我國地方政府層級基本是以四級為主。但是即使是四級制結(jié)構(gòu)也存在變相增加管理層次，降低管理幅度的現(xiàn)象。這些都造成了地方政府層級的繁雜以及工作的不便。上情下達(dá)，由于層級過多，上面的各種信息在傳遞中容易失真。比如，對于一個大省來說，要將一項(xiàng)新政策傳達(dá)到縣一級進(jìn)而傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，只能通過諸多的會議，文件“爬山涉水”，最終達(dá)到目的地，地級市在這一信息傳遞過程中起到的就是個“二傳手”的作用。下情上達(dá)，靠匯報文件。由于行政層級太多，只能靠聽取匯報來了解情況。在這種情況下，信息傳遞過程越長，其間受到的主客觀因素的影響越多，造成了政策在執(zhí)行過程中“形似而神不似”，或“既非神似，也非形似”，背離了源政策的精神，不僅影響了行政效率，更是提高了行政成本。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理困境

在當(dāng)代中國，鄉(xiāng)是國家設(shè)置在農(nóng)村地區(qū)的基層地方行政建制單位，鄉(xiāng)作為國家最小的地域性政治實(shí)體，承擔(dān)著中國農(nóng)村地區(qū)直接治理的責(zé)任，然而，目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本特點(diǎn)可以概括為人多，事多，錢少。從某種程度上說，與現(xiàn)有制度的層級過多有一定關(guān)系。由于層級過多，地方政府間的責(zé)任和權(quán)限也難以明晰化，上級政府往往利用其行政優(yōu)勢分配資源，往往是“好事，則爭??；壞事，則下推”，比如中央政府資金返還的不到位，轉(zhuǎn)移支付受到上面的截留，上級政府利用行政優(yōu)勢或借開發(fā)區(qū)之名，隨意改變企業(yè)隸屬關(guān)系等都將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政受損，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因資源匱乏而影響政策執(zhí)行效力。而 “上面千根線，下面一針眼”則是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“事多”的真實(shí)寫照，上面的政策在政策層層分解后，往往一些不好做，利益少的事留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又將其轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，加深了鄉(xiāng)村干群的緊張關(guān)系。

二、簡化地方政府層級的必要性

2．1．從世界各國的比較來看，少層級是當(dāng)今政府層級劃分的大趨勢

目前，世界上大多數(shù)國家的地方政府層級通常為二或三級。如美國聯(lián)邦政府管轄50個州和一個哥倫比亞特區(qū)，下面設(shè)有8萬個市、縣、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)或其他特區(qū)等地方政府?？偟目磥?，美國是實(shí)行州——市二級與州—— 縣、鎮(zhèn)三級共存制。日本實(shí)行的是二級制，中央下屬有1都(東京都)、1道(北海道)、2府(大阪府、京都府)和43縣，有777個市、851個町、199個村。印度實(shí)行的則是邦——縣——區(qū)三級③。法國地方政府分為省一一市鎮(zhèn)兩級。根據(jù)世界上191個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方行政層級以二級制或三級制居多，鑒于此，我國地方政府層級顯得過于繁雜，需要簡化。

2．2．從中國歷史來看，少層級的年代居多

秦朝至民國2100多年中，290年為二級制，占13.6%；610年為虛三級制，占28.7%;600年為實(shí)三級制，占28.2%;276年為三，四級并存制，占13.0%；350年為多級制，占16.5%。由此可見，秦至民末2100年間，我國各種級次劃分所占的年份中，以二級制和三級制居多，如表二①：

2．3．層級過多帶來弊端

（1）上情難以及時準(zhǔn)確地下達(dá)，下情也難以及時準(zhǔn)確地上達(dá)。（2）中央下放的權(quán)力，很容易被中間環(huán)節(jié)截留，地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)。（3）不符合當(dāng)今世界組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢，不利于調(diào)動市縣和基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性，不利于提高政府管理效能?？梢?，解決政府層級過多的問題，唯一出路就是減少政府層級，實(shí)行由省直接管理縣的體制④。

三、中國地方政府層級結(jié)構(gòu)改革理念及對策

“新公共管理運(yùn)動”成為當(dāng)前我國地方政府層級結(jié)構(gòu)改革的主要理念性動力。經(jīng)濟(jì)全球化、信息化社會給傳統(tǒng)公共行政帶來的壓力，為尋求一種新的模式，西方主要國家在20世紀(jì)80年代以來掀起了一場“新公共管理運(yùn)動”，其主要精神就是重新調(diào)整政府與社會、市場、企業(yè)的關(guān)系，即政府應(yīng)當(dāng)把一部分對社會公共事務(wù)管理的任務(wù)交還給社會、市場和企業(yè)，引入競爭機(jī)制，優(yōu)化政府職能。同時，改革政府內(nèi)部管理體制，實(shí)行分權(quán)化管理，倡導(dǎo)顧客意識，強(qiáng)調(diào)服務(wù)本位，建立扁平狀的政府組織結(jié)構(gòu)體系。這些主張為我國行政區(qū)劃改革提供了一個可以借鑒的思路，即強(qiáng)化服務(wù)意識，提高服務(wù)能力，弱化統(tǒng)治和管理意識，提高行政效率，增加管理幅度，減少行政層級，增強(qiáng)資源配置的效率。在新公共管理理念指導(dǎo)下的改革對策主要有：

第一，縮小省級規(guī)模，增加省級行政區(qū)。2003年底，國家發(fā)改委下屬的中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會承接了“十一五”重點(diǎn)課題研究報告——《中國空間結(jié)構(gòu)問題研究》的研究，經(jīng)過八個月的全國調(diào)研，結(jié)合正在形成中的長三角、環(huán)渤海灣都市圈等區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，提出本報告。報告認(rèn)為，隨著中國改革的深入，現(xiàn)行區(qū)域行政管理體制的弊端越發(fā)顯現(xiàn)，主要就體現(xiàn)在目前省、市的行政邊界嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動。它提出的建議是，依據(jù)人口規(guī)模，以3000萬人口為省的基本單位，如此中國就可以劃分出約50個省級行政區(qū)。筆者認(rèn)為以上構(gòu)想是可行的，我國各省人口和面積差異很大，筆者就各人口平均面積作了個簡單計算統(tǒng)計，最高的是山東省，達(dá)到593.40人/平方公里，而最少的青海省則為7.19人/平方公里，共有七個省份人口平均面積不足夠200人/平方公里，而有六個省的人均面積超出400人/平均公里⑤，其他省份人均面積也參差不齊。這當(dāng)然既有歷史的原因，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因，但懸殊太大，統(tǒng)一管理實(shí)為不易。由此可見，中國省的設(shè)置在未來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而出現(xiàn)必要的調(diào)整是可預(yù)期的。

第二，擴(kuò)大基層地方政府?dāng)?shù)量，縮減地方政府層級?？h級行政單位增多是必然趨勢。美國國土面積小于中國，卻擁有21000多個縣，市；日本陸地面積不過中國的1/26，人口1.2億人，不到中國1/10，但擁有地方政府單位3232個，比起中國的縣級單位多出約1000多個⑥。自人民共和國成立以來，尤其是近十多年來，縣的設(shè)置日趨減少，主要是出于改設(shè)其他類型建制所造成，如縣改市，市轄區(qū)和自治縣。誠然，城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，但目前實(shí)行全縣改市的做法是否切合中國實(shí)際是值得考慮的。在中國這樣一個地域遼闊，社會發(fā)展不平衡的大國，將全部的縣改為市是難以設(shè)想的，且不說政治上的影響，就實(shí)際發(fā)展看，一些較不發(fā)達(dá)地區(qū)要趕上東部沿海各縣的現(xiàn)有水平，至少也得幾十年。因此，縣在相當(dāng)長時期將會繼續(xù)存在。不僅如此，還應(yīng)該看到，西部地區(qū)現(xiàn)有的縣的地域規(guī)模很大，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增加以及地區(qū)開發(fā)，將有可能出現(xiàn)從現(xiàn)有建制單位中，析置出新的地域，建立新的縣，以滿足行政需要，如新疆，西藏，青海等省份。

第三，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。當(dāng)年在撤消人民公社后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、振興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、保證財政稅收、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定等方面無疑是有功績的，但是時至今日，隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會、政治的演變，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在已經(jīng)是弊大于利，明顯阻礙了農(nóng)村的進(jìn)步，進(jìn)而影響到國家的發(fā)展和穩(wěn)定。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，利大于弊，有利于城市化發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最主要的是縮小政府規(guī)模和邊界，使居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不受基層政府過多的直接干預(yù)，有利于有限政府目標(biāo)的加快實(shí)現(xiàn)。作為一種過渡辦法，可以采用漸進(jìn)模式，先把鄉(xiāng)政府改為縣級政府的辦事處，然后再逐步撤消。

四、結(jié)束語

“十一五”行政區(qū)劃改革主要在地方層級進(jìn)行，面對41497個地方政府單位，改革的難度和復(fù)雜性卻可想而知，因?yàn)樗婕暗睦嬲{(diào)整既不只是縱向的，也不只是橫向的，而是“立體”的。行政區(qū)劃改革只是社會上層建筑改革的其中一塊，這項(xiàng)改革除了必須修法在先，還必須依賴于整個上層建筑內(nèi)的其他政改課目為其提供配套，否則，它很難單兵突進(jìn)。此外，從經(jīng)濟(jì)角度考量，因改革而引起的機(jī)構(gòu)變動，人員裁減，調(diào)動等需要有足夠的財力為支撐。因此，考量種種因素，地方層級改革還有一個艱難的過程。 ○

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責(zé)任編輯 梅 宏