我國農村養老保險制度低效運行的原因探析

摘要：我國農村養老保險經過十多年來的發展積累了一些經驗，但也存在著許多難以克服的弊端，使養老保險制度長期處于低谷階段。為迅速改變這種被動局面，本文分析了我國農村養老保險制度運行低效的主要原因，提出了改進和完善的基本對策。

關鍵詞：農村養老保險 保險制度 保險基金

農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約70％的人民目前或將來的生活質量，隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農村養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有10多年的歷史，盡管有所發展，但目前出現了參保人員能夠領到的養老金太少，農村養老保險的參保人數下降，農村養老保險工作在實際執行中出現了諸多違規操作現象等問題，嚴重阻礙了農村養老保險的不斷深入和完善。在這種情況下，分析農村養老保險制度低效運行的原因并找到相應的改善對策，具有十分重要的意義。

一、我國農村養老保險制度低效運行的原因分析

長期以來，我國農村由于受計劃經濟體制和傳統的養兒防老觀念的影響，對現行以個人繳費為主，集體和國家補貼繳費為輔的社會養老保險制度認識不足，同時由于受多方面因素的影響，致使農村社會養老保險制度的實施長期處于低效運行狀態，在很大程度上制約著之一制度的發展，究其原因主要有以下幾個方面：

1. 農村人口眾多，老年人比重過大。我國人口總數從1992年的117171萬人到2003年增加到129227萬人，其中農村人口由84996萬人下降76851萬人，農村人口占總人口的比率由72.54%下降59.47%。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬，占總人口的6.96%，其中農村老年人口為5938萬，占全國老齡總人口的67.4%；隨著人民生活水平的提高，人的壽命不斷延長，由于計劃生育的原因，農村4-2-1式的家庭也在增多；雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但消費水平的同時提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低，還沒有產生參加養老保險的需求。

2. 農民收入水平低，繳費壓力過大。長期以來我國農村人口眾多，城鄉農居民收入存在著一定的差距，隨著我國農村城市化和工業化程度的加深，農村人口出現了下降的趨勢，城鄉農居民收入確出現了加大的剪刀差。1990年農民人均收入686元，城市居民的人均收入為1510元，居民收入是農民收入的2.20倍；到2005年農民人均收入增長到2622元，城市居民人均收入為8472元，居民收入是農民收入的3.23倍。經過十多年的發展，我國城鄉差距不但沒有縮小，反而在不斷增加。如果按照城鄉固有的收入差距，農村社會養老保險繳費比率應保持在農民收入總額的15%以上，養老保險制度才會有效。以2005年的農民人均收入為例，每個農民每年需要繳納393.3元，每月繳納32.78元，這一繳費比率目前對大多數的貧困農民來說是有困難的。

3. 缺乏國家的財政支持和集體單位的配套交費。我國城鎮職工的基本養老保險實行強制性的繳費制度，個人繳納工資總額3%—8%，企業為參保職工配套繳納10%—15%，并且國家還要每年通過財政撥款增加養老保險基金。據全國社會保障基金理事會的統計，截至2004年12月31日，國家財政向城鎮職工的各種保險撥款累計額達1538.64億元，其中財政預算撥款1148.35億元，國有股減持收入261億元，彩票公益金收入129.28億元。國家財政撥入全國社會保障基金的資金主要是用于城鎮居民參加的各種保險，唯獨對農民參加的各種保險缺乏財政撥款。沒有國家財政資金的支持，農村的村級單位大多沒有獨立的資產和固定的收入，是通過鄉鎮政府財政資金撥款維持運行的。

4. 養老基金的運營及管理不合理。長期以來，我國農村社會養老保險基金的增值主要依靠銀行存款、委托貸款、購買國債和財政補貼收入，只有少量基金參與股票或直接投資。由于管理不夠規范，管理費用和投資損失過高，很難保證農民養老基金的保值增值。2005年養老保險基金的對外投資收回本息有困難的占基金總額的6.39%，約為12.49億元，已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%，約為1.33億元，年度管理費用為3%，約為5.87億元；2005年我國農村社會養老保險基金的投資收益為7.6019億元，不算投資損失，只計管理費用和其他支出的費用合計就高達7.2065億元。沒有集體和國家的資金支持，農民自己繳費形成的養老保險基金又無法實現增值。因此，農村社會養老保險制度的低效具有必然性。

5. 干部群眾在享受集體補貼方面差距過大。《基本方案》規定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農村社會養老保險的執行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數村和鄉鎮是補干部，不補群眾；少數村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3—5元，而干部補助少則幾百元，多則數千元、上萬元。這樣大的差距加劇了原本就存在的農村社會不公平，強化了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。

6. 養老保險金的發放標準過低。根據《中國勞動統計年鑒》的統計，2005年我國農村參保人員223.9萬人，其中鄉鎮企業參保人員139.7萬人，累計參保人數5428萬人，當年領取養老金的參保人員共有197.6萬人，人均每月領取養老金只有40元。如果扣除鄉鎮企業職工的參保人數和相應的養老保險基金，只計算農村農民的繳費和養老金的發放，按照現行的農村養老保險實施辦法，農民的參保年齡為20—60歲，分2，4，6，8，……，20十檔繳費，若每月繳費2元，十年后參保農民每月僅能夠領到4.7元的養老金，15年后每月也只有9.9元，這樣的養老保險制度是不可能從根本上解決農民養老問題的。

二、改進和完善我國農村社會養老保險制度的對策

我國農村社會養老保險會隨著農民收入的提高而最終得到徹底解決，但這一制度的推行是一項復雜的系統工程，為降低風險、提高效率和效果，必須進行科學地規劃和管理。為徹底改變我國農村社會養保險制度存在的弊端，不斷提高起運行效果，我們以科學、有效、創新為原則對現行的農村社會養老保險制度作以下改革設想：

1. 政府應加大對農村社會養老保險的扶持。通過調查發現缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。如財政支農費用中增加農村社會養老保險的補貼資金，在減免農業稅的過程中，可以按照法定的程序或地方政府的名義把減免的農業稅的一部分強制性地轉變為農民養老保險基金，根據一定的標準和方法，分層次地記錄到參保農民的個人賬戶，以減少農民參加養老保險的負擔。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。

2. 建立農民養老保險的動態賬戶。隨著經濟體制改革的深入和社會經濟的發展，我國工業化和城市化的進程不斷加速，農民的流動性也必然會隨之加強。因此，在設計我國農村社會養老保險模式的過程中，應充分考慮農民流動的特點，設立農民養老保險的動態個人賬戶，無論參保農民流入那里都會根據所在單位的性質和特點增加個人賬戶的養老基金。對不同類型的參保農民實施一個體系、兩種制度，把農村各類企業從業人員和進入本地的農民工，納入城鎮企業職工基本養老保險，把純農人員納入農村基本養老保險，通過動態個人賬戶把流動農民的養老保險繳費統一起來，根據個人賬戶的狀況進行養老金發放。

3. 確立農村養老保險的法律地位，加強法制建設。目前我國農村養老保險中存在的基金來源不規范、投保帳戶混亂以及擠占、挪用農保基金等違規現象，無不與缺乏一套行之有效的養老保險法規有很大關系。因此，為促進農村養老保險工作的有序進行和可持續發展，強化養老保險的法制性，盡快制定一套完備的養老保險法律則勢在必行。

4. 提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，比如，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資代理制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率；由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由國家有關機構管理。

5. 允許農民實行土地權投保。在我國農業的發展過程中，耕種農民具有減少的趨勢，主要原因是由于土地耕種的規模化和工業化、城市化過程中的土地占用被征，另外土地所有者的死亡也會產生土地所有權的更迭，同時也會使得持地農民減少。2004年我國農村人均耕地減少到1.43畝，不到世界平均水平的一半，這對于以土地為生的農民來說產生了巨大的威脅。為解決這些具體問題，就應該建立地農民以土地換保障的制度。對于通過出租、委托經營、代理經營土地的農民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規定或雙方約定代其繳納養老保險金；對于出售土地的農民，可以一次性得到補償并取得養老保險年金；對于無償將土地贈與子女或他人的農民可視不同。

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