論完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度的原則

[摘要] 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度的完善對解決農(nóng)民和農(nóng)村問題具有重要意義。本文從我國現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀出發(fā)，剖析現(xiàn)存法律制度存在的問題，提出完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)遵循的基本原則。

[關(guān)鍵詞] 集體土地流轉(zhuǎn)法律制度基本原則

我國目前的集體土地流轉(zhuǎn)法律制度具有規(guī)定的不完備性及滯后性、集體土地所有權(quán)的單向流出性及限制的不嚴(yán)格性和家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的不完整性，導(dǎo)致我國農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)很不規(guī)范，造成很嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)問題，一方面表現(xiàn)在巨大社會需求壓力下出現(xiàn)大量集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性市場存在，形成“與現(xiàn)行法律相沖突，不利于保護(hù)農(nóng)民利益，也不利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展”、“競相降價(jià)導(dǎo)致利益損失和土地市場不規(guī)范”和“由于集體地權(quán)初始形態(tài)的模糊導(dǎo)致，在級差收益的分配上造成集體部分過大，農(nóng)民分紅缺乏保障”等隱憂 ，另一方面表現(xiàn)在政府由于地方利益等的驅(qū)動大量地變相違法“圈地”，荒廢了大量的耕地，如據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國各地以興辦“開發(fā)區(qū)”、“大學(xué)城”、“汽車城”等名義非法征用的農(nóng)地竟達(dá)3.6萬平方公里，不少省份2010年前的規(guī)劃用地指標(biāo)現(xiàn)在就已用完，并且在征用土地的補(bǔ)償上明顯不合理導(dǎo)致大量農(nóng)民上訪事件的發(fā)生 。另外，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)上，不少地方出現(xiàn)的“強(qiáng)流轉(zhuǎn)”侵犯農(nóng)民流轉(zhuǎn)利益現(xiàn)象導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)不效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式嚴(yán)格限制所能實(shí)現(xiàn)的善意目標(biāo)。這樣規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)法律制度已迫在眉睫，明確完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的原則正是解決該問題的突破口。

一、公平與效率價(jià)值目標(biāo)的協(xié)調(diào)原則

我國在集體土地流轉(zhuǎn)上強(qiáng)調(diào)國家征用集體土地的有效實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)在法律沒有嚴(yán)格限制征用土地，同時(shí)為防止農(nóng)村土地的集中，堅(jiān)持土地集體所有，壟斷土地一級流轉(zhuǎn)市場，并嚴(yán)格控制集體使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)的公平，當(dāng)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)效率與公平矛盾時(shí)，公平是法律政策制定者的首要選擇。如在《農(nóng)村土地承包法》制定過程中爭論的一個(gè)重要問題就是是否允許家庭承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓和抵押的方式流轉(zhuǎn)，最后主張防止農(nóng)民失去土地造成嚴(yán)重社會不公的觀點(diǎn)為立法機(jī)關(guān)所采納，禁止了家庭承包經(jīng)營權(quán)的抵押并對轉(zhuǎn)讓做了嚴(yán)格的條件限制。 這種在集體土地所有權(quán)向國家所有權(quán)單向流出上強(qiáng)調(diào)效率，而在集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)上嚴(yán)格限制以實(shí)現(xiàn)公平的協(xié)調(diào)方式是很成問題的，如前面提到的“圈地”現(xiàn)象。這樣，對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制既沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)村社會公平，同時(shí)導(dǎo)致了大量的無效率現(xiàn)象。因此，在構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)法律制度上，必須重塑公平與效率價(jià)值目標(biāo)的協(xié)調(diào)觀。無數(shù)研究和實(shí)踐表明，需保證政府的征用土地的效率，同時(shí)更應(yīng)該注意不能損害社會公平。而對于集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)則要主要依靠市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率，政府和村集體不能越廚代庖。

1.國家、集體與農(nóng)民利益的協(xié)調(diào)。土地的流轉(zhuǎn)涉及方方面面的利益，其中特別需要處理的就是國家、集體與農(nóng)民個(gè)體的利益。然而，無論是對集體土地的征用，還是承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，“大國家，小社會”的事實(shí)決定我們必須首先關(guān)注農(nóng)民的地位和權(quán)益的保護(hù)。在集體土地征用上出現(xiàn)許許多多的政府帶頭違法現(xiàn)象其重要的原因就是我們的法律雖然規(guī)定了征地的法定程序，但是過于簡單，沒有明確限定公共利益和確立農(nóng)民在征地中的法律地位。在作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體地位虛化的情況下 ，如果農(nóng)民沒有向征地方行政機(jī)關(guān)異議和向法院提起司法審查的權(quán)利，是很難阻止當(dāng)?shù)卣痛甯刹繉r(nóng)民權(quán)利的入侵的。另外，征地補(bǔ)償款的分配是現(xiàn)今國家征地的核心問題，雖然國土資源部也指出，下半年的土地征用要實(shí)行聽證制度，大規(guī)模提高征地的補(bǔ)償幅度等，但真正要解決問題還要在法律上明確做出規(guī)定。

2.代內(nèi)公平與代際公平的協(xié)調(diào)。這主要指在處理集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)必須考慮現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的滿足和長遠(yuǎn)發(fā)展需要滿足的協(xié)調(diào)問題。在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展觀的今天，面對耕地大量減少的嚴(yán)峻局面，必須“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”，切實(shí)保護(hù)國家的糧食安全。城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地需要應(yīng)該通過建設(shè)用地的再開發(fā)和荒地的利用來滿足，在保證公共利益適量征用集體土地下，建設(shè)有序的集體建設(shè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。黨的十六屆三中全會報(bào)告指出，要“按照保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地……及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償。”已經(jīng)通過的憲法修正案第20條區(qū)分了土地證用與征收，并增加了補(bǔ)償條款，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。這就需要我們修改《土地管理法》及相關(guān)的法律法規(guī)，并通過立法構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)制度，同時(shí)注意與原有土地用途管制制度、土地登記制度等的協(xié)調(diào)。

3.要突破土地資源配置公平與效率的兩難境地，是否要對土地所有制關(guān)系進(jìn)行大的調(diào)整？對我國土地制度的改革總體上有三種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國集體土地主體的虛位性決定要將集體土地國有化，賦予農(nóng)民永佃權(quán)；走向?qū)α⒚娴牧硪环N觀點(diǎn)認(rèn)為要將國有土地私有化，才能實(shí)現(xiàn)土地資源配置的公平與效率；比較折衷的觀點(diǎn)主張據(jù)完善集體土地所有制關(guān)系，實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離，通過法律進(jìn)一步將土地使用權(quán)物權(quán)化 。本文總體上比較贊成后者觀點(diǎn)。這是因?yàn)椤笆峭恋厥褂脵?quán)而非土地所有權(quán)更反映出資源配置的有效性” ，要對所有制關(guān)系進(jìn)行大的變革將會面臨巨大的我們所不能承受的制度變遷成本，前蘇聯(lián)的實(shí)踐證明，土地的徹底的私有化不但沒能實(shí)現(xiàn)高效配置還引起了嚴(yán)重的社會不公；將集體土地國有化還可能會給政府權(quán)力的濫用戴上合法的帽子，更加無法控制政府圈地現(xiàn)象；并且，從黨中央的政策主導(dǎo)方向來看，“土地家庭承包是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制” ，至少在將來一段時(shí)期內(nèi)不會出現(xiàn)所有制關(guān)系大變動的可能；再次，實(shí)證的研究表明，農(nóng)民對農(nóng)村土地的集體所有還是有比較高的認(rèn)同感，因此沒有進(jìn)行土地所有制關(guān)系大變動的必要 。

二、國有土地與集體土地的良性互動原則

現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)制度的一個(gè)重要特點(diǎn)是集體土地所有權(quán)的單項(xiàng)流出性。國家為了公共利益的需要對私人所有的土地征用本來是無可厚非的，這體現(xiàn)了公共利益與私人利益的平衡與協(xié)調(diào)。雖然黨中央和政府強(qiáng)調(diào)要依法嚴(yán)格控制征地規(guī)模，但在我國國有土地的有限、現(xiàn)今農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限制與城鎮(zhèn)建設(shè)的巨大土地需求的矛盾關(guān)系決定了征地規(guī)模很難得到控制。按照目前征地的趨勢，集體土地恐怕最終會全部被國有化。并且，這些被征用的土地因?yàn)榉N種原因很多都是處于閑置的狀態(tài)，沒能實(shí)現(xiàn)所謂的“公共利益”。雖然《土地管理法》規(guī)定土地閑置一定期限后要繳納相應(yīng)的閑置費(fèi)，甚至收回國有土地的使用權(quán)，對適于耕種的土地交由農(nóng)民復(fù)耕，國土資源部也出臺了相應(yīng)的實(shí)施辦法，并通過依靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查來執(zhí)行，如開展所謂的年度土地執(zhí)法大檢查等，然而實(shí)際效果并不理想。

可見，這種集體土地所有權(quán)的單項(xiàng)流出機(jī)制是低效率的，不可避免導(dǎo)致集體土地日益減少的局面，并且這種做法有違對所有合法財(cái)產(chǎn)一體平等保護(hù)的精神。對此一種選擇為改集體土地所有權(quán)的單項(xiàng)流出為國有土地與集體土地的雙向流動，使被征用集體土地在某種條件下可以復(fù)為集體土地所有，或者至少賦予農(nóng)村集體或農(nóng)民對該土地使用權(quán)的索取權(quán)。應(yīng)該說，這種建構(gòu)是有其必要性和可能性的。有調(diào)查表明，現(xiàn)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是求大于供的 。賦予農(nóng)村集體和農(nóng)民在一定條件下對被征用土地所有權(quán)或使用權(quán)的索取權(quán)，不但能有效防止農(nóng)用地?cái)?shù)量急劇減少的嚴(yán)重局面，控制政府非法圈地的現(xiàn)象，最重要的是滿足農(nóng)民對耕地的需要和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的實(shí)現(xiàn)。如上提到的，我國現(xiàn)有《土地管理法》第37條規(guī)定對非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的在一定條件下應(yīng)當(dāng)交由相應(yīng)集體或個(gè)人耕種。另外，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策已取得黨和國家最高層的共識，所以說建立國有土地與集體土地的良性互動機(jī)制還是存在法律制度和政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。未來的思路應(yīng)該是明確相應(yīng)集體和農(nóng)民對原耕地的自動法定耕作權(quán)利，并進(jìn)而是原集體所有權(quán)的復(fù)歸。當(dāng)然，這需要在法律制度上的進(jìn)一步完善。

三、國家之手與市場之手的有機(jī)結(jié)合原則

市場經(jīng)濟(jì)的核心就是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，土地作為基本的生產(chǎn)要素之一也不應(yīng)例外，即要堅(jiān)持市場無形之手在土地流轉(zhuǎn)制度中的基礎(chǔ)性地位。然而，由于市場本身具有種種的缺陷和土地特別是農(nóng)地在國民經(jīng)濟(jì)中的根本作用，各國越來越加強(qiáng)對農(nóng)地的保護(hù)和建設(shè)用地的控制，即發(fā)揮國家之手宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理作用，以保證國民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，保障國家的經(jīng)濟(jì)安全。

在我國，特殊的國情決定我們在建構(gòu)集體土地流轉(zhuǎn)法律制度中要更加謹(jǐn)慎處理國家之手與市場之手的關(guān)系。

一個(gè)明顯的事實(shí)是，在現(xiàn)有嚴(yán)格控制土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法律框架下，集體土地流轉(zhuǎn)的市場作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮：集體建設(shè)用地權(quán)的流轉(zhuǎn)在法律上是空白，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)嚴(yán)重的違背農(nóng)民意志強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的嚴(yán)重局面，由于缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，政府對土地市場的管制出現(xiàn)嚴(yán)格的管制與管制失效的困境 。因此，要建立高效的集體土地流轉(zhuǎn)制度，關(guān)鍵還是市場在流轉(zhuǎn)市場中基礎(chǔ)作用的回歸。相應(yīng)地，要從法律上重構(gòu)政府之手的運(yùn)行，對與市場經(jīng)濟(jì)不符的原有政府職能要進(jìn)行分化和轉(zhuǎn)化，交由市場力量操作，而為彌補(bǔ)市場不足需要的政府職能則要相應(yīng)強(qiáng)化。如城鎮(zhèn)上商業(yè)地開發(fā)完全可以交由市場進(jìn)行，政府的角色通過土地利用規(guī)劃和財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)和調(diào)控，而對耕地保護(hù)和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的執(zhí)行，政府部門則應(yīng)強(qiáng)化其監(jiān)督職能。只有政府之手得到嚴(yán)格的控制，市場的作用才能充分的發(fā)揮，高效、有序、公平的集體土地流轉(zhuǎn)制度才能建立起來。

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