對當前企業職工養老保險制度相關問題的思考

我國的養老保險制度始建于20世紀50年代，經過半個多世紀的發展，尤其是近二十多年來，隨著經濟進步與社會變遷，我國對城鎮職工養老保險制度進行了一系列的改革與探索，在建立新型的適應經濟發展需要的養老保險制度方面取得了很大的進展。但我們也必須清醒地認識到，目前在新制度的運行中仍存在諸多問題和矛盾尚未得到真正解決，這在極大程度上影響和制約了新制度的進一步健康發展。本文擬就其中的幾個主要問題談一下筆者的粗淺認識。

一、養老保險隱性債務問題

為應對人口老齡化問題的挑戰，1997年7月國務院頒布的《關于建立統一的企業職工基本保險制度的決定》改原傳統體制下的現收現付制為社會統籌和個人賬戶相結合的部分基金積累制籌資模式。對于此前已離退休的職工（簡稱“老人”）和已參加工作還未退休的職工(簡稱“中人”)來說，由于他們在以往的工作年限里沒有實行個人賬戶，導致個人賬戶無資金積累或資金積累嚴重不足。而在現收現付制下，由于“老人”和“中人”已經為上一代人的養老履行了繳費供款的義務，政府必須在其離退休后對其支付養老金。這筆由現收現付制下政府和參保人間的隱性契約所造成的需在一定時期支付卻沒有形成積累的養老金費用，由于并不體現在政府公共部門財政狀況的評估中，而是隱含在當前或未來的福利承諾中，因此被稱為“養老金隱性負債”。

長期以來，對于養老金隱性負債問題，我國采取了“暗償”的方法，即在沒有大量增量資金進入的情況下，依靠企業繳費形成的社會統籌基金并進而動用在職職工的個人賬戶基金拿來償還養老金隱性負債。這種“暗償”的方法，一方面使企業同時承擔退休職工養老金的支付和在職職工個人賬戶資金積累的雙重任務，另一方面也使已按新體制繳費的在職職工的個人賬戶因被直接挪用而變為了空賬。

針對個人賬戶空賬運行的問題，2005年12月3日，國務院頒布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（下簡稱新決定）。新決定提出了做小做實個人賬戶的措施：2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，原本由單位繳納、打入個人賬戶的3％，轉而注入統籌基金;而縮小后的個人賬戶資金也不得再挪作他用。這一措施雖然有效抑制了個人賬戶空賬規模的進一步擴大，但并未真正解決也不可能真正解決養老保險的隱性債務問題。而對這一問題如不徹底解決，必然會影響到養老保險制度的健康發展，而且會給國家財政帶來未來潛在的風險。

我們認為，設法籌集增量資金，是償還舊體制遺留下來的養老金隱性負債的惟一可行的辦法。目前，主要有以下四種籌集增量資金的辦法可供選擇：

一是變現部分存量國有資產。在計劃經濟體制下，我國長期實行“低工資、低消費、高積累”的政策，當時形成的大量國有資產的價值中凝結了部分老職工和離退休職工當年必要勞動的價值。現在，當這部分人的養老金支付出現財務危機時，將一部分國有存量資產變現以解決他們的養老金支付存在其合理性。據統計，國家目前擁有近10萬億元的國有資產存量，剔除賬面負債后的凈資產約有五、六萬億元，變現其中的一部分來償還國家對老職工的隱性負債亦具有其可行性。參照國外成功經驗，變現部分國有資產可以采取拍賣中小國有企業、將國有企業的股權協議轉讓、減持上市國有企業在境內外的國有股和出售部分公有住房和國有土地有償使用權等多種形式。在通過變現國有資產方式清償養老金隱性負債時，一方面要對國有資產正確估價，采取各種措施避免國有資產流失，另一方面還要注意目前資本市場的吸納能力，避免引起資本市場大的波動。

二是發行國債。智利在發行國債清償養老金隱性負債方面有成功的經驗。其具體做法是：一次性清算每個舊體制下參保人員在某一改革時點所積累的養老金數額，未達到退休年齡的職工得到數額確定的政府認可債券，在他們退休時兌現。這種辦法既兌現了政府對職工的隱性養老承諾，又不使財政負擔過重。考慮到我國國債期限結構不盡合理的現狀，發行以養老保險基金為對象、期限在10年以上的公共債券存在一定的可行性。但以發行國債的方式償還隱性負債，需要結合我國的實際情況考察一些基本的負債指標以評價政府債務風險。

三是中央財政補助。提高養老保險補助支出占財政支出的比例是世界市場經濟國家的通行做法，例如美國20世紀80年代聯邦預算約有三分之一用于65歲以上的老年人，預計到2010年將上升到36%，2030年將高達45%。從近些年的情況看，我國財政用于養老保險方面的中央財政補助數額還不是很高(2004年中央財政和地方財政對養老保險的補助為522億元和92億元)可以考慮通過增加財政補助的辦法為清償養老金隱性負債提供增量資金。在當前財政資金相對緊張的情況下，可考慮采取調整財政支出結構，在基本不加大財政負擔的前提下按一定比例適當劃撥到統籌基金的做法。

四是發行福利彩票的方式。我國彩票市場1994年引入競爭機制后，每年銷售額增長率在50％以上。福利彩票發行額從最初的0.174億元增加到2004的近400億元，數量相當可觀。因此可以通過增發養老保險福利彩票，籌集部分資金，補充養老保險開支。

二、養老保險基金保值增值問題

2006年1月1日以前，由于個人賬戶基本處于空賬運行狀態，“統賬結合”養老保險籌資模式名義上是的所謂的“部分基金積累制”，但其實質仍然屬于傳統體制下的“現收現付制”，并沒有形成真正的基金積累，所以養老保險基金的保值增值問題并不突出。2005年12月3日的新決定頒布之后，個人賬戶將被逐步做實，基金的保值增值問題也隨之浮出水面。個人賬戶做實后，基金規模會迅速增加（以遼寧省為例，到2005年末，個人賬戶基金已經達到201億元），從而面臨巨大保值增值壓力，同時也產生了極為強烈的投資需求。目前我國還沒有出臺關于養老保險基金投資方面的專門法規，只是在《社會保險基金財務制度》等相關法規中做了非常嚴格的規定，即養老保險基金只能存入銀行和購買國債。按照這種規定養老保險基金根本實現不了既定的保值增值目標。對此《新決定》中提出“國家制訂個人賬戶基金管理和投資運營辦法，實現保值增值。” 但并沒有提出具體措施。這無疑會影響到養老保險基金投資運營工作的正常進行。

從國際上看，個人賬戶的管理模式主要有兩種，即新加坡的公營模式和智利的私營模式。新加坡的中央公積金由政府集中管理和投資，具體由中央公積金局統一運營。這種模式收益有保證，行政成本較低，但是由于在投資決策上很難避免政治因素的干擾，加上政府的運作效率較低導致投資回報率較低。智利的個人賬戶基金由私營的基金管理機構運營和管理，參保人具有自由選擇基金管理機構的權利，政府的主要責任是進行嚴格的監管，這種模式促進了基金管理公司的競爭，投資回報率較高，但是基金管理費用也很高。從中長期看，在成熟的市場環境和職工投資的風險意識比較健全的情況下，可以采用私營的基金管理機構，允許企業和職工進行自主選擇，中央政府的責任就是加強監管。但是從近期看，由于我國的資本市場還不健全，個人賬戶基金應由中央政府統籌管理，基金運營機構和基金監督機構要分開。隨著資本市場發展的逐步成熟和完善，我們認為，養老保險基金首先可以參照全國社會保障基金的投資運營方式。即投資方向可包括四個方面：銀行存款、國債買賣、投資企業債券和金融債券，進入證券市場。其中銀行存款和國債投資的比例不得低于50%（銀行存款的比例不得低于10%）;企業債、金融債投資的比例不得高于10%;證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。另外在條件允許時機成熟時再考慮拓寬投資渠道，提高基金保值增值能力。

三、企業職工和機關事業單位工作人員退休養老的待遇差別問題

和城鎮企業職工不同，我國目前現行的機關事業單位工作人員的退休保障制度有以下幾個特點:一是基本模式仍沿用傳統的現收現付制;二是采取政府(或單位) 單方籌資機制，保障資金由財政預算安排或單位籌集，職工個人不繳費；三是實行待遇確定型退休金計發辦法，即職工離休金按本人離休時的原工資源標準計發，退休金按照本人退休前最后一個月工資的一定比例計發，工作年限越長比例越高。其中，工作滿35年的可達90%左右，工作不滿10年的為40%左右。離退休費由原工作單位負責發放;四是待遇調整與在職人員工資同步。

現行機關事業單位退休保障制度，對于穩定機關事業單位職工隊伍，保障離退休人員的生活確實起到了很好的作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和各項改革的逐步推進，這種保障模式隱藏的深層次問題也逐漸顯現，其中最為突出的就是和城鎮企業職工養老保險待遇的差別問題。1993年以后，機關事業單位退休金替代率(即退休金與在職收入的比值) 為90%左右，而企業只有60%左右，加上機關事業單位和企業退休金調整機制不同，退休人員的實際收入相差懸殊。同樣的學歷、同樣的職稱、同樣的參加工作時間和退休時間，養老金待遇卻因為“從企業退休”與“從機關事業單位退休”而有著數倍的差距。由于機關事業單位與企業之間養老保障方式的不同，養老金待遇差異明顯，致使企業退休人員不滿情緒日增，甚至影響到社會穩定。

針對這一問題，目前應從以下幾方面著手加以解決：一是加快機關事業單位工作人員養老保險制度改革的步伐，消除城鎮職工養老保險制度的非均衡發展。二是大力發展企業年金，構建多層次的企業職工養老保險，通過企業年金這種補充性養老保險，提高企業職工養老金的總體水平，縮小與機關事業單位工作人員退休養老待遇的差距。三是建立和完善基本養老保險金的調整機制，增大國家財政的資助力度，保證企業退休人員的實際生活水平能夠隨著職工工資水平適度增長，使企業退休人員也能夠充分分享社會進步和經濟發展的成果。