淺析社會救助對象的確認

摘要：隨著我國經濟體制的改革，城市下崗職工這一新貧困群體出現，各城市針對此情況都制定了相應的救助措施，但是由于改革中經濟關系的錯綜復雜，對救助對象的甄別存在一些問題。

關鍵詞：救助對象；貧困；分類

一、社會救助和社會救助對象的涵義

社會救助的涵義，比較有代表性的是學者鄭功成所下的定義：“社會救助，是指國家與社會面向貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策，它通常被視為政府的當然責任或義務，采取的也是非供款制與無償救助的方式，目的是幫助社會脆弱群體擺脫生存危機，進而維護社會秩序的穩(wěn)定。社會救助的外延，則包括貧困救助、災害救助及其他針對社會弱勢群體的扶助措施”。社會救助對象的涵義：凡是生活在法定最低生活水平和低于這個最低水平線的國民和家庭，均列為社會救助對象。

二、社會救助對象的確定標準

（一）貧困的相關界定

一般而言，貧困是指部分社會成員因收入過低而難以維持自身或其家庭人口的基本生活，并陷入生活困境的狀態(tài)。貧困分為兩類：絕對貧困和相對貧困。絕對貧困是指缺乏維持生存的基本物質條件，是一種客觀定義，強調“延續(xù)生命”這一概念。相對貧困是指相對一定社會的中等生活水平而言的貧困，是一種主觀定義，重點強調社會成員之間生活水平的比較。

（二）救助對象的確認

對救助對象的界定主要有兩個標準：一是戶口標準，另一個是居住時限標準，目前我國采用的是戶口標準。

1999年9月頒布并于10月1日正式實施的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利；對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市居民批準其按照當地城市居民最低生活保障標準全額享受；對尚有一定收入的城市居民，批準其按照家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的差額享受。我們將通過五大城市社會救助立法中對社會求助對象的具體規(guī)定進行分析。

1、《上海市社會求助辦法》第七條規(guī)定凡是有本市戶籍的城鄉(xiāng)居民，在其個人或者家庭生活水平低于最低生活保障標準時，有依照本辦法申請社會救助和獲得物質幫助的權利。第十條規(guī)定個人或者家庭有下列情形之一，且所擁有的財產在一定限額以內的，可以申請社會救助：個人無勞動能力，無生活來源，且無法定扶養(yǎng)義務人或者法定扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力的；個人或者家庭成員雖有收入，但人均收入低于最低生活保障標準的。本條前款所稱的家庭成員，是指具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)和撫養(yǎng)關系并共同生活的人員。

2、《武漢市城市居民最低生活保障實施辦法》第五條規(guī)定持有本區(qū)常住非農業(yè)戶口且共同生活的家庭成員月人均收入低于當地最低生活保障標準的城市居民，可申請享受最低生活保障待遇。第六條規(guī)定城市居民有下列情形之一的，原則上不能享受最低生活保障待遇：（1）雖然家庭月人均收入低于當地最低生活保障標準，但實際生活水平高于當地最低生活保障標準的；（2）非因拆遷購買商品房或現已有住房而又新建（購）住房的；（3）1年內購買價值超過最低生活保障標準5倍以上（含5倍）非生活必需品的；（4）家庭有機動車輛（不含殘疾人代步車）的；（5）有高價值收藏或投資股票、商業(yè)保險或其他投資行為的；（6）有高于當地最低生活保障標準的饋贈、禮金支出的；（7）安排子女擇校就讀、出國留學或子女在義務教育期間進入收費學校就讀的；（8）年內因賭博、嫖娼被行政處罰過的；因吸毒生活困難且尚未改正的；違法結婚、收養(yǎng)和計劃外生育的；（9）家庭成員達到法定就業(yè)年齡并有勞動能力，無正當理由1年內經兩次介紹就業(yè)而拒不就業(yè)的；（10）不按規(guī)定如實申報家庭收入或拒絕核查的；（11）其他經民政部門按規(guī)定認定不能享受最低生活保障待遇的。

3、《天津市最低生活保障辦法》第七條規(guī)定下列居民、村民全額享受最低生活保障待遇：（1）無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或撫養(yǎng)義務人的；（2）無勞動能力、無生活來源，雖有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或撫養(yǎng)義務人，但義務人無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或撫養(yǎng)能力的；（3）各級民政部門管理的原特殊救濟對象。

4、《蘭州市城市居民最低生活保障實施細則》第六條規(guī)定凡持有本市非農業(yè)戶口的城市居民且長期共同生活的家庭成員，月人均收入低于戶籍地城市低保標準的，均有權申請享受城市低保。第七條規(guī)定有下列情形之一者，不能享受城市低保待遇：（1）月人均收入雖然低于低保標準，但實際生活水平明顯高于當地城市低保標準的家庭；（2）有勞動能力而不按要求進行求職登記，或雖進行登記，但無正當理由半年內兩次不接受就業(yè)服務機構或街（鎮(zhèn)）勞動保障事務所介紹就業(yè)的；（3）擁有并使用機動車（殘疾人用于代步機動車除外）的家庭；（4）近三年內購買高檔家用電器等非生活必需品、非拆遷原因購買商品房、高標準裝修現有住房的家庭；（5）飼養(yǎng)高檔寵物的，經常出入餐飲、娛樂場所消費的；（6）家庭成員有出國經商、打工、就學的家庭；（7）雇用他人從事經營活動的家庭；（8）有高價值收藏、購買有價證券或其它投資行為的；（9）放棄法定贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費和轉移個人所有資產的；（10）外地在蘭就讀的學生或外來務工人員；（11）非政策性農轉非在當地落戶不滿五年，或落戶后農村承包地尚未收回的居民；（12）參與吸（販）毒、賭博、嫖娼、賣淫經教育不思悔改的居民；（13）各類服刑、勞教期內人員；（14）參與打架斗毆、盜竊、損壞公共設施、擾亂社會治安等行為，受到公安機關拘留處罰的居民；（15）經當地政府認定的其他不符合城市低保條件的人員。

5、重慶市實施《城市居民最低生活保障條例》辦法第七條規(guī)定具有本市非農業(yè)戶口、共同生活的家庭成員月人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，可申請享受最低生活保障待遇。有下列情況之一的，不享受城市居民最低生活保障待遇：（1）家庭日常生活消費水平明顯高于當地城市居民最低生活保障標準的；（2）家庭中使用汽車、摩托車、手機、空調、計算機及飼養(yǎng)寵物觀賞的；（3）在就業(yè)年齡內、有勞動能力、能自食其力，經就業(yè)服務機構1年內兩次介紹就業(yè)無正當理由拒絕就業(yè)的；（4）有購買股票或其他投資行為的；（5）出資安排子女擇校就讀的；（6）外地來渝就讀的在校學生。賭博、吸毒、嫖娼人員不得享受最低生活保障待遇，待其改正后可提出申請。

從實施救助的各城市來看，救助對象的界定標準一般都是規(guī)定只有城市的常住人口（以戶口為依據）才能享有最低生活保障。蘭州、重慶明文規(guī)定只有非農業(yè)戶口的人才有申請資格。武漢明確規(guī)定持藍本戶口和暫住戶口的，以及有常住戶口但長期在外地居住的人口不屬于最低生活保障對象。只有武漢市的城市紅本戶口，包括中央或省在漢企事業(yè)單位，才能享有最低生活保障。其他城市的界定也與此相同。上海和天津則將城鄉(xiāng)居民都納入保障范圍之內這與其經濟發(fā)水平是一致的，但是就大多數城市而言農村居民是被排除在外的，同時生活在城市的處于貧困的上千萬民工，不具備城市居民的資格，無論其居住時間長短，無論其貢獻大小，都不可能得到他所服務的城市的保護。

三、城市低保對象的分類和構成

建國后至20世紀90年代以前，城市貧困人口主要由“三無”人員、鰥寡、孤、獨及殘疾人構成。隨著改革深入，20世紀90年代以來，城市新貧困人口開始出現，“城市新貧困”的概念這樣定義—城市新貧困是“近來在我國城市出現的、因社會結構轉型、經濟體制轉軌、經濟和產業(yè)調整、國有企業(yè)改革而誘發(fā)的貧困。”

據武漢市民政局1999年12月底統計，武漢市職工貧困群體人數占全部非農貧困總人數的比重達到2.2%。上海市2003年城市低保對象構成看低收入在職人員及其家庭所占的比重約占低保對象總數的一半強，城市新貧困階層的產生使社會救濟對象擴大到城市中的低收入職工家庭。

四、社會救助對象確認存在的問題

（一）戶口標準的局限性

戶口制度將我國人民劃分為兩大類：城市人口與農村人口，它突出了城市戶口的優(yōu)越性，存在著對農村居民的歧視，而且與正在進行的戶口體制的改革不配套。

城市保障對象的戶口限制將農民工這一群體完全排除在外了，這有利于城市最低生活保障制度的實施，但是從長遠來看難以解決以下幾個問題：第一，我國正在進行戶口管理體制的改革，最低生活保障制度卻強化戶口作用，兩者之間的矛盾如何協調；第二，藍印戶口的獲取，基本上是通過購買房地產、投資辦廠、交納城市增容費等途徑，實際上以先為城市作貢獻的方式，購買了城市可能提供的保障。將持有藍印戶口的人口排除在城市保障之外，與出賣戶口的初衷是不符的；第三，不利于消除城鄉(xiāng)差別。

（二）家計調查的難題

首先，有些低保申請者認為領取低保救助金是黨和政府對自己的關心，不需要個人承擔什么責任和義務，因而采取隱瞞手段來掩蓋自己的實際家庭收入，騙取低保資格。其次，在低保大幅擴面之前，許多地方在核定低保對象時，常常用一些“土政策”將很多申請者排斥在外。譬如：對勞動年齡段的人口，假定其可以自食其力，不予批準享受低保；對于申請最低生活保障金的在職職工、進入再就業(yè)服務中心的下崗職工、領取失業(yè)保險金或養(yǎng)老金的人員，無論其實際上是否有收入，都按照當地政府公布的有關標準計算其“應得收入”等。再次，對“共同生活的家庭成員”的核定存在困難。按照《條例》的規(guī)定，城市低保對象必須具有城市戶口。但是，對于家庭中一方是城市戶口另一方是農村戶口的“半邊戶”的情況很難核實其共同收入。

五、如何更好的選擇救助對象

（一）借助信息技術

從國際通行的經驗看，最有效的手段是借助信息技術。通過社會救助管理部門和其他政府部門之間的資料共享，來稽查救助申請對象的收入。還可以采取上門調查、群眾舉報等。此外，要進一步加強群眾監(jiān)督的力度，向全社會公布低保欺瞞行為的舉報電話，也可以在民政局的網站中設立舉報網頁，實現網上舉報。

（二）設定領取救助金的期限

目的是為了防止隱性就業(yè)及其隱含的長期福利依賴趨勢。對一些救助對象無限制的提供救助只能助長他們的懶惰，對有勞動能力的公民在享受國家福利的同時也要力爭自食其力。目前五大城市中只有上海規(guī)定了領取救助的期限。當然，這種限制不適用于那些喪失勞動能力的低保對象。

（三）加強社會救助立法

用法律來對社會救助的實施和享受救助的人員進行約束。樹立騙取、冒領救助款物屬于侵占國家財產的違法行為的觀念，倡導自強自立精神，建立規(guī)范救助領取行為的法律和道德機制。對救助對象虛報或隱瞞實情、偽造證明材料等追回其已經領取的救助款物，情節(jié)較輕者終身取消低保資格，情節(jié)較重者則追究刑事責任。

（四）充分利用社會輿論和媒體

對先進個人事跡進行宣傳，對騙取、冒領救助款物的人進行暴光，在全社會形成以自立自強為榮的道德氛圍。

參考文獻：

1、鄭功成.社會保障學:理念、制度、實踐與思辨[M].商務印書館，2004(2).

2、趙曼.社會保障學[M].中國財政經濟出版社，2003(11).

3、時正新主編.中國社會福利與社會進步報告(2001)[M].社會科學文獻出版社，2001.

4、鄭功成.社會保障概論[M].復旦大學出版社，2005.

（作者單位：武漢科技大學文法學院。其中，鐘會兵為該單位副教授）