建立農民工社會養老保險制度

[摘要] 農民工，作為經濟建設的生力軍，弱勢地位使他們享受社會養老的權益被忽視。本文通過研究探索農民工保險發展滯后的原因，提出了加快發展農民工養老保險的相關政策建議。

[關鍵詞] 農民工社會養老保險滯后原因制度安排

據統計，目前全國進城務工和在鄉鎮企業就業的農民工總數超過2億，其中進城務工人員1.2億左右。這一億多的農民工大軍，每天從事著城市里臟，累，差的工作，卻領著與高強度的勞動極不相稱的數百元的工資。然而事實上他們的養老保障不僅關系著勞動者自身的合法權益，更關系著社會的長治久安。

一、建立農民工養老保險的必要性和重要性

根據國家統計局人口抽樣調查的結果，截止2004年我國超過60歲的老齡人口已達12.38%，表明我國早已邁入老齡化社會的行列。據估計2010年到2040年是我國人口老齡化的高速增長期，老年人口總數將增至4.09億，占人口總數的26.53%。這意味著每四個人中就有一個是老年人，更意味著我國的養老問題將面臨前所未有的嚴峻挑戰。由于計劃生育政策的執行，“四四一”，“四四二”型家庭結構使傳統的家庭贍養老人的功能削弱，急需社會養老功能發揮作用，因此在老齡化高潮到來之前構建好完善的社會養老保險制度是迫在眉睫。

進城務工農民從事的多為農民工所從事職業中最辛苦，最危險的行業，同時也面臨著當下欠發工資和未來的養老沒有保障的情況。這也就使得對于許多農民而言，純粹的務農收益已不再是他們的主要收入；但仍然不愿放棄自家的一畝三分地，土地意味著生活的最低保障，是其心理的最后一道防線。當農村大部分青壯年都外出打工時，大量拋荒現象的產生就不難理解了。這顯然不利于我國糧食安全的保障，也不利于土地的集約化經營，使我國農業始終跳不出低效的圈子，也成為經濟發展的薄弱一環。

可見，解決農民工的社會養老問題可以促進我國糧食安全的保障，促進農業的集約化經營，還可以分化整個農村養老的壓力。

二、農民工養老保險發展滯緩的原因

造成農民工社保滯緩的原因究竟何在？

首先，我國傳統的二元經濟結構造成了現有的城鎮農村社會保障的資源分配和民眾意識上的巨大差異。在計劃經濟的影響下，以犧牲農民的部分利益來保證工業化在中國的盡快實現的整體戰略思想給留下了城鄉二元經濟的特點，長期以來政府通過嚴格的戶籍制度，將政策資源傾向城市居民，因此社保問題上在城鎮居民的社保資金尚存在巨大差額的前提下，更談不上農村的社保問題了。1991年民政部在全國范圍內開展農村社會養老保險制度試驗，經過6年的發展，至1998年初雖然全國已有2000多個縣（市，區，旗）開展了農村社會養老保險工作但實際參加人數只占應保人數的12%。而養老保險的試點工作也因覆蓋面小，共濟性差，制度不穩定等多種因素陷入實質的停滯狀態中。時至今日，7億多農村居民絕大多數仍依靠傳統的家庭養老。

其次，現有制度自身的缺陷使其難以被推廣。論及農民工養老保險發展的滯緩，許多人將之歸咎為農民工自身意識的淡薄。其實正好相反。根據社會保障的“逆選擇”理論，越是自身風險高的個體，越是積極的參與到社會保險中。農民工工作的高度流動性，使其在老年之后能享受單位養老的可能性幾乎為零，面對沒有保障的未來，任何人都不可能無動于衷，只是農民工的弱勢群體地位讓社會聽不到他們對自身利益的訴求。農民工輸出大省“四川省”剛剛公布的《當前四川農民對新農村建設最關注問題的調查報告》中，32.4%的農民認為“養老難”是其生活中最困難的問題，可見農民對能否安享晚年是非常關注的。

筆者認為不能把目前農民工養老保險的滯緩發展歸結為農民自身意識的淡薄，而應更多地考慮現行制度本身的缺點。綜合分析了目前各地的農民工養老保險制度后，筆者將之分為獨立型與納入型社保，兩類社保各有特點，但也均有不足之處。

1.獨立型農民工社會養老保險。2003年1月成都市人民政府發布了《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，建立了將非城鎮戶籍就業人員的工傷，醫療，養老納入其中的社會保障體系。該保險是專門針對農民工制定的獨立險種，與城鎮或農村養老保險均無關。其中被稱為“老年補貼”的養老部分規定，非城鎮戶籍從業人員參加綜合社會保險的，社會保險經辦機構按綜合社會保險交費基數的8%為其建立老年補貼個人賬戶。個人繳納的5.5%全部記入個人賬戶，其余的2.5%從單位繳費中劃入。綜合社會保險老年補貼由非城鎮戶籍從業人員年老時一次性領取，其領取標準為：個人賬戶累計儲存額+個人綜合社會保險平均繳費基數×本人累計繳費年限×0.6%。享受老年補貼必須具備兩個條件:1，男年滿60周歲，女年滿50周歲；2，累計繳費滿1周年。另外，北京，上海等地也有相應的關于農民工保險的政策規定。

獨立型養老保險運行實施以來，取得了一定的成效，迄今為止成都地區參保的農民工已達30余萬，但制度本身仍然存在很大的問題。首先，它沒有體現社會養老保險應有的互濟互助性與國家性。其“綜合社會保險老年補貼由非城鎮從業人員年老時一次性領取”的規定使老年補貼僅僅成為一種變相的儲蓄方式，與國際通行的逐次給付的標準背道而馳，不算真正意義的養老保險。其次，雖然有“非城鎮戶籍從業人員雖未年老但不在本市就業時可提前領取老年補貼個人賬戶累計儲存額及其利息”的靈活性規定，而一旦農民跨出原統籌區打工，就得提前領取，無異于退保，也就不能發揮養老保險的作用了。

2.納入型農民工社會養老保險。2000年12月，深圳市人大常委會通過了修改后的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》，把在特區內企業工作的外來員工的養老保險納入當地城鎮企業(包括企業化管理的事業單位、民辦非企業單位)職工的基本養老保險制度。該條例規定，“非本市戶籍的員工”與深圳市戶籍的員工一樣，按員工個人繳費工資的13%繳納基本養老保險費，其中員工個人按本人繳費工資的5%繳納，企業按員工個人繳費工資的8%繳納；他們計入個人賬戶的比例與本市戶籍的員工相同，為個人繳費工資的11%。積累滿15年后可按月領取有基本養老金和個人帳戶養老金構成的基本養老金。另外規定“非本市戶籍員工在本市退休按月享受養老保險待遇的，應在達到國家規定退休年齡的前5年，在本市連續繳費。”

納入型社保制度雖避免了一次性支付基本養老金的弊端，但其中的一些具體規定又顯出另外的不合理性。如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮職工月平均工資60%的，按本市上年度城鎮職工月平均工資60%計征養老保險費”，根據深圳市統計局統計數據顯示2004年在崗職工平均月工資為2667元，平均工資的60％計達1600元每月，而個人繳納的保險費將達近百元。對于每月收入幾百元的農民工而言，這無疑是一筆沉重的負擔，難怪他們寧愿選擇退保。納入型養老方案同樣未能將農民工的高流動性實際考慮在內，相反其“退休前5年在本市連續繳費”的規定，又將許多農民拒之門外。

另外，還有資金投入的問題。資金方面上社會帳戶的缺位，使農民工的養老缺乏政府的財政支持而只能靠自我積累和單位的少量積累，這不僅加重了農民工現時的負擔，而且年老時也難以發揮其養老保障的功能。

三、對盡快進一步完善農民工養老保險的建議

在我國建立農民工社會養老保障的急迫需求的背景下，針對上述存在問題，筆者認為應從以下方面著手進一步建立、完善農民工社會養老保險制度。

1.建立農民工養老保險的全國聯網電子化個人賬戶，解決農民工流動性的養老保險續接問題。運用先進的信息技術，依賴郵政儲蓄或農村信用社等農村網點較齊全的金融機構的網絡優勢，辦理農民工卡，建立個人賬戶，卡隨人走實現農民工養老保險關系的無障礙轉接，以便利的制度解決農民工退保問題。

2.建立社會帳戶，加大國家的財政支持。國家性是社保的最大特點，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投人絕大部分給了城鎮職工。建立農民工的養老保險帳戶國家財政的投入是必不可少的，而具體的方式可參考90年代農村養老保險試點中個人帳戶與社會帳戶的結合，這樣既堅持了效率又不乏公平的原則。

3.對用人單位采取有效的監督激勵機制。一方面，組織專門的檢查監督人員，負責監督企業與農民工簽訂正式的勞動合同，為其繳納社會養老保險金，加大違規的懲罰力度。另一方面，通過企業繳納為農民工繳納的社會養老保險金的稅前列支（企業所得稅的稅前列支項），激勵和提高企業的參保積極性。

4.在養老保險基金的增值保值管理上，可以借鑒智利模式，即通過競爭引入私營公司來管理基金，減少其中的尋租空間，提高養老保險基金的收益率。

參考文獻:

[1]《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》，2003年1月

[2]李強:《農民工與中國社會分層》，社會科學文獻出版社，2004年

[3]許海燕:《我國農村社會保障存在的社會問題與對策》，農村經濟，2006，(04）

[4]周作昂:《淺析農民工養老保險模式選擇》，社會政策網，2005年

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