發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目融資渠道及對(duì)中國(guó)的啟示

[摘要] 融資渠道的選擇和不同組合是制定融資方案的關(guān)鍵，對(duì)公共項(xiàng)目來說更是如此。本文分析和歸納了發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目的主要融資渠道，并對(duì)中國(guó)公共項(xiàng)目的融資方面問題提出了幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 公共項(xiàng)目 融資渠道

一、發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目投融資情況概述

公共項(xiàng)目是相對(duì)私人項(xiàng)目而言的，是指滿足社會(huì)公共需要并通過公共投資形成的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，包括交通運(yùn)輸、通訊、電力、水利、教育衛(wèi)生設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面內(nèi)容。顯然公共項(xiàng)目屬于公共產(chǎn)品范疇，也具有非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。根據(jù)項(xiàng)目本身和提供方的性質(zhì)，公共項(xiàng)目可分為經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目等三類。

發(fā)達(dá)國(guó)家，特別是日本曾經(jīng)主要通過擴(kuò)大公共投資加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從圖1可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家在20世紀(jì)70年代政府固定資產(chǎn)投資達(dá)到了鼎盛時(shí)期，日本政府固定資產(chǎn)投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重甚至達(dá)到過8%～9%，美國(guó)也接近4%，此后二十多年固定資產(chǎn)投資雖然有所下降，但總體來說幅度并不大，維持在一個(gè)適宜水平。然而，隨著時(shí)間推移和科技的日新月異，這些國(guó)家的許多公共設(shè)施日益老化和落后，亟待更新和改造。如2003年8月美國(guó)加拿大兩國(guó)大面積斷電事件就是因?yàn)殡娏?yīng)網(wǎng)“古老而陳舊”引發(fā)的。此外各國(guó)的新城鎮(zhèn)建設(shè)、能源開發(fā)、國(guó)防裝備、堤壩修繕等公共項(xiàng)目建設(shè)也刻不容緩。2005年美國(guó)民用工程協(xié)會(huì)公布，美國(guó)在2010年以前，至少需要追加1.6萬(wàn)億美元用來改造和維護(hù)現(xiàn)有的一些基礎(chǔ)設(shè)施，包括橋梁、公路、船閘、港口、堤壩、廢水排放設(shè)施、飛機(jī)場(chǎng)、鐵路等等。但無(wú)論是老項(xiàng)目的更新改造還是新項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，都離不開對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資，所以這些國(guó)家對(duì)公共項(xiàng)目的融資除了使用傳統(tǒng)的籌資方式，還在不斷探索新的融資渠道。

圖1 各國(guó)固定資產(chǎn)投資占GDP百分比

數(shù)據(jù)來源：OECD ——the Economic Survey of the United Kingdom 2005

二、發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目融資渠道

1.稅收和設(shè)施使用費(fèi)

公共產(chǎn)品存在所致的市場(chǎng)失靈，使得價(jià)格機(jī)制不能為公共產(chǎn)品融資，政府通常選擇稅收為公共產(chǎn)品籌集資金，這是發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目融資渠道之一。1956年，美國(guó)通過了《聯(lián)邦資助公路法案》，根據(jù)這一法案，美國(guó)州際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9:1的比例出資。其中聯(lián)邦資金由“聯(lián)邦公路信托基金”提供。這個(gè)基金的資金87.6%來自機(jī)動(dòng)車燃油稅。由于這種合理的稅收較好地解決了資金的來源，美國(guó)高速公路建設(shè)資金的需要才得以保證。到上世紀(jì)80年代末期，美國(guó)的高速公路網(wǎng)基本建成，并占全球高速公路總里程的一半。而美國(guó)的機(jī)場(chǎng)航空信托基金則是通過向乘客收取使用費(fèi)，使機(jī)場(chǎng)改造工程獲得可持續(xù)的資金來源，見表1。

表1 2001年～2003財(cái)政年度美國(guó)機(jī)場(chǎng)改造工程融資渠道

數(shù)據(jù)來源：ASCE(America Society of Civil Engineers)：2005 Report Card FOR AMERICA’s Infrastructure

2.政府債券

政府債券的利息享受免稅待遇。其中由中央政府發(fā)行的債券也稱公債或國(guó)庫(kù)券，其發(fā)行債券的目的是為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字或投資于大型建設(shè)項(xiàng)目；而由各級(jí)地方政府機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券就稱為地方政府債券，其發(fā)行目的主要是為地方建設(shè)籌集資金。地方政府債券的種類及用途如表2，在政府債券中還有一類稱為政府保證債券的，它主要是為一些市政項(xiàng)目及公共設(shè)施的建設(shè)籌集資金而由一些與政府有直接關(guān)系的企業(yè)、公司或金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，但不享受中央和地方政府債券的利息免稅待遇，如投保債券、銀行擔(dān)保市政債券、再融資債券等。以美國(guó)為例，2001年底美國(guó)政府系統(tǒng)發(fā)行的債券是6.5萬(wàn)億美元，占所有未償付債券的36.7%，而市政債券則在美國(guó)整個(gè)政府債務(wù)體系中的比重為20%左右，2001年和2002年美國(guó)市政債券余額分別是1.6萬(wàn)億美元和1.76萬(wàn)億美元。

表2 地方政府債券種類一覽表

3.財(cái)政撥款

這也是發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目的傳統(tǒng)融資渠道。非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目如國(guó)防、污染控制、消防、防洪抗災(zāi)等具有顯著的外部性，且對(duì)技術(shù)和資金的要求極高，追逐利潤(rùn)最大化的私人資本不愿涉足，再加上這類項(xiàng)目往往影響面廣，與項(xiàng)目所在地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)有著非常重要的關(guān)系。顯然這類項(xiàng)目只能由政府部門提供，它們的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等費(fèi)用必須從政府財(cái)政預(yù)算中支出。20世紀(jì)50年代初期，意大利政府曾撥專款用于落后地區(qū)的土地改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)改造和交通、港口、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在1978年以前，美國(guó)對(duì)內(nèi)河航道的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用一直由聯(lián)邦政府承擔(dān)，且不償還投資，通過陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行財(cái)政撥款和建設(shè)管理。2003年，美國(guó)各級(jí)政府部門就為全美各大大小小橋梁的維護(hù)和擴(kuò)建等支出提供的資金達(dá)88億美元。

4.銀行貸款

包括商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、國(guó)際性和地區(qū)性銀行貸款等，具有融資金額大、融資速度快、交易費(fèi)用較低、技術(shù)成熟等特點(diǎn)。商業(yè)銀行貸款主要用在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；政策性銀行貸款和國(guó)際性援助貸款則針對(duì)那些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目，貸款利率較優(yōu)惠。但是，無(wú)論是什么樣的貸款，銀行都要對(duì)項(xiàng)目的償還能力、預(yù)期收益率、風(fēng)險(xiǎn)水平、政策優(yōu)惠、環(huán)境影響等進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，以確定項(xiàng)目是否可行。有時(shí)對(duì)于特大型、意義深遠(yuǎn)的公共項(xiàng)目常常還需多家銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合貸款。因此，銀行貸款，尤其是銀團(tuán)貸款，能夠有效地解決大型公共項(xiàng)目資金匱乏問題，在大型公共項(xiàng)目融資中發(fā)揮著巨大的作用。如韓國(guó)的中央銀行先負(fù)責(zé)向國(guó)外統(tǒng)借外債，然后通過開發(fā)銀行和商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)，這些銀行將國(guó)外借款與國(guó)內(nèi)吸收的存款根據(jù)國(guó)家確定的產(chǎn)業(yè)政策，再按低利率(7%～8％利率)貸給基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，由財(cái)政向銀行貼息。

5.公共項(xiàng)目投資基金

各種形式投資于公共項(xiàng)目的基金既包括專門投資于項(xiàng)目和項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)的基金，如美國(guó)的高速公路信托基金、內(nèi)河航道信托投資基金等；也包括那些把項(xiàng)目投資作為其資產(chǎn)組合一部分的投資范圍廣泛的其他類型基金，如澳大利亞的麥格理基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)基金、各類保險(xiǎn)基金和歐美養(yǎng)老基金，這類基金主要是投向私有化程度高、法制成熟的市場(chǎng)，或以股權(quán)方式或以債權(quán)方式參與項(xiàng)目的建設(shè)。從各國(guó)的實(shí)踐看，基金在項(xiàng)目建設(shè)中的作用是非常巨大的。1973年，韓國(guó)設(shè)立的國(guó)民投資基金，就有效地把民間資本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1983年國(guó)民投資基金約1.6萬(wàn)億韓元，1991年尚有2000多億韓元。2006年，凱雷投資集團(tuán)設(shè)立10億美元美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，該基金的投資范圍包括鐵路、機(jī)場(chǎng)、水務(wù)資產(chǎn)、學(xué)校、醫(yī)院和公私合作投資項(xiàng)目。目前美國(guó)的各種基金已達(dá)到4萬(wàn)億美元左右，其中相當(dāng)一部分投入基礎(chǔ)設(shè)施，以獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。

6.民間資本

包括企業(yè)和個(gè)人投資者，或以股權(quán)形式或以債權(quán)形式參與公共項(xiàng)目。近些年來，那些回報(bào)率高風(fēng)險(xiǎn)較低的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目很受民間資本的青睞。當(dāng)各國(guó)政府財(cái)政都普遍困窘，而民間資金卻相對(duì)充沛，則如何有效運(yùn)用民間資源，實(shí)現(xiàn)公共建設(shè)的目標(biāo)，是各國(guó)政府部門和公共機(jī)構(gòu)全力以赴的重要課題。民間資本參與的公共項(xiàng)目主要有：交通建設(shè)及管道、環(huán)境污染防治、污水處理及自來水設(shè)施、游樂重大設(shè)施、電力氣體燃料設(shè)施、公園綠化、新城鎮(zhèn)開發(fā)等。比如美國(guó)私人投資近80億美元修建的阿拉斯加石油管道，被認(rèn)為是世界上規(guī)模最大的一項(xiàng)私人資本投資的基礎(chǔ)設(shè)施工程。

民間資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)的方式主要有：BOT（Build-Operate-Transfer）、BTO（Build-Transfer-Operate）、ROT或LROT（Renovate-Operate-Transfer or Lease-Renovate-Operate-Transfer）、TOT或OT（Transfer-Operate-Transfer or Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）等，1997年英國(guó)推出的公共項(xiàng)目融資創(chuàng)新模式——PPPs（Public Private Partnerships）目前被廣泛應(yīng)用在發(fā)達(dá)國(guó)家的公共項(xiàng)目中。

三、結(jié)論與啟示

目前我國(guó)仍然處于大力發(fā)展公共事業(yè)階段，尤其在內(nèi)陸省份和農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。因此借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在公共項(xiàng)目融資方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程、加快城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐具有一定的意義，有關(guān)結(jié)論與啟示為：

1.與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的稅收體系仍不健全，必須繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的稅費(fèi)改革。

2．地方政府債券在發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目建設(shè)中作用極大，隨著“十一五”期間我國(guó)投融資體制改革將不斷深化，區(qū)域間發(fā)展也逐漸協(xié)調(diào)，地方政府債券可以選擇具備條件的城市試點(diǎn)發(fā)行，以進(jìn)一步拓寬我國(guó)公共項(xiàng)目的融資渠道，但要控制發(fā)行的額度和適應(yīng)面。

3．保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老基金是發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目的一種重要融資渠道，因此可適度擴(kuò)大我國(guó)各類商業(yè)保險(xiǎn)基金、社保基金在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資范圍和投資比例，既能為我國(guó)公共項(xiàng)目開辟出長(zhǎng)期的融資渠道，降低融資成本，又使這些奉行穩(wěn)健投資的長(zhǎng)期資金獲得較穩(wěn)定的投資回報(bào)。

4．必須大力打造公共項(xiàng)目民間融資的平臺(tái)，降低民間資金的進(jìn)入門檻，完善相關(guān)的投融資法律法規(guī)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，如PPPs模式，設(shè)計(jì)多種鼓勵(lì)民間資本參與公共項(xiàng)目的融資模式，有效地調(diào)動(dòng)民間投資公共項(xiàng)目的熱情。2006年我國(guó)居民儲(chǔ)蓄存款余額已突破15萬(wàn)億元，因此把我國(guó)龐大閑余的民間儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民生產(chǎn)力，既能創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富又可提高社會(huì)福利水平。

5．進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，使政府部門角色逐漸從公共項(xiàng)目提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣岔?xiàng)目的服務(wù)者，并保持政府前后政策的連貫性和一致性，提高政府的公信力，為建立多元化、全方位的公共項(xiàng)目融資體系提供必要條件。

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