政府服務職能在旅游產業中的發揮路徑探討

[摘要] 政府的服務職能在行政權的演變過程中日漸突出，當今旅游產業的發展與政府的服務職能密切相連，政府及其職能部門可以在行政立法、行政執法、監督救濟等諸多路徑中為旅游業的發展提供有力的保障服務。

[關鍵詞] 服務職能 行政立法 依法行政

政府在旅游產業發展中具有規范指導、管理調控、服務保障的多方面的職能，筆者試圖側重分析旅游產業發展中政府的服務功能，希望對旅游產業的發展有所裨益。

一、行政服務理念與服務型政府建設

1.政府職能的演變及服務理念的興起

不同的時代政府有不同的職能，西方國家行政管理經歷了從“守夜人式國家”到“行政國家”的變遷，自由資本主義時期的“最低限度的國家”行政模式到19世紀末20世紀初就逐步被“行政國家”模式所取代，自20世紀中期以后，許多國家開始采取各種措施限制、控制行政權和轉變縮減政府職能，大多數“行政國家”陸續逐步過渡到“有限政府”。特別是自20世紀70年代開始，一場以部分公共管理社會化和放松管制為主要特征的公共行政改革席卷全球，它改變了傳統的政府管理模式，推動政府職能的轉變。與西方有所不同，中國行政權力自古以來就十分強大，但就當今對政府權力加強規范控制、轉變政府職能來說卻與西方殊途同歸。上世紀70年代末期的改革開始將中央政府所掌握的權力逐漸下放到地方或基層政府，并部分地放權或還權于社會，并逐漸形成政府、市場與社會的多元結構。

伴隨著行政法治的發展和政府職能的轉變，行政服務理念日益興起。20世紀以后尤其是第二次世界大戰以來，在世界各國社會問題的增多以及世界民主潮流的日益高漲的情形之下，現代行政法開始轉向為服務行政法。與此相呼應，我國行政法學領域上個世紀80年代出現了服務論學說，服務論認為行政法是規范行政機關行為的法，為了使政府能夠更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務和最大的福利，法律授予其各種必要的職權，使其能夠憑借該職權積極處理行政事務；但是行政職權的行使不得超越法律授權的范圍，更不得對人民的自由和權利造成侵害。隨著我國社會主義市場經濟體制目標的確立，“服務論”契合了政府職能轉變的需要，市場經濟體制條件下，應該是政府服務于市場和社會，為公民提供最優質的服務，并實現社會公益的最大化。

2.建設服務型政府、促進旅游產業發展

建設服務型政府是“主權在民”、“權為民所授”等憲政理念的體現，現代社會確立人民的主體地位和政府公共服務的責任，政府由管制型轉變為服務型也就成為必然。中國二十多年的改革開放歷程就是不斷地對政府職能進行探索并重新進行定位的過程，是政府不斷放松管制、逐步提供優化服務的過程。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中所要求的“政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位”，“優化服務”應該看作對我國政府的至高要求和最終定位。這一新的行政理念將有利于政府調動一切可以利用的力量、采取一切行之有效的方式為社會、企業和公眾持續不斷地提供優質、高效的服務。我國各級地方政府在行政體制改革中已普遍提出創建服務型政府，并把創建服務型政府作為主導性理念，并將其貫穿于包括為旅游產業在內的政府行為過程的各個方面。關于政府在旅游產業中所充當的角色主要有兩種模式定位，即政府主導型發展模式和市場主導型發展模式，發達國家的政府通常在旅游業的發展中默默地承擔著輔助性角色，而在發展中國家，政府的角色與此還有所不同。1我國學者就政府在旅游產業發展中的地位也作了相當多的探討，其中存在諸多爭議，但從經濟社會發展的長遠角度來看，從我國政府職能轉變與改革實踐來看，未來我國政府在旅游產業發展中的服務職能將越來越重要。

二、旅游產業發展中政府服務職能的發揮

建設服務型政府以促進旅游產業發展的關鍵是要依法進行，努力打造法治政府，政府服務于旅游產業發展的路徑包括如下幾方面：

1.通過行政立法為旅游產業發展提供法律依據

立法是“依法治旅”的前提和基礎。隨著旅游產業的發展，會不斷出現的新問題，矛盾糾紛、利益之爭也日益增多，而且社會越發展，旅游產業在社會生活和國民經濟各行業領域中的地位也越重要，因此加強旅游立法，盡快形成旅游法制體系，使旅游產業的發展有法可依，才能保持旅游業良性發展。為旅游產業提供完善的法律依據是立法服務的重要內容，旅游立法有不同的位階，具體來說包括由國家立法機關來制定全國性旅游基本法律或地方立法機關制定地方性旅游法律，由行政機關制定不同效力等級的旅游行政法規、規章和政策等。政府在旅游立法層面應該大有作為，一是因為行政機關有不同的級別，從中央政府國務院及國務院所屬部門到地方有行政立法權的各級人民政府，這些不同級別的政府及其職能部門可根據全國或本地區本部門的實際情況、實際需要制定全國性的或局域性的適應本地區旅游業發展特點的法規、規章以及其他行政規范性文件；二是因為政府機關處于旅游業的管理與服務前沿地帶，對旅游業的狀況較為收悉，對旅游業的新情況新特點也把握較為準確，制定的法規、規章和規范性文件也較能因地制宜?？傊?，行政立法在旅游業規范方面能夠提供較多的可資依據的法律資源。此外，就旅游法規體系中的主導性旅游基本法來說，同樣離不開行政機構的參與，立足于行政主體的經驗與視角提供的立法經驗和意見建議對旅游基本法的科學性、可操作性具有不可或缺的作用。

旅游立法的現狀與我國旅游產業的高速發展相比較是滯后的，不能適應旅游產業發展的需求，《旅游法》雖然進入立法程序，但該法現在還處于研究制定之中。目前有關旅游的行政法規規章主要有：由國務院頒發的《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》；由國家旅游局制定頒發的《旅行社管理條例實施細則》、《重大旅游安全事故報告制度試行辦法》、《全國旅游質量監督管理所機構組織與管理暫行辦法》、《漂流旅游安全管理暫行辦法》、《旅游汽車、游船管理辦法》、《旅游安全管理暫行辦法實施細則》、《旅游安全管理暫行辦法》、《旅行社質量保證金暫行規定》、《旅行社質量保證金暫行規定實施細則》等。此外，地方政府或地方旅游行政管理部門制定頒發的地方旅游法規、規章等規范性文件就更多。應該說，在目前的法律依據供給服務中行政立法占據了主要地位，發揮了重要作用。

2．通過依法行政為旅游產業發展提供良好的法治環境

良好的旅游法治環境的創造，守法與依法辦事是關鍵，而這其中首先是作為執法者的政府首先要確立守法觀念，嚴格依法行政。法治的狀態是良法之治， “要求公民守法不是法治理論的主流，讓權力服從于法律才是法治理論的核心。法治本身的含義就是掌權者可以在萬民之上，但他卻必須在法律之下?！闭胤▽嵸|是確立政府與法的關系問題，牢固確立政府守法觀念就是為實現行政法治創造基本條件，才會為良好旅游法治環境的形成打下堅實的基礎。

政府服務于旅游產業的執法范圍是很廣泛的，分布到行政權涉及的各個領域，最典型如旅游環境與生態、旅游治安、旅游衛生、旅游交通、旅游工商和旅游物價等等。政府環保部門要密切關注旅游環境生態的保護，遏制各種占用、污染和破壞旅游環境資源的項目和行為，沒有好的旅游資源，旅游產業的發展也就釜底抽薪，失去了根本。旅游過程中的治安問題、衛生問題、交通問題以及價格問題等都是旅游參與者非常關心的，良好旅游環境的創造與維護同政府職能部門的嚴格依法行政密切相關，離不開政府部門的盡職盡責與廉潔勤政，達到上述旅游環境目標應該是政府及其職能部門努力的方向。另外要在旅游行政執法中做到依法行政、達到最佳執法效果，一個重要方面是行政機關順應行政法治發展的要求，謀求執法中行政相對人的參與合作，并充分運用行政指導、行政規劃等非強制性行政改善行政機關與行政相對人之間的關系，以利于公民參與行政管理，調動其遵守法律的積極性和主動性?，F代行政中尋求指導行政相對人參與合作成為行政民主、行政法治的重要方面，旅游行政執法若能充分發揮現代行政法的指導性、民主性和參與性等新特點，必將會對旅游產業發展起到更好的推動作用。

綜上所述，政府的服務職能在現代社會日漸突出，旅游產業的發展繁榮與政府服務職能的發揮密切相關，政府及其職能部門可以在行政立法、執法以及監督和救濟等各領域給旅游產業的發展提供有力的保障服務。

本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。