試析城中村形成的原因

雖然我國(guó)許多大中城市都出現(xiàn)了城中村問(wèn)題，并且有不斷加劇蔓延之勢(shì)，但這并不是我國(guó)城市化過(guò)程中的必然現(xiàn)象，如城市化急劇擴(kuò)張的上海市則沒(méi)有出現(xiàn)明顯的城中村問(wèn)題。因此，城市建成區(qū)的快速擴(kuò)張只是城中村產(chǎn)生的表面現(xiàn)象，而不是其本質(zhì)原因，城中村形成的根本原因是城鄉(xiāng)隔離體制和局部利益的驅(qū)使。

一、城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)體制是城中村產(chǎn)生的根本原因

一個(gè)國(guó)家的城市化進(jìn)程，在根本上受到兩個(gè)因素的制約，即工業(yè)化和制度。如果說(shuō)工業(yè)化是通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的聚集而促進(jìn)城市化的話，那么制度則是通過(guò)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的制定和執(zhí)行來(lái)影響城市化的。工業(yè)化對(duì)城市化的影響具有一定的張力和韌性，而制度對(duì)城市化的影響則具有剛性。

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為了推進(jìn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而實(shí)行了一系列的城鄉(xiāng)隔離政策，形成城市與農(nóng)村分割的二元結(jié)構(gòu)制度，在城市化過(guò)程中，這種舊的制度安排所存在的各種深層次矛盾在短期內(nèi)難以得到根本性的解決，城中村便在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度的束縛下，作為這種特殊制度安排的產(chǎn)物產(chǎn)生了。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度主要表現(xiàn)在：一是二元土地制度，即農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國(guó)家所有制；二是二元人口管理制度，其中戶(hù)籍管理制度是最主要的，戶(hù)籍政策采取農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口兩種制度，還有以戶(hù)籍制度為核心的計(jì)劃生育政策。二元化的戶(hù)籍管理制度對(duì)城中村的形成有重要影響，在城中村形成之前，村民因農(nóng)業(yè)戶(hù)籍而長(zhǎng)期被排斥在城市化和工業(yè)化之外，本可以在城市化過(guò)程中陸續(xù)融入到城市社會(huì)，卻被戶(hù)籍制度 “鎖定”在土地上，然而，在市場(chǎng)化改革不斷深化的背影下，戶(hù)籍制度改革的滯后卻使得原有的村民由邊緣化人群迅速轉(zhuǎn)變成既得利益者，單純對(duì)戶(hù)籍制度的改革已經(jīng)很難徹底改變城中村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；三是二元的行政管理制度，即城市行政組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)非農(nóng)業(yè)人口戶(hù)籍的人口，而農(nóng)村行政組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的村民。城中村所保留的農(nóng)村行政建制，由村委會(huì)從行政上進(jìn)行管理，農(nóng)村社區(qū)具有特殊的血緣、地緣紐帶，農(nóng)村行政管理體制成為這些村莊在城市化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)自身利益最化大的“體制外殼”，作為政權(quán)組織在農(nóng)村基層的延伸機(jī)構(gòu)，村委會(huì)在執(zhí)行上級(jí)的命令時(shí)，常會(huì)以保護(hù)村落局部利益為取向而使政策“走樣”。這種二元體制框架中，二元土地制度是城中村產(chǎn)生的核心因素。城中村雖然身處城市，保留著土地的二元所有制結(jié)構(gòu)——城鎮(zhèn)土地制度和農(nóng)村土地制度，相對(duì)應(yīng)地形成了國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種差異明顯的城市內(nèi)部土地使用的二元結(jié)構(gòu)，國(guó)家可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，但難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地。政府在城市規(guī)劃中將城中村視為一類(lèi)獨(dú)立的用地單元，采取“保留村鎮(zhèn)用地”的做法將城中村繞過(guò)去。在具體規(guī)劃過(guò)程中，一方面是根據(jù)城中村人口增長(zhǎng)預(yù)測(cè)，劃出后備宅基地供村民居住；另一方面，土地開(kāi)發(fā)方將其征用村鎮(zhèn)土地中的一部分，作為“村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地”返還，由村鎮(zhèn)自行開(kāi)發(fā)。政府由于無(wú)法在短期內(nèi)承擔(dān)轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)分割的二元管理體制所帶來(lái)的成本，如高額的土地和房屋拆遷補(bǔ)償，村改居后居民的城市社會(huì)保障以及失地村民的就業(yè)安置等問(wèn)題，導(dǎo)致在城市建成區(qū)向外擴(kuò)展時(shí)，城市化建設(shè)采取了“繞道”的形式，避開(kāi)農(nóng)民的居住點(diǎn)。然而外來(lái)人口的急劇增加為村集體留用地及宅基地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和出租業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，于是村集體開(kāi)始在留用地上與房地產(chǎn)商合作開(kāi)發(fā)商業(yè)地產(chǎn)和住宅，農(nóng)民則在各自的宅基地上瘋狂地建房。由于每一寸土地都可能轉(zhuǎn)換為潛在的高昂的出租收益，因此建房者在有限的宅基地上，一方面通過(guò)超高建筑來(lái)實(shí)現(xiàn)利益最大化，另一方面通過(guò)侵占公共空間來(lái)實(shí)現(xiàn)利益最大化。這樣上面所描述的城中村便合乎邏輯地產(chǎn)生了。

可見(jiàn)，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)制度是“城中村”產(chǎn)生的根源，這種長(zhǎng)期以來(lái)所形成的在土地管理、人口制度、行政管理等方面的二元結(jié)構(gòu)在“城中村”中根深蒂固，并在改造中，制造了很大的制度障礙，成為了“城中村”改造的難點(diǎn)所在。

二、局部利益驅(qū)使是二元結(jié)構(gòu)制度長(zhǎng)期存在的主要原因

城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)制度是城中村產(chǎn)生的根源，也是城中村改造中的難點(diǎn)所在，之所以稱(chēng)之為難點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)鍵在于其涉及到城中村改造的對(duì)象——“農(nóng)民”的切身利益。可以說(shuō)，農(nóng)民是二元結(jié)構(gòu)制度的既得利益者，力求維護(hù)二元結(jié)構(gòu)制度所產(chǎn)生的生存狀態(tài)，使其產(chǎn)生了路徑依賴(lài)，這種路徑依賴(lài)使得城中村的狀況陷入到長(zhǎng)期的非效率的鎖定狀態(tài)。

路徑依賴(lài)類(lèi)似于物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入到某個(gè)路徑（無(wú)論是好還是壞）都可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴(lài)，路徑依賴(lài)形成的原因中最主要的就是利益集團(tuán)的因素，利益集團(tuán)是存在自身利益需要的集團(tuán)。這些利益集團(tuán)對(duì)現(xiàn)存的路徑有著強(qiáng)烈的需求，他們力求鞏固現(xiàn)存的制度，阻礙選擇新的路徑，哪怕新的體制比現(xiàn)存的體制更有效率。在城中村改造過(guò)程中農(nóng)民是既得的利益集團(tuán)，他們從二元結(jié)構(gòu)制度中受益菲淺，正是由于利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，使得村民不愿改變舊有的制度安排，相應(yīng)地二元結(jié)構(gòu)制度就產(chǎn)生了路徑依賴(lài)的效應(yīng)。

農(nóng)民從二元結(jié)構(gòu)制度中得到很多利益，如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所帶來(lái)的租金收益、農(nóng)村人口管理制度所產(chǎn)生的“三大優(yōu)勢(shì)”和農(nóng)村村委會(huì)管理制度帶來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)的分紅和福利等，這使得作為理性經(jīng)濟(jì)人的農(nóng)民強(qiáng)烈地依賴(lài)于這種制度安排，并力求維護(hù)之。

首先，二元土地產(chǎn)權(quán)制度的租金收益。

我國(guó)實(shí)行的是二元土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，國(guó)家難以征用農(nóng)民的宅基地，農(nóng)民對(duì)宅基地具有相對(duì)自由的使用權(quán)。特別是在改革開(kāi)放后，隨著城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市的土地價(jià)格也日益攀升，高昂的地價(jià)使處于優(yōu)越地區(qū)的城中村聚集了雄厚的集體財(cái)富，無(wú)耕地的村民憑借其有利的區(qū)位條件在自己擁有使用權(quán)的宅基地上大量的建造房屋以供出租，并以此獲得了不菲的收入，城中村村民成為了新型的“租金食利階層”。

再次，人口管理制度給農(nóng)民帶來(lái)的“三大優(yōu)勢(shì)”。

我國(guó)一直實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度管理，雖然城市居民在很多方面優(yōu)越于農(nóng)村居民，但城中村村民在某些方面也有比城市市民優(yōu)越的地方，如可以同城市居民一樣享受到城市的設(shè)施、交通、入學(xué)等，而同時(shí)他們又可以像其他農(nóng)村村民一樣享受到“計(jì)劃生育、人口遷移、宅基地分配”三大優(yōu)勢(shì)。在計(jì)劃生育政策方面，城市戶(hù)口只能生一胎，而農(nóng)村戶(hù)口卻可以合法地生兩胎，在人口遷移政策方面，因?yàn)槌侵写迨寝r(nóng)村建制，從農(nóng)村遷移入戶(hù)城中村則比較容易，屬于鄉(xiāng)——鄉(xiāng)遷移流動(dòng)，一般不受?chē)?guó)家計(jì)劃控制，在宅基地分配與使用方面，按政策城中村內(nèi)的每戶(hù)村民都可以分到一塊宅基地，宅基地當(dāng)初的取得成本幾乎是無(wú)償?shù)摹５F(xiàn)今城市土地的升值，使得許多城中村村民的生活問(wèn)題就靠它來(lái)解決。這就使許多城中村的村民不愿轉(zhuǎn)變戶(hù)籍，成為市民的一員。

最后，農(nóng)村的行政管理制度的集體經(jīng)濟(jì)分紅與福利。

目前，城中村的管理體制基本上是屬于農(nóng)村管理性質(zhì)，這種管理體制的特點(diǎn)：一是黨、政、企高度合一，黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)三種組織結(jié)構(gòu)的結(jié)合，其中黨支部和村委會(huì)作為村集體企業(yè)的決策層，而分散的村民則成為分紅的股東。二是職能上的全能化。村委會(huì)成了管理全村政治、經(jīng)濟(jì)、思想、生活等社會(huì)職能的小政府，對(duì)村民實(shí)行一種統(tǒng)包統(tǒng)攬的全方位全能化管理。不少城中村的村集體收入主要來(lái)自物業(yè)收入，由于城中村地價(jià)的升值，使得一些城中村的集體財(cái)產(chǎn)數(shù)額也相當(dāng)驚人，村民作為村集體經(jīng)濟(jì)“股份合作制”的股東，能夠按照股份分紅，且分紅的金額相當(dāng)可觀。在城中村行政管理制度中，村民委員會(huì)還要負(fù)責(zé)村集體的福利，如老年村民的養(yǎng)老金、村民的醫(yī)療補(bǔ)貼、村小學(xué)教師工資外的福利補(bǔ)貼及小學(xué)硬件建設(shè)、村道路和管線的建設(shè)、村民服役的補(bǔ)貼、獻(xiàn)血補(bǔ)貼、上高等學(xué)校補(bǔ)貼等等。村集體的分紅和福利制度使得村民產(chǎn)生一個(gè)“村籍”的身份，擁有村籍就意味著擁有一系列的收益與福利，這就加深了村民對(duì)這種村落管理制度的依賴(lài)。

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生城中村，利益驅(qū)使使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在。城中村改造的一個(gè)核心問(wèn)題就是土地問(wèn)題，所以城中村的轉(zhuǎn)制和改造，以及進(jìn)一步的城市化都離不開(kāi)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)和土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的研究和探析。

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