分業(yè)經(jīng)營條件下各金融監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與協(xié)調(diào)合作

[摘要] 目前我國的金融業(yè)發(fā)展以分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管為主要模式，但金融業(yè)的綜合經(jīng)營已初露端倪，這對我國的金融監(jiān)管提出了前所未有的挑戰(zhàn)。在分業(yè)經(jīng)營的條件下如何使金融監(jiān)管適應新的變化，這要結(jié)合我國的具體國情來選擇。在目前的國情下，金融監(jiān)管應在保障各金融監(jiān)管機構(gòu)獨立性的前提下加強其協(xié)調(diào)與合作。

[關(guān)鍵詞] 分業(yè)經(jīng)營金融監(jiān)管獨立性協(xié)調(diào)

2004年4月銀行監(jiān)督管理委員會的成立標志著我國金融市場分業(yè)監(jiān)管的“一行三會”體制的形成，但隨著商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營趨勢的出現(xiàn)，這對我國分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。如何結(jié)合中國的實際情況，在保障各金融監(jiān)管機構(gòu)獨立性的前提下加強監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，是目前金融監(jiān)管的重中之重。

一、保障各金融監(jiān)管機構(gòu)的獨立性

什么是金融監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會公布的二十五條有效銀行監(jiān)管的核心原則中的第一條原則可以理解為:在一個有效的金融監(jiān)管體系下，參與監(jiān)管的每個機構(gòu)有明確的責任和目標，并且享有工作上的自主權(quán)和充分的資源。而在我國保障金融機構(gòu)的獨立性關(guān)鍵就是要充分實現(xiàn)各監(jiān)管主體有不受行政干預的獨立職權(quán)，從而有效發(fā)揮其監(jiān)管職能。

1．分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實條件要求必須保障各金融監(jiān)管機構(gòu)的獨立性

實行分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管仍是我國現(xiàn)階段金融業(yè)發(fā)展方式的必然選擇，是與我國經(jīng)濟發(fā)展水平，以及金融市場的發(fā)育程度相適應的。雖然國際上出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營的趨勢，但實行混業(yè)經(jīng)營是需要一些條件的，比如金融主體產(chǎn)權(quán)明晰，自律能力強，金融法規(guī)體系完備等，否則可能造成金融秩序的混亂，甚至引起經(jīng)濟崩潰和社會混亂。而在我國這些條件尚不具備，金融主體仍以國有制為主，雖然正在改制，但還需要一段時間，內(nèi)控機制也不健全，金融法規(guī)體系不完善，還存在一些滯后或空白的地方，因此實行分業(yè)經(jīng)營是必然的選擇。

分業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化也要求金融監(jiān)管的專業(yè)化，而要保證金融監(jiān)管工作的專業(yè)化，就必須首先保障各金融機構(gòu)具有獨立性。我國現(xiàn)行的“一行三會”的監(jiān)管體制是按照金融機構(gòu)的類別來劃分監(jiān)管對象的，銀行、證券、保險三個行業(yè)分別監(jiān)管，保障這種監(jiān)管體制的獨立性，就能夠使監(jiān)管行為與目標擺脫政治上的干預和壓力，保證在監(jiān)管過程中取得的信息真實和準確，并且更能有效維護各方市場參與者的正當利益，從而充分體現(xiàn)“公開、公平、公正”的三公原則。

另外，金融全球化和金融創(chuàng)新的浪潮也需要金融監(jiān)管保持獨立性。上個世紀80年代以來出現(xiàn)的金融全球化和金融創(chuàng)新的浪潮大大增加了金融機構(gòu)的風險，使金融風險更具有復雜性、傳染性，這也給金融監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)，保障金融監(jiān)管機構(gòu)的獨立性可以更好地加強內(nèi)部監(jiān)督，完善內(nèi)部稽核體系，建立有效的風險防范機制。

2.國際經(jīng)驗表明各金融監(jiān)管機構(gòu)必須保持獨立性

保障監(jiān)管機構(gòu)的獨立性是被國際經(jīng)驗所證明了的，也是國際社會所公認的一個原則。如日本2001年統(tǒng)一金融監(jiān)管權(quán)的失靈就證明了監(jiān)管機構(gòu)具有獨立性的必要性和重要性。

日本金融業(yè)的一個重要特征是與政治利益集團的關(guān)系極其密切，因此決定其監(jiān)管效果的主要因素就是監(jiān)管機構(gòu)能否實現(xiàn)獨立性。1998年6月，日本開始金融監(jiān)管體制改革，政府將金融監(jiān)管權(quán)從行政權(quán)與監(jiān)管權(quán)集于一身的大藏省中分離出來，成立金融監(jiān)管廳（舊FSA），舊FSA在總理府直接管轄下，負責對大多數(shù)金融機構(gòu)的監(jiān)管。1998年12月，日本政府又成立了金融重建委員會（FRC），F(xiàn)RC與大藏省平級，負責對瀕臨破產(chǎn)的金融機構(gòu)采取及時的校正措施。這一時期是日本金融監(jiān)管相對成功的一個時期，舊FSA，F(xiàn)RC獨立設立于金融政策制定部門外，政治利益集團的干擾相對較少。2000年7月，舊FSA更名為金融廳（新FSA），接收了原屬于大藏省的金融政策制定權(quán)，新FSA同時擁有金融監(jiān)管權(quán)和金融政策制定權(quán)。2001年1月，F(xiàn)RC解散，其職能也歸于新FSA，日本的金融監(jiān)管權(quán)又再一次高度集中。但這時的新FSA由于權(quán)利過于集中，政監(jiān)不分，很容易受到政治利益集團的影響，從而大大地降低了日本金融監(jiān)管的有效性。可見，獨立性是監(jiān)管機構(gòu)發(fā)揮作用最為重要的前提和基礎(chǔ)，我國的“三會”必須保持相當程度的獨立性。

二、加強各金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作

我國雖然實行的是分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式，但綜合化經(jīng)營已初露端倪。這不僅順應了國際金融業(yè)的發(fā)展趨勢，而且有助于金融機構(gòu)增強競爭能力，滿足客戶綜合金融的需要。

中央“十一五”規(guī)劃綱要中提出要“穩(wěn)步推進金融業(yè)綜合經(jīng)營試點”，在2006年銀監(jiān)會工作會議上，銀監(jiān)會主席劉明康也明確提出“將研究穩(wěn)步推進金融業(yè)綜合經(jīng)營試點的措施，選擇有條件的銀行開展綜合化經(jīng)營試點”。這些方針政策的確立，使金融業(yè)綜合化經(jīng)營成為一個實踐的熱點。金融監(jiān)管應順應環(huán)境變化，著力加強各監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，以保障綜合化經(jīng)營的健康發(fā)展 。

1.建立監(jiān)管機制之間的合作協(xié)調(diào)機制

目前實行的“聯(lián)席會議制度”不能解決金融綜合經(jīng)營有效監(jiān)管的問題。一方面，聯(lián)席會議制度是三方以備忘錄的形式進行協(xié)調(diào)的。2003年9月，中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會議，討論并通過了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，在實踐中備忘錄的內(nèi)容主要是側(cè)重于信息收集與交流，并沒有涉及綜合經(jīng)營的監(jiān)管問題。另一方面，聯(lián)席會議制度作為監(jiān)管協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)不暢。監(jiān)管聯(lián)席會議制度只是論壇式的，還沒有上升到法律制度的層面，相關(guān)部門缺乏足夠的動力與有效的約束將各自的監(jiān)管信息向?qū)Ψ脚叮嚓P(guān)重要文件的會簽制度也沒有任何強制力。因此，建立一個適應我國國情的有效監(jiān)管協(xié)調(diào)機制迫在眉睫。

在“2006年第三屆國際金融論壇年會”上，組建超部委金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)成為一個熱點話題。筆者認為，目前較為可行的辦法是，建立以國務院牽頭，央行、財政部，以及相關(guān)監(jiān)管部門參與的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會，金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會負責確定金融體系的重大問題和趨勢，制定金融監(jiān)管的相關(guān)政策，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門之間的沖突，培養(yǎng)綜合監(jiān)管人才，并監(jiān)管目前金融活動中監(jiān)管部門未覆蓋到的領(lǐng)域，如擔保。在設立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會時，還可以借鑒國外的經(jīng)驗，將監(jiān)管的政策制權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，從而保障三方監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。

2.完善法律法規(guī)，構(gòu)建金融業(yè)綜合經(jīng)營的法律體系

我國現(xiàn)行的金融法律體系是在分業(yè)經(jīng)營框架下建立起來的，主要由行業(yè)法以及相應的法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成，具體包括《中央銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，在綜合經(jīng)營及金融控股公司的立法上存在空白。由于我國金融綜合經(jīng)營發(fā)展模式尚需深入探索，在法律體系的構(gòu)建上，也應循序漸進，而當前迫切需要制定的是以下幾方面的法律：

首先，制定相關(guān)法律賦予金融綜合經(jīng)營與監(jiān)管合法性，明確綜合經(jīng)營的模式和法律界限。我國現(xiàn)行的金融法制，從法律到部門規(guī)章都沒有對金融的綜合經(jīng)營進行清晰的法律界定，三方監(jiān)管備忘錄也只能對法律賦予的各自職責加以明確，不能跨越法律的授權(quán)規(guī)定綜合經(jīng)營監(jiān)管職責。銀行綜合經(jīng)營缺乏合法性和有效的約束，各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管界限和法律地位的不清楚導致了在很大程度上，銀行進行綜合經(jīng)營是為了追逐利潤，從而大大增加了金融風險。

其次，制定金融控股集團監(jiān)管方面的相關(guān)規(guī)定。目前我國不僅存在光大、中信、平保等金融企業(yè)直接控股金融企業(yè)的公司，還存在通過各種形式參股保險、證券、城市信用社等金融企業(yè)的工商企業(yè)集團。從趨勢發(fā)展來看，建立金融控股集團是我國未來金融綜合經(jīng)營的一個主要方向，這就需要制定相關(guān)法律對其性質(zhì)、市場準入和退出條件、監(jiān)管機制、資本充足率和標準、內(nèi)控制度管理、法人治理結(jié)構(gòu)等方面進行明確的規(guī)定，保障金融控股集團的法律地位。

再次，制定應急措施和危機處理方面的法規(guī)。我國《商業(yè)銀行法》中雖然規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但“破產(chǎn)”制度還只是一些原則上的規(guī)定，而且對于銀行出現(xiàn)緊急和危機狀況時采取何種措施未作規(guī)定，如銀行無足夠自有資本出現(xiàn)短暫的流動性困難時如何處理等。這方面的法規(guī)可以包括存款保險制度、風險預警機制的規(guī)定、問題金融機構(gòu)救助處置、突發(fā)事件的處理預案等。

3.建立綜合化經(jīng)營的信息技術(shù)平臺

先進的技術(shù)信息平臺，是實施綜合化經(jīng)營的技術(shù)條件，也是實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)與合作的技術(shù)保障。目前的信息系統(tǒng)在業(yè)務、客戶關(guān)系、風險管理等多方面都無法滿足綜合化的需求。從中長期看，隨著金融市場的不斷發(fā)展，各方參與者相互依賴的程度也會不斷提高，這就更需要各方監(jiān)管機構(gòu)的相互配合，從制度上形成信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)的機制，一方面可以滿足各金融主體和監(jiān)管機構(gòu)的需要，另一方面又能減輕金融機構(gòu)統(tǒng)一數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)和信息共享平臺的負擔，以較低的成本獲取數(shù)據(jù)和信息。共享的信息可以包括法規(guī)信息、政策信息、機構(gòu)信息、業(yè)務信息、統(tǒng)計信息、風險信息、客戶信息以及處罰信息等。

建立綜合化經(jīng)營的信息技術(shù)平臺中要注意這樣兩個問題：第一，信息共享的主體不僅包括“一行三會”，還應包括其他金融監(jiān)管部門和部分宏觀經(jīng)濟部門，建立高效的信息交流和共享機制，加強政策協(xié)調(diào)；第二，建立這樣大型的綜合數(shù)據(jù)庫，必須明確各方在信息技術(shù)平臺建立中的職責分工，如由誰收取信息、由誰維護等，從而減少業(yè)務交叉，降低監(jiān)管成本，確保參與協(xié)調(diào)機制的各方都能獲取履行職責所需的數(shù)據(jù)和信息。

4.積極培養(yǎng)實施綜合經(jīng)營監(jiān)管的綜合型人才

目前，我國金融綜合經(jīng)營監(jiān)管中面臨的一個重要問題就是綜合型人才的缺乏。所謂綜合型人才，就是指那些熟悉金融法律法規(guī)、具有銀行、證券、保險等行業(yè)的業(yè)務知識、操作技能和操作經(jīng)驗的人員。在分業(yè)監(jiān)管體制下，金融從業(yè)人員在不同行業(yè)之間的流動性不強，各監(jiān)管部門也很少注意培養(yǎng)熟悉各個金融領(lǐng)域又具有法律知識的人才，尤其是高級監(jiān)管人員。

要培養(yǎng)出這樣的人才，可以在金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制中組建一個專門的機構(gòu)來加強各行業(yè)之間人員的流動，充分利用現(xiàn)有的人員，讓各領(lǐng)域的管理人員和專業(yè)法律人員相互滲透。一方面，注意加強管理人員熟悉相關(guān)領(lǐng)域的業(yè)務知識和學習法律法規(guī)，提高其處理有關(guān)法律問題的能力;另一方面，加強內(nèi)部專業(yè)法律人員熟悉銀行、證券、保險、信托、電子技術(shù)等領(lǐng)域的業(yè)務，從而建立起一個有效的人才庫，保障實行金融綜合監(jiān)管的人才需求。

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