我國城市貧困群體利益表達與社會團體的發展

摘 要：20世紀90年代以來，中國社會利益結構處于極大調整過程中。城市貧困群體不斷擴大，利益受損普遍存在，保護其合法權益，實現其利益表達對社會穩定和構建和諧社會有重要意義。發展社會團體是城市貧困群體利益表達的有效途徑和方式。這是社會團體自身屬性、我國社會環境和民主國家發展的客觀趨勢共同作用的結果。

關鍵詞：城市貧困群體 利益表達 社會團體

自20世紀90年代以來，中國進入社會結構轉型期。隨著社會的急劇變遷，中國也逐步進入利益分化明顯、貧富分化嚴重的時期。在這樣一個時期，不同群體有不同的利益，社會矛盾和社會沖突隨之凸顯，各種利益表達也顯得尤為重要。隨著結構調整，我國城市貧困群體規模在增大，其利益表達受到社會普遍關注，為其尋求有效的利益表達方式和途徑成為急需解決的問題。社會問題的復雜化和多樣化客觀要求需利用社會資源和力量來應對現實的各種變化。發揮社會團體的優勢擴大利益表達的渠道是社會發展之必然選擇。

一、城市貧困群體利益表達的必要性

從政府立場看，除了孤寡老人和殘疾人（傳統意義上的貧困人群）外，目前城市貧困群體由下崗無業的職工、失業人員、被欠發退休金的退休人員、困難企業的職工構成。［１］相對于傳統的三無人員，即無依無靠、無勞動能力、無生活來源的孤老幼殘來說，他們是城市的新貧困群體。他們有勞動能力失業或從事社會底層的工作，生活相當困難。我國的城市貧困群體具有一定的穩定性，維持在一定規模。基于民政部發布的低保情況統計，到2007年5月有2240萬多城市居民享受最低生活保障。［２］國務院發展研究中心在調研后指出，目前最低生活保障制度覆蓋面非常有限，符合條件的城市貧困人員中只有不到1/4的人員領取了救助費。2000-2001年，在亞洲開發銀行的資助下，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部就“中國城市貧困問題”進行深入調研所獲得的數據被認為是最有權威的：以人均收入作為貧困指標，全國城市貧困人口為1480萬人；但換成人均支出指標，則貧困人口總數增至3710萬人。

據有關調查顯示，我國城市貧困群體中“普遍存在利益受損的被剝奪感及其強烈的不滿情緒”［９］。隨著城市化和社會結構的調整，城市貧困群體在生活、醫療、就業、教育等方面的狀況不容樂觀，利益受損狀況更加嚴重，關注城市貧困群體利益表達促進社會公平正義是構建和諧社會的必然要求。利益表達是政治參與的基本形式，是人們表達利益要求和愿望的行為和過程。孫立平認為：“建設和諧社會最關鍵的內容其實就是協調利益關系，遏制貧富分化的進一步加劇。但是，要協調關系，要防止貧富分化的進一步加劇，最基本的就是形成能夠協調利益關系的機制，包括利益表達機制、利益博弈機制、利益協調機制以及制度化的解決利益沖突的機制等。而這當中，首要的問題就是利益表達。沒有有效的利益表達機制，其他的利益協調機制就無從談起。［３］”而一個由民眾選出來的政府是要代表公眾利益的，一個代表公眾利益的政府必須以公眾的利益表達為基礎。沒有公眾利益的表達公眾利益就無法明確，政府也就無法進行正確決策。總之，利益表達是我國構建和諧社會、政府善治的基礎，關心城市貧困群體利益表達是構建和諧社會的重要內容。

二、城市貧困群體利益表達的現狀

城市貧困群體中有相當一部分是在國有企業工作過或仍然在困難企業工作，他們在計劃經濟時期就作為社會主義建設的主人翁最先完成了政治社會化的過程，他們的政治參與意識并不低，利益表達愿望強烈，利益要求廣泛。但是，在當代中國強勢群體的結盟關系已經形成，加上政府機關的一些自利行為使貧困群體即使可以表達也會被強勢群體的網絡所阻斷。

2002年，上海市對貧困群體的利益訴求狀況進行了調查。本次調查顯示，已有的體制內的表達渠道很少被他們利用，即使利用也發揮不了好的效用；“上訪鬧事”常態化，被視為最有效的訴求方式；政府機構在貧困群體的利益表達中缺少作用［４］。目前我國體制內的利益表達渠道主要有幾類：各級黨組織、政府機構、職能部門、工作單位、各種社會團體及其他渠道。在上海的調查中，我們可以看到，“居委會，其次是街道，是貧困群體最主要的利益表達渠道，其他表達渠道很少被利用甚至沒用過［５］”。出現這種狀況并非是利益表達中貧困群體沒有自我保護意識，而是正常的表達渠道被結構性無力所阻塞了。在城市貧困群體利益表達中，“大部分有利益訴求的人都沒有找過任何領導和部門［６］”。體制內利益表達渠道的單一性造成了基層工作的負擔增大，一系列應該其他部門解決的問題被暫時掩蓋起來，也導致貧困群體對利益表達的懷疑，出現表達無用或無處可訴的思想，使他們更多地選擇沉默或者過激行為。

在現代民主社會，選舉被視為市民表達利益最重要的途徑和方式。但對貧困群體來說，表達利益與選舉代表并無必然聯系。制度層面上來講，向居民委員會和街道干部反映意見被視為是除選舉以外主要的正當利益表達渠道，而其他向更上層進行利益表達的行為被叫做“上訪”。信訪制度是一種非程序性邊緣化的準制度安排。信訪制度作為公民利用公共權力維護自身權利的捷徑，在實際運行中卻存在著悖論和缺憾。一方面，國家支持民眾上訪，維護民眾尋求保護的神圣權利；另一方面仍然強調要將矛盾在基層解決，盡量不要將問題擴大化。由于這一制度本身規定的模糊性和缺憾，使上訪行為被看作是一個不良的信號。實際上一些領導將上訪等同于社會動亂，上訪者甚至因此而被報復和打擊。很多政府官員更是怕影響政績而將上訪看作是一大禁忌，尤其對集體上訪。正是因為制度安排的缺失和不完善，使城市貧困群體在尋求保護時更傾向于形成這樣的邏輯：“大鬧大解決，小鬧小解決。”相當一部分基層官員對群眾的利益表達表示反感，并將正當的利益表達“非法化”，也就是對市民利益表達行為的正當性不予肯定，將市民的表達、申訴行為視為非正常行為，將市民視為“刁民”。

總之，從整體上來看，我國城市貧困群體利益表達還存在觀念差距和制度障礙，制度創新勢在必行。

三、社會團體：城市貧困群體利益表達的有效途徑

城市貧困群體利益表達中我們發現，利用政府機構、職能部門等制度安排來表達個人愿望取得的效果是不明顯的。在我國主要還是個人在利益表達，以個人和家庭為主體。但是，個人利益表達無果的情況下，往往會選擇各種激進行為，如不斷地上訪或抵制有關部門正常工作，甚至搞破壞、制造自殺性事件以引起相關部門的重視。為此，選擇其他方式——以組織化的社會團體為單位的利益表達才是明智之舉。

社團組織可以完成單個社會成員依個人力量所無法實現的利益，所以，社會團體從本質上來看是為組織成員表達和實現利益的，其具有利益表達的功能。個人利益表達只能導致社會失序和政治不穩定，而不能促進社會的健康有序運轉。當代中國利益表達機制的構建在利益表達主體方面，即“誰來表達”方面，只能是社會化組織而不能定位在原子化的個人。［７］個人在利益表達中只有通過兩種途徑（引起新聞媒體的注意和結社）來增加社會能量才能擴大利益表達的有效性。利用集體的力量就可以把遠離政治中心的分散的個人利益集中起來，壯大了利益表達主體的力量。利益表達的組織化是社會轉型期的必然要求。短時間內部分強勢群體結盟的社會優勢地位難以改變，而對貧困群體來說，只有靠培育代表他們利益的社會團體才能有效發出自己的聲音。以下因素共同促成了社會團體在城市貧困群體利益表達中的地位：

（一）社會團體的屬性

根據我國《社會團體登記管理條例》，社會團體“是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織［８］”。社會團體是政府組織、企業組織之外的第三部門，是民間組織的一個組成部分，具有組織性、自治性、民間性、非營利性、志愿性和公益性等六大特征。這六大特征只有同時具備才是真正意義上的社會團體。社會團體的六大屬性決定了它在城市貧困群體利益表達中的優勢地位。組織性使其能夠向公眾提供更具針對性、更高效的規范服務；自治性和民間性使其保持獨立性，不受政府干預，獨立管理，更能反映公眾的要求和愿望；非營利性保證其無經濟目的，更能代表公眾利益，更易于取得公眾信任和支持；志愿性保證其具有志愿精神，能夠向公眾提供滿意的服務；公益性體現了社會性，它是為公眾服務的，可以保證其在促進社會公平與正義方面的獨特優勢。這些屬性使得社會團體具有了政府與市場所無法達到的處理公眾事務的優勢。政府組織面對復雜的社會問題，其權力化難以保證其獨立地位，而市場往往只能提供私人產品，不能有效促進社會公平，反而會增加社會的貧富分化。在政府和市場都不能有效發揮在公共事務中作用的時候，社會團體卻可以作為第三部門出現，積極協調社會的利益矛盾和沖突。

（二）轉型期客觀環境：結構變遷

改革開放以前，政府嚴格控制著國民經濟和社會服務，利用行政權力管理著各種資源，社會團體難以發展。改革開放以來，國家和社會關系的變化給社會團體提供了廣闊的發展空間。經濟體制的改革一方面使社會上出現了可以自由支配的資源，也給大量的草根組織提供了發展余地；另一方面，市場經濟也塑造了具有獨立利益要求的經濟主體，引起了利益群體的分化，形成了多樣化的利益要求，社會問題也日益變得復雜。因此，有著共同目標的公民要求通過結成社團，借助團體的力量進行利益表達，實現單個人無力達到的目標。同時，隨著改革的深入，人民的生活水平逐步提高，人們的民主參與意識也得到了提升，而實現民主參與一個有效的途徑就是組成團體，以組織為單位進行活動。

政治體制改革和政府職能的轉變給社會團體的發展創造了必要條件。改革之前社會高度政治化，自治性弱化。改革開放后，隨著政府提出“政企分開”，尤其是90年代以來提出“大社會小政府”的行政改革，政府逐步由一個“全能政府”向“有限政府”轉變。政府職能轉變要求其下放權力，弱化微觀管理和直接管理，將部分職責分給其他的社會機構承接，讓社團組織充分發揮自身優勢。這不僅可以使政府從繁重的事務中解脫出來，而且也動員了社會各方面資源參與社會發展，實現了政府與社會團體的合作和互動，推動了政府改革，影響了政府決策。社會不大，政府就小不了。只有社會團體的數量增多、影響力增大，政府的改革才能順利進行。

（三）發展社團是社會發展的必然要求

從社會發展趨勢來看，發展社團是順應歷史潮流。美國研究非營利組織的專家約翰·霍普金斯大學的萊斯特·薩拉蒙教授將20世紀晚期的社團革命提升到如同民族國家的興起對于19世紀晚期的重大意義這樣的高度上來，可見社團的發展對于整個世界組織制度創新的偉大意義。

社團政治是現代民主政治生活的重要內容，社團的數量在一定程度上反映了一個國家或地區文明民主發展的程度［９］。社會團體在推進民主化進程方面有獨特優勢，能夠集中反映所代表群體的要求和意愿，從而為政府決策提供依據，保證了決策的民主化和理性化，成為推動政府改革的重要力量；能把單個的社會成員整合起來以團體的形式參與政治活動，從而擴大了政治參與的廣度和深度，提高了政治參與的效果；社會團體的發展促進了自上而下的賦權，調動了公民的廣泛參與，有利于達到善治，有助于社會監督；社會團體還能推動社會廣泛關注和幫助在經濟社會發展過程的薄弱部門和弱勢群體，從而有助于縮小貧富差距，促進社會公平。

三、發揮社團在城市貧困群體利益表達中的作用

改革開放以來，我國各類社團迅速成長。據統計，1965年年我國有全國性社團近100個，地方性社團6000多個；1989年初，全國性社團已經發展到1600多個，地方性社團則猛增到20多萬個［１０］；截止到2006年底全國社團達18.6萬個［１１］。雖然我國社團發育還不成熟，但其獨立化、自治化傾向越來越明顯，活躍在社會各個層次，為社會生活注入了新的活力，在自我管理、社會監督、組織社會等方面發揮著重要作用。我國社團組織的突出作用表現在扶貧濟困和保護弱勢群體等方面。我國的慈善總會、少年兒童基金會、殘聯等起的作用是有目共睹的。但同時我們也看到，我國社團組織在保護弱勢群體方面還存在很大不足：一是經費短缺，難以維持運轉；二是社團結構不合理；三是自身發展不健全；四是管理混亂，法律法規不健全。

針對以上問題，結合城市貧困群體利益表達，筆者提出以下社團改革和發展的建議：

（一）促進政府、企業與社團的良性互動

一方面政府要放權給社團，給社團提供發展的機會；另一方面社團也要爭取政府和企業的資金支持。在我國，對社會團體實行的仍然是登記管理機關與業務主管單位雙重管理機制。社會團體的官辦色彩仍然很濃重，它們過分依賴政府，某種程度上說還是政府的附屬機構，這嚴重抑制了社團的正常發展，與社團的本質相背離。為此，政府需要進一步轉變觀念，認識到社團對于政府和企業組織的有益補充作用，是社會管理的有效組織方式，要逐步放權，培養社團獨立發展的能力。另外，社團和經濟、政治不是對立的，而是相互影響和促進的關系。社團既要保持獨立性又要和企業、政府合作。我們可以學習國外的經驗，政府支持是重要的經費來源，另外開辟多種籌資方式，接受企業捐款和會員會費、提供有償服務等。

（二）加快立法，實現社團的規范化管理

社團發展要有相應的社會規范制約。我國在這方面明顯滯后，現有的法律條文主要集中在社團登記注冊、合法性認定等方面。社團一盤散沙，既缺乏發展的詳細規劃，也沒有形成對社團有效的系統化的管理；社團企業化、財政混亂、缺乏監管；不同的社團在組織規章、資源配置方式、活動內容上都有差異，我國則沒有操作性和針對性強的法規來應對相關的問題，無法保證社團活動和政府監督的有法可依，造成管理上的盲區。另一方面，我國的社團注冊手續煩瑣，注冊成本高，造成了一些小社團無法獲得合法性，草根組織大量存在。今后，我國要進一步完善社團立法，促進社團管理的有序化；也要降低門檻，使一些能夠為社會服務的草根組織獲得合法性，使其提供更優質的服務，也更有利于資源配置。

（三）加強社團自身建設，提高服務社會的能力

我國的社會團體在獲得合法性、努力獲取資源的同時，要不斷提高服務社會的能力。只有加強內部自身建設、苦練內功、自律自強，才能為社會公眾所承認，才能提供令公眾滿意的產品。為此，首先，要引進更多的高素質人才加入社團。他們要具備專業知識和技能，要富有良好的職業道德，在工作中有強烈的團體意識、創新精神。目前我國每年輸出大量的社會工作專業人才，社會團體可以挖掘更多急需的人才。其次，要加強內部管理，完善組織制度，形成積極向上、緊張有序的組織文化。再次，要加強社團在開展利益表達方面的功能，要了解社情民意，充分代表社會成員表達他們的愿望，成為溝通政府和社會成員之間的橋梁。

（四）促進結構優化，多渠道為貧困群體提供利益表達的機會

在我國為弱勢群體提供幫助的社會團體相對較少，而為轉型期弱勢群體提供利益表達機會的團體更少。有資料顯示，在48家全國性社團中，有4家社團是為弱勢群體服務的，有17家社團是為中間群體服務的，有27家社團是為優勢群體服務的。［１２］今后，社會團體結構要逐步趨向合理，橫向和縱向協調配合，實現資源共享。要相應的向目前中國急需社會服務的人群和領域傾斜，要加強對社團的整合力度，建立專門的監督和評估體系，對社團的業績和工作能力進行考核，淘汰服務能力差、運作狀況不良的社會團體，形成布局合理、資源優化配置的良好局面。針對城市貧困群體所處的社會環境，社會團體可以營造有利的利益表達環境，全方位保證社會成員表達自己的利益要求。從層次上來看，可以對城市貧困群體利益表達起支持作用的社會團體，既可以是活躍在民間的正式注冊的機構，它們資源雄厚，公眾信任，具備良好的工作素養和能力，比如工、青、婦等部門；也可以是跟城市貧困群體最親密的社區服務組織，它們最了解這些群體的生活和存在的問題，發揮這些社團的優勢意義重大。基層居委會要支持社區內這類組織的發展，要使貧困群體利益表達真正在基層得到解決。當然，從總體上來說，還要引導更多的社會成員組成社團，敢于表達自己的心聲，逐步培養他們的公民意識，也要動員全社會成員來關注特殊群體的利益表達，關注他們的生活，集中社會資源解決社會問題。

參考文獻：

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