政府績效評估工作探索

摘要：文章主要從績效評估的基本理念著手，簡要分析了我國政府績效評估的現(xiàn)狀和存在的問題，并借鑒英美兩國績效評估發(fā)展的經(jīng)驗及對我國的相關啟示，對建立科學、客觀、合理的績效評估體系提出了設想。

關鍵詞：政府部門；績效評估；績效評估制度

一、績效評估的基本理念

政府績效，在西方也被稱為“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等，其字面意義是指政府所做的成績和所獲得的效益的意思，但其內(nèi)涵非常豐富，既包括政府“產(chǎn)出”的績效，即政府提供公共服務和進行社會管理的績效表現(xiàn)；又包括政府“過程”的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)。政府績效還可分為組織績效和個人績效，組織績效包括一級政府的整體績效、政府職能部門績效和單位團隊績效。本文所針對研究的主要為組織績效。

績效評估有助于提高政府的政治合法性，改善政府形象并最終形成政府與公民、國家與社會之間的良性互動關系。績效評估不僅僅是一項管理技術，它與組織的戰(zhàn)略規(guī)劃、預算、管理過程和公民參與等因素相結合，并逐漸形成一種新的管理理念和管理制度。

二、我國政府績效評估的現(xiàn)狀

我國對政府績效的評估工作，起始于干部人事制度。從1949年中組部頒布的《關于干部鑒定工作的規(guī)定》對個人業(yè)績開始考評，到關注以組織為對象進行的績效評估，我國的政府績效評估從無到有，在許多方面取得了明顯的進展，但與發(fā)達國家的實踐相比，我國政府績效評估不僅在整體上處于起步階段，而且存在的問題還不少：績效評估缺乏相應的法律規(guī)范和制度保障。各地在評估過和中缺乏統(tǒng)一指導，規(guī)范化程度不足，評估內(nèi)容和側重點上差別大、評估標準不統(tǒng)一、評估程序和方法不一致，影響了評估在實踐中的效果。績效評估尚未建立全面科學的政府績效評估指標體系，往往將經(jīng)濟指標等同于政府績效的評估指標，唯GDP論英雄，只重視經(jīng)濟效益，忽視社會的長遠發(fā)展和全面發(fā)展。績效評估還只是停留在個別省市、個別部門的分散試驗階段。績效評估存在著評價主體缺位的誤區(qū)，重視上級評估和自我評估，社會公眾還沒有真正成為評估的主體。評估過程缺乏必要監(jiān)督，評估的過程具有封閉性、神秘性，缺乏必要的透明度。評估的方法著重定性評估、忽視定量評估。往往是憑經(jīng)驗、憑印象、憑感情或跟著感覺走，注重從宏觀和總體上進行把握，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學的分析測評。績效評估結果運用渠道狹窄。

因此有必要借鑒西方國家的成熟經(jīng)驗，結合我國的實際，從價值、理念、制度多個層面，對我國公共組織績效評估做認真的反思和分析。

三、國外政府績效評估的主要做法與經(jīng)驗

（一）美國的政府績效評估

以不同時期的政府績效評估側重點為依據(jù)，美國的政府績效評估大致經(jīng)歷了五個歷史階段：效率時期（1900～1940）、預算時期（1940～1970）、管理時期（1970～1980）、民營化時期（1980～1992）和政府再造時期（1992至今）。克林頓政府時期對政府的績效評估進行了深入的改革，主要有：頒布《政府績效和結果法案》；1993年美國第103屆國會通過了《政府績效與結果法案》，該法案在美國第一次以立法形式將績效管理制度固定下來，在績效管理發(fā)展史上的具有里程碑的意義。《政府績效和結果法案》主要通過戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、年度績效報告三項報告來實現(xiàn)對政府機構的績效評估。建立績效改革運動的直接領導機構——國家績效審查委員會。爭取國會和相關部門的支持。

（二）英國的政府績效評估

英國政府績效評估始于1979年的“雷納評審”。雷納評審是對政府部門工作特定的調(diào)查、研究、審視和評價活動，評審的重點是政府機構的經(jīng)濟和效率水平。1991年，梅杰政府發(fā)表了《公民憲章》白皮書，要求各部門要用憲章形式把政府公共部門服務的內(nèi)容、標準、責任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，以提高服務水平和質(zhì)量。4個月后，梅杰政府發(fā)表了《為質(zhì)量而競爭》白皮書，希望通過把市場和競爭機制引入公共部門來提高質(zhì)量和顧客滿意度。1997年工黨上臺后，布萊爾政府繼續(xù)推行以質(zhì)量和顧客滿意為導向的績效管理，1998年，政府將“公民憲章”更名為“服務第一”，并且成立了公民評審小組，主要負責民意調(diào)查，以保證公民對政府質(zhì)量反饋的信息公正、可靠和量化。

（三）美英兩國績效評估的主要經(jīng)驗

美英兩國績效評估工作的主要經(jīng)驗有：建立與完善政府績效評估的法律體系，用法律手段規(guī)范政府績效評估。如英國1997年頒布的《地方政府法》、美國1993年頒布的《政府績效與結果法》；注重完善政府績效評估的指標體系。2002年，美國總統(tǒng)管理及預算辦公室提出了針對聯(lián)邦行政機關和部門的通用績效指標，為五個跨部門的政府職能開發(fā)了統(tǒng)一的評價指標或稱“通用衡量標準”；高層領導的大力提倡和推進，對績效評估的不斷應用和完善起到關鍵作用。美國的績效改進受到從尼克松到克林頓歷屆總統(tǒng)的支持和重視。英國自撒切爾政府以來，行政改革的主導理念和基本思路沒有發(fā)生大的變化，改革具有較強的延續(xù)性和系統(tǒng)性。戰(zhàn)略規(guī)劃、公共預算與績效評估有效結合。如1993年美國政府頒布的《政府績效和結果法》，要求聯(lián)邦政府各機構制定五年戰(zhàn)略規(guī)劃，制定實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的績效管理年度計劃，定期測定部門工作績效并向國會和公眾提供績效報告。在資金分配上強化績效，將公共預算撥款與各機關單位的績效聯(lián)系起來，按效果而不是按投入撥款；在公共預算執(zhí)行上將效果與撥款掛鉤，根據(jù)績效來分配預算，變傳統(tǒng)的“過程管理”為“結果管理”。

四、建立科學、客觀、合理的績效評估體系

（一）確立以科學發(fā)展觀為指導思想

科學發(fā)展觀是黨在新的歷史條件下進行理論創(chuàng)新的重大成果，是對經(jīng)濟社會發(fā)展一般規(guī)律認識的深化，是指導發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，是推動社會主義現(xiàn)代化建設必須長期堅持的指導方針。以科學發(fā)展觀統(tǒng)領全局，是對新時期各項工作的總體要求。

（二）必須有法可依

制度的建立就是為了直接約束政府行為，唯有立法的規(guī)范和約束才能使政府按照制度的要求來服務于社會，這也是法治社會的基本要求。我國目前已經(jīng)出臺了一些績效評估的相關立法，有《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和綜合考核評價試行辦法》、《公務員法》、《審計法》等，但尚未形成一整套體系，地方政府在績效評估過程中出入很大。因而構建一套穩(wěn)定的政府績效法規(guī)體系是不可或缺的。

（三）以公眾為主體

以公眾為本的績效評估，體現(xiàn)了政府對公眾負責的態(tài)度和為公眾提供服務的定位。在主體的組成上，可以分為三個部分：一是直接服務的普通群眾，這部分為主體；二是相應的政府主管部門，這體現(xiàn)了政策的執(zhí)行情況；三是部門自評，主要為對預訂目標的完成情況。

（四）客體體現(xiàn)多元價值標準

績效評估的客體即績效評估的內(nèi)容，具體由指標體系的設計體現(xiàn)出來，指標體系的設計反映了評估的側重點。建立科學的評估體系，就要以科學發(fā)展觀來設計績效評估的指標體系，體現(xiàn)多元價值標準。不僅要注重發(fā)展經(jīng)濟，更要注重政治、社會、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等全面的發(fā)展，不僅要注重當前的發(fā)展，更不能以犧牲未來謀發(fā)展。

（五）定性與定量方法的綜合應用

定性與定量方法各有利弊。定性的方法可操作性強，在實際的績效評估工作中運用比較多，但憑著經(jīng)驗來判斷容易產(chǎn)生經(jīng)驗主義的錯誤。定量的方法科學性比較強，但花費的精力比較大，時效性比較差。隨著績效評估工作的開展，傳統(tǒng)的建立在經(jīng)驗分析基礎上的定性分析弊端愈發(fā)明顯，大量的定量分析方法被開始應用于政府績效評估領域，如標桿管理法、平衡記分法等，并設立大量的具有可比性、可測量性的績效指標。

（六）重視績效評估結果的利用

實踐表明，把獎懲作為評估結果利用的唯一形式，簡單化地進行名次排行，不僅會造成評估工作流于形式，而且會導致相關人員對組織績效評估的抵觸情緒，加劇弄虛作假，抵消組織績效評估工作。績效評估的“三D模式”——即診斷、發(fā)展和設計日益受到推崇。通過授予高績效部門更大的管理自主權，調(diào)動其提高績效的積極性；另一種做法是把績效評估結果與績效預算結合起來，鼓勵部門積極參與績效評估工作和努力提高自身績效。

參考文獻：

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（作者單位：蘇州市委組織部）