從畢節試驗區建設的人口成效看貴州新農村建設的人口方略

社會主義新農村建設，不論是建設新的設施、新的環境、新的房舍，還是建設新的公共服務、新的社會保障體系和新的精神風貌，從根本上講，都是建設農民自己家園的行動。離開了農民的需要、離開了農民的主動參與，這種建設就沒有意義，也不可能取得成功。因此，廣大農民是新農村建設的主體力量。著眼于農村人口問題的解決，培養造就一大批新型農民，實現新農村建設主體力量的優化，對貴州這個農村人口占了絕大多數的欠發達省份的新農村建設，顯得尤其重要，尤其緊迫。

一、貴州新農村建設的人口制約突出

多年來，在省委、省政府的正確領導下，由于各級黨委政府高度重視，各相關部門密切配合，人口計生部門艱苦努力，人民群眾廣泛參與，全省人口計生工作取得了顯著成效。一是人口總量得到有效控制。自貴州全面開展人口計生工作到“十五”期末，全省累計少生1500多萬人。二是人口過快增長得到有效控制。貴州人口出生率、自然增長率從1974年的40.76‰和29.58‰下降到2005年的14.59‰和7.38‰，全省邁入了低生育水平。卓有成效的農村人口計生工作為貴州省新農村建設奠定了初步的人口基礎。但是，由于歷史、自然、經濟、社會等多方面原因，貴州農村人口形勢依然嚴峻，與建設社會主義新農村的重大歷史任務對新型農民的要求、對良性人口發展格局的需要還很不適應。

(一)農村人口總量過大并將持續增長。“五普”時，貴州農村人口的比重為85％，比全國平均水平高21.7個百分點，而每年的新增人口中，90％出生在農村。2005年，全省總人口已達3931萬。由于人口結構、政策生育率以及綜合控制能力等原因，農村人口基數大，低增長率、高增長量將持續相當長的時期。2007年左右，全省開始進入第四次生育高峰期，在繼續降低生育水平的情況下，人口仍將以每年30萬左右的速度增長，并將持續至本世紀中葉才能達到零增長。農村人口比重過大且持續增長必然嚴重制約農村經濟的增長：2005年，全省總人口居全國31個省市區的第15位，生產總值居全國第26位，人均生產總值全國掛末。在農村，據國家統計局2004年的數據，全國農民人均純收入為2936元，貴州省為1722元，居全國倒數第一。人口再生產與物質資料再生產“兩種生產”明顯不相適應。人地矛盾十分突出，人口已高于資源適宜承載量，全省人口密度從1990年的每平方公里185人，增加到2005年的每平方公里223人，每平方公里比全國多86.3人，在西部12個省區市中除沒有可比性的重慶外為最高；特別是我省耕地面積少、質量差，2005年人均耕地僅有0.67畝，低于聯合國糧農組織規定的人均0.8畝的警戒線，逼近人均0.5畝的危險線。

(二)農村人口素質偏低。一方面表現為平均預期壽命比全國平均水平低。“四普”時貴州平均預期壽命比全國低4.26歲，“五普”時比全國低5.44歲，十年中差距又增加了1.18歲。由于貴州山區的特殊性和醫療衛生條件的限制，農村人口平均預期壽命又大大低于城鎮人口平均預期壽命。從身體素質指數來看，貴州農民身體素質指數只有0.09，為全國平均水平的24.31％，僅高于西藏，排全國倒數第二位(辛賢、毛學峰(2005)等：《中國農民素質評價及區域差異》，《中國農村經濟》2005年第9期)。另一方面表現為平均受教育程度偏低。“五普”時貴州文盲率為13.89％，比全國文盲率6.72％高出7.17個百分點；貴州城鎮、鄉村文盲率分別為6.53％和16.20％，同比全國4.04％和8.25％分別高出2.49和7.95個百分點。再一方面表現為出生人口素質偏低。我省2003年出生人口缺陷基線調查表明，我省出生缺陷現患率為18.99‰，全省每年出生的先天缺陷兒童約占當年出生人口總數的4％－6％，明顯高于全國平均水平。因出生缺陷致殘，不僅直接導致了家庭的生產生活困難，而且成為人口數量增加的一大因素(出生缺陷的家庭政策允許再生一孩)，嚴重影響了未來貴州發展競爭能力的形成。

(三)農村人口結構不合理。一方面是性別結構不合理。我省出生人口性別比近年來嚴重失衡，據省人口計生統計報表顯示，2000年至2006年全省出生人口性別比依次為108.9、110.8、113.7、113.5、114.2、114.15、131，超過正常值域103至107的上限，甚至超過全國平均水平(全國現已達119)，且有逐年攀升之勢。嬰幼兒死亡率中女性偏高。同時貧困地方女性外流比例大，導致區域間性別分布失衡，特別是在邊遠貧困山區，男性婚姻邊緣化問題已開始顯現。另一方面是年齡結構不合理。“五普”資料顯示，2005年貴州省1％人口抽樣數據表明，我省農村65歲以上的老齡人口所占比重為8.21％。老齡人口比重持續上升，人口老齡化進程加快，已經出現“未富先老”的問題，對社會保障、公共服務及消費結構等產生重大影響。再一方面是人口流動導致性別結構與年齡結構雙失衡。據2005年全省人口計生年度統計，按縣際流動人口計算，貴州農村流出人口430.6萬人，其中69.4％流向省外，主要流向廣東、浙江、福建和云南等省；26.7％在省內流動；3.8％流向不詳。農村流出人口中大部分為青壯年勞動力，導致農村呈現出老人和兒童為主體的人口結構。

(四)農村人口分布不合理。一方面是產業分布不合理。根據貴州省農村調查隊1996年-2003年貴州農民人均純收入及其構成情況調查數據，貴州農民人均純收入的構成在這八年中，基本收入占所有純收入中的比例一直維持在92％以上，基本收入中，來自種養殖業的比重最高達70.70％，最低也達52.90％(其他主要是來自于外出務工收入)。在農村人口中，從事農業的人口比重較大。按“五普”人口年齡結構推算，2006-2020年我省勞動適齡人口將保持年均近2798萬人的規模，其中農業勞動人口約為1896萬，占勞動適齡人口總量的近70％。而我省現有耕地面積2654.1萬畝，如果按每個勞動力可耕作3畝地計算，全省將有農村剩余勞動力1011萬人，一方水土已經養不活一方人，二、三產業吸納勞動力的能力亟待提升。另一方面是少數民族人口比重增大。“五普”時，貴州少數民族人口占全省總人口的37.85％，比“四普”時提高了3.16個百分點，而全國“五普”時少數民族人口占總人口的比重為8.41％，僅比“四普”的8.01％提高了0.40個百分點。貴州少數民族人口比重在全國省市中僅低于青海省，還高于五個自治區中的內蒙和寧夏自治區，只比廣西自治區低0.49個百分點。按照貴州現行生育政策的規定，少數民族人口比重增加必然導致民族地區人口過快增長從而制約這些地區的經濟發展和新農村建設。

(五)農村人口問題對扶貧開發呈剛性制約。2005年對全省100個扶貧開發一類重點鄉鎮調查結果表明：一般而言，貧困人口家庭新出生一人，就直接增加了一個貧困人口，也加深了一戶人的貧困程度；低收入人口家庭或脫貧人口家庭新出生一人，就會直接導致數倍于出生人數的人口返貧，其中，因政策外生育導致返貧的人口，占因生育返貧的低收入人口的31.51％，“出生一人，返貧一戶”的負效應十分明顯。我省50個新階段扶貧開發重點縣出生率高于全省平均水平。貧困家庭和低收入家庭年新出人口生超過全省總出生人口的五分之一。由于貧困地方生活水平低下，新增人口的家庭撫養成本極低，加之生產力水平不高，家庭對體力勞動力的依賴和需求大，“越生越窮、越窮越生”的惡性循環在有的貧困地方沒有根本打破。人口增長與穩定脫貧的矛盾突出。目前，在全省仍有266萬尚未解決溫飽的貧困人口和465萬低收入貧困人口，分別占全國同類人口的11.2％和11.4％，貴州絕對貧困發生率是全國平均水平的3倍以上。

農村人口在數量、質量、結構、分布以及對扶貧開發的剛性制約等方面問題的存在，將對建設社會主義新農村的重大歷史任務構成人口制約。比如：人口規模偏大，將導致已經存在的人口與資源、環境的矛盾更加突出，并有進一步惡化的趨勢。同時還會導致人口規模超越農村經濟社會發展的承受能力，增加農村的就業、醫療、教育及其他社會事業負擔等。在貴州省農村貧困地區普遍存在的“出生一人，返貧一戶”現象，就是這些后果的集中體現，它勢必嚴重制約新農村建設關于“生產發展”、“生活寬裕”等一系列目標的實現。再有人口結構不合理也將對新農村建設目標的實現帶來相應的阻礙。如性別比偏高的趨勢一方面加劇農村男性婚姻的邊緣化，使新一代農村勞動力的再生產能力受到一定程度的影響，對新農村“生產發展”目標形成制約，同時也不利于新農村“鄉風文明”目標的實現，因為性別比失調在根本上是不文明的生育觀念和生育習慣導致的必然結果。而農村留守的老齡人口比例偏高與經濟落后又形成強烈反差，加劇了農村的養老負擔，“未富先老”的問題顯得尤為突出，對新農村“生活寬裕”目標的實現構成制約。人口流動導致性別結構與年齡結構雙失衡既嚴重影響了當地農業生產的順利進行，又為鄉村自治增加了難度，既制約了新農村“生產發展”目標的實現，又制約了新農村“管理民主”目標的實現。還有人口素質低下對新農村建設目標的實現將帶來更大的阻礙。因為新農村建設關于“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”等一系列目標的實現，無一不需要高素質的農村人口積極參與，而出生素質低下、文化素質低下、身體素質低下將使為數眾多的農村人口不僅不能成為新農村建設的人力資本，反而會成為新農村建設的人口負擔。因此，推動農村人口發展良性化，破除新農村建設的人口制約，是貴州省新農村建設順利推進的重要條件。

二、畢節試驗區建設中人口成效的啟示

畢節地區，中國西部貴州版圖上一塊神奇之地，因地跨長江、珠江流域，被稱為兩江上游的“生態屏障”。這里有享譽全國的黔西“觀音洞”古人類遺址、有諸葛亮厲兵秣馬的七星古跡、有夜郎國的重鎮一可樂古墓文化、有舉世無雙的地下巖溶博物館一織金洞、有國家級森林公園—百里杜鵑、有被稱為黔西北明珠的天然湖泊—威寧草海……然而，這里卻因人口非理性發展的首要動因，匯聚了世界上貧困地區的幾乎所有特征，是一個受著人口膨脹、生態惡化、經濟貧困三道沉重枷鎖禁錮的典型的巖溶貧困山區。

首先人口多，并且增長快，素質差，使全區背上了一個沉重的人口包袱。到1987年，全區總人口為558.87萬，比1949年的210.96萬增長了1.65倍，人口自然增長率為21.79％o，高出同年全國平均增長率5.18個千分點。青壯年文盲高達95萬，每萬人中大學畢業生僅10人。

其次，龐大的人口群使貧瘠的土地不堪重負，人地、人糧矛盾激化。1987年全區共有耕地40.423萬公頃，雖然比1949年的39.829萬公頃增加了0.594萬公頃，但不斷增大的人口分母，使人均占有耕地面積比1949年的O.189公頃反而減少了0.117公頃，僅為0.072公頃。并且坡耕地多、土層薄、肥力低，據當時的統計，坡耕地占到總耕地的78％，中下等田土比例高達93.55％。

再次，低層次平面墾殖下人地、人糧矛盾的激化，造成嚴重的生態惡化。在既缺乏廣度、又缺乏深度的低層次平面墾殖方式持續主導著該區廣大農村人口謀生行為的情況下，人地、人糧矛盾的激化，使迫于溫飽威脅的人們，長期大面積毫無節制地毀林、毀草開荒，鏟草皮灰，窮耕濫種，導致生態日益惡化。1987年，全區森林覆蓋率由50年代末的12.84％銳減為8.53％，水土流失面積達16830平方公里，占總面積的62.69％，年侵蝕模數高達每平方公里4952噸，庫塘、河流的淤積令人觸目驚心。

再其次，人口膨脹、生態惡化使建立在薄弱傳統農業基礎上的地區經濟更加貧困。到1987年，全區6個貧困縣(屬國家級貧困縣)中，未解決溫飽的農戶共60余萬戶，貧困人口達300多萬。工農業總產值僅16.2億元，農民人均純收入僅182.4元，農業人口人均糧食占有量僅213公斤。經濟的貧困使人口膨脹在一種落后人口增長機制(以人口數量和體力投入為主的墾殖農業活動方式刺激著人們多育)的刺激下更難以遏制，生態惡化在一種迫于生計的急功近利的落后開發手段的強化下更加嚴重。于是人口膨脹、生態惡化、經濟貧困三者在互為因果的惡性循環中越陷越深，惡性循環的頻率越來越高。聯合國有關機構曾經考察過畢節地區，明確界定“這里許多地方已不具備人居條件”。

由此可見，到上個世紀的80年代中期，人口問題這個當時中國的第一難題，在一個特定的地域和特殊的社會發展背景下，把畢節地區帶人了多方受阻的困境。這也是我們今天探究畢節試驗區建設不可忽略的人口背景。而怎樣為畢節這樣面臨多重困境的貧瘠之地找到一條人與自然、人與社會、人與人之間和諧共生的路徑?成為黨和政府長期牽掛的問題。人口問題自然成為重要的關注基點。

1986年5月的一個平凡日子，是畢節烏蒙山區一個偏僻村莊里的普通村民楊八郎(因生了八個兒子被當地人叫出的稱號)永難忘卻的日子。這天，剛下地回來的楊八郎聽見外面有人說話，接著就見村民組長匆匆進來急火火地說：“快快、八郎，領導來了”。說著就有人彎腰鉆進了他家草屋，其中一位領導親切地握住他的手，問他家有幾口人，幾畝地，都種什么莊稼?平時糧食是否夠吃，孩子上學沒有等等。聽著八郎機械的回答，看著家徒四壁的屋子，這位領導面色凝重，心事重重，看著八郎一群嗷嗷待哺的孩子，這位領導拿出隨身攜帶的500元錢遞給他，囑咐他要相信黨和政府，囑咐他要勤勞致富。當時的八郎并沒有意識到：從此，他和他的村子，乃至整個畢節地區數百萬貧困農民的命運，將隨之發生深刻的變革和翻天覆地的變化，由此也將翻開畢節歷史的新篇章，成為畢節地區發展史上的一個里程碑。

1988年6月，時任中共貴州省委書記的胡錦濤同志在率中共貴州省委、貴州省人民政府及省直屬機關有關部門負責人深入畢節調查研究的基礎上，結合畢節巖溶貧困山區實際，提出并經中共貴州省委、貴州省人民政府同意報國務院批準，建立了“畢節開發扶貧、生態建設試驗區”，旨在針對畢節地區面臨的嚴峻現實，制定切合實際的特殊政策，從根本上解決人口膨脹、生態惡化、經濟貧困“三大難題”。而立足于對“三大難題”的突破，“開發扶貧、生態建設、人口控制”被明確為試驗區建設的三大主題，由此也明確了人口工作作為試驗區建設最基礎工作的取向。因為開發扶貧、生態建設、人口控制三位一體、有機統一，從整體上就是要重塑人與社會、人與自然、人自身和諧統一、共同發展的良好格局，其中人的因素就是主體因素，人口工作就是基礎工作。

就試驗區建設的人口控制主題而言，主要包括人口數量控制、人口素質提高、人口結構優化、人力資源開發等四個子系統。而在一定歷史時期內，著重以人口數量控制為核心，以人口素質提高為宗旨，以人口結構優化為關鍵，以人力資源開發為動力，促進人自身的全面發展與進步。畢節試驗區建設十八年來，正是循著這一特定時期的取向，始終如一地把人口控制工作擺在試驗區“三大主題”的突出位置和全區要重點突破的“三大難題”之首狠抓落實，牢固樹立以人為本的科學發展觀，強化抓人口計生工作就是抓經濟發展的理念，取得了促進試驗區人口良性發展，進而推動和諧試驗區建設的可喜成效。到2006年，全區人口出生率為15.36‰，比1988年的27.41‰下降12.05個千分點；人口自然增長率為8.45‰，比1988年的19.91‰下降11.46個千分點，十八年來全區少出生人口130萬人；常住人口符合政策生育率92.03％，比1988年的36.98％提升55.05個百分點；政策外多孩率1.88％，比1988年的39.77％下降37.89個百分點，政策外多孩出生得到有效控制。總之，試驗區人口控制十八年的成效，集中反映在把人口過快增速緩下來，過多增量減下來，總量增加慢下來，相對提升了各項經濟社會發展的人均占有指標，舒緩了人口過多帶來的環境日趨惡化、資源加快耗竭等直接或間接壓力，促進了和諧試驗區的建設。到2006年，試驗區農民人均純收入達到2043元，比1987年增長了10倍；貧困人口從1988年的312萬減少到47.29萬，減少了264.71萬；森林覆蓋率從1988年的14.94％提高到34.92％，上升了19.98個百分點，土壤侵蝕量減少了50％左右，水土流失面積減少7010平方公里，每年減少流失量2100多萬噸。

回顧十八年來試驗區建設之所以能獲得如此顯著的人口發展成效，主要得益于人口計生工作的強力推動。十八年來，試驗區人口計生工作在改革中加快發展，在實踐中努力跨越，實現了五個方面的轉變：一是由突擊向常抓轉變。普遍建立人口和計劃生育工作隊伍，一年四季開展工作，圍繞控制和杜絕政策外生育特別是政策外多孩生育強化過程管理，初步實現管理服務經常化。二是由主要抓避孕節育措施落實向強化落實生育政策轉變。健全生殖保健服務證和計劃生育證管理制度，提高手術及時率，強化婦檢責任制。三是由行政制約向依法管理轉變。計劃生育工作人員牢固樹立依法行政意識和全心全意為人民服務思想，實行計劃生育政務公開，做到依法行政，文明執法。四是由處罰多生為主向獎勵少生為主，開展優質服務轉變。加強宣傳教育，實施“少生快富養老保障計劃”，深入開展優質服務，使群眾在得到實惠中自覺參與計劃生育。五是由計生部門一家抓向各部門齊抓共管轉變。各級黨委、政府把計劃生育工作納入經濟社會發展的總體規劃，明確部門職責，加強組織協調和督促檢查，形成齊抓共管合力。正是這五大轉變，確保了試驗區提出的“人口控制治標與治本并舉，在治標的同時探索治本的有效途徑，以建立人口與經濟開發、環境保護相適應”的試驗區人口控制思路的成功付諸實踐。

三、以統籌解決農村人口問題推動貴州新農村建設

畢節的人口工作成效為我們統籌解決農村人口問題，突破貴州新農村建設的人口制約提供了有益的啟示。根據畢節的啟示和近年來我省各級人口計生部門的積極探索，我們認為，要統籌解決農村人口問題，推動新農村建設，必須注意以下幾個方面：

(一)堅持把“以人為本”的人口觀作為統籌解決人口問題的思想基礎

“以人為本”的人口觀是對“以數為本”的人口觀的批判和揚棄，它本著人口控制的最終目的并非是為了少生多少人的基本認定，要求在人口管理中要從人的本性和需求出發，關心人、尊重人、激勵人；要求人口控制不應該損害、而應是增進廣大人民群眾的利益；要求人是人口管理的主體，而不是工具，要考慮人的各方面的需求，調動人各方面的積極性。

今天，我們的人口發展已進入一個新的歷史階段，人口問題演變得更加多樣、更加復雜，出生性別比問題、人口素質問題、人口老齡化問題、社會保障問題、農村人口向城市聚集問題、就業與失業問題、人口與資源環境生態問題等等，無一不是我們今天面臨的人口工作的新挑戰。而且這些問題存在于一個相互連接、錯綜復雜的系統中，其中任何一個問題都不可能單獨得到解決，必須堅持統籌解決的思路。而要堅持統籌解決的思路，首先必須樹立“以人為本”的人口觀，這是我們面對任何人口問題都必須堅持的一個基本價值取向。唯有如此，我們才不會在紛繁復雜的人口問題面前，犯方向性的錯誤，才會始終保證人口問題的解決朝著正確的方向前進。

(二)堅持把實現人口發展作為統籌解決人口問題的實踐取向。

要實現人口發展，要求我們不僅要堅持單一的人口數量控制政策，更要著眼于人口的素質、結構、分布等全方位的良性發展政策，并實現二者的良性互動。

在穩定人口數量上。首先，要嚴格現行生育政策，繼續控制出生人口規模，降低人口出生率和人口自然增長率，使婦女總和生育率保持在更替水平以下，穩定低生育水平。其次，要加強對遵守國家計劃生育政策家庭的獎勵和幫扶，以“少生快富”穩定低生育水平。

在提高人口素質上。首先，要大力實施“出生缺陷干預工程”，加強出生人口素質的監測，加強對育齡群眾與嬰幼兒的生殖健康服務。其次，要改革衛生醫療體制，真正實現人人享有初級衛生保健，整合農村衛生、計生資源，加快建立農村新型合作醫療和救助制度，解決群眾看病難、就醫難，提高群眾的健康素質，提升平均預期壽命。再次，要提高人口文化素質，加強人力資源開發，鞏固基礎教育成果，大力發展職業教育、成人教育，提高農村義務教育質量。

在改善人口結構和分布上。首先，要加大綜合治理出生人口性別比失衡的力度。繼續開展“關愛女孩”行動，開展現代生育文化建設，認真宣傳和貫徹落實省政府《禁止非醫學需要鑒別胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規定》，加大打擊非法進行醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠行為。其次，要統籌人口分布與生產力布局，使人口在城鄉、區域間有序流動、合理分布。特別是要以推動農民的市民化來緩解農村人口壓力，增強城市化的人口支撐，為此必須加強對流動人口的管理和服務。

在推動特定人口群體享受發展成果上。首先，要保障老齡人口特別是農村老齡人口的基本權益。以建立農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度和最低生活保障制度為突破口，逐步建立農村社會保障體系，推動“未富先老”人群老有所養、老有所樂。其次，要加強對農村留守兒童的調查研究，了解他們的心理走向和發展需要，保障他們的身心健康成長，充分維護他們的合法權益。再次，要保障計生人口群體、流動人口群體、農村貧困人口群體、民族地區人口群體的發展，把管理與服務有機結合起來，把管理寓于服務之中，以服務促進管理，保證他們在遵守計劃生育的同時也要成為計劃生育成果的分享者，要努力通過計劃生育這個抓手實現他們的自我發展。

(三)堅持把多元運行機制作為統籌解決人口問題的工作機制

實現人口發展，對人口計生部門提出了新的更高的要求。要求人口計生部門不僅要控制人口數量，更要實現人的全面發展。根據兩個層次的目標要求，我們提出統籌解決人口問題的多元運行機制。具體包括多主體參與、多手段介入、多層面結合。

多主體參與：在整個農村人口問題的解決中，要發揮人口計生部門(網絡)、相關職能部門及各種社會力量的作用，形成多主體、多動力共同推動、齊抓共管局面。

多手段介入：在農村人口問題的解決中，要運用行政手段、法律手段、經濟手段、宣傳教育手段、群眾自治手段等，共同推動、綜合治理。

多層面結合：把統籌解決人口問題與政治文明、精神文明、物質文明建設三個方面有機結合。一是把加強計劃生育工作與農村基層組織建設有機結合，充分發揮村級組織領導核心的戰斗堡壘作用，形成強有力的計生領導組織；二是把加強計劃生育工作與精神文明建設有機結合；三是把加強計劃生育工作與扶貧攻堅、致富奔小康、建設文明幸福家庭有機結合，大力開展計生“三結合”(生產、生活、生育)幫扶工作，使廣大計生戶早脫貧、快致富。

這種多元運行機制必將整合人口計生部門和非人口計生部門的力量，統籌解決農村人口問題；必將拓展人口計生部門的工作領域和社會影響力，實現人口計生部門在新農村建設中的職能拓展和職能轉換；必將實現人口計生部門從控制人口向實現人口發展的戰略大跨越，從而從根本上突破貴州新農村建設的人口制約。

(作者單位：貴州省社會科學界聯合會)

責任編輯：龍菲