《反壟斷法》沖過終點

1987年，國務(wù)院法制局成立反壟斷法起草小組。反壟斷立法提上議事日程，距今整整20年；1994年，反壟斷法列入八屆全國人大常委會立法規(guī)劃，反壟斷立法工作的正式啟動，距今已有13年。八屆全國人大常委會開始，反壟斷法列入每一屆立法規(guī)劃。2006年6月，反壟斷法草案終于提交全國人大常委會首次審議。時隔一年之后，反壟斷法草案接連進(jìn)行了二次和三次審議，終于在8月30日下午經(jīng)十屆全國人大常委會第二十九次會議表決過，將自明年8月1日起施行。用命運多舛來形容反壟斷法的出臺過程一點也不為過。

預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場競爭，提高經(jīng)濟(jì)運行效率，維護(hù)消費者合法權(quán)益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，這是反壟斷法立法的主要目的。

反壟斷法立法的宗旨，其直接目的是反對壟斷和保護(hù)市場競爭，其最終目的是提高經(jīng)濟(jì)效益和維護(hù)消費者的利益。我國反壟斷法在這方面也順應(yīng)世界各國立法潮流，為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場競爭，提高經(jīng)濟(jì)運行效率，維護(hù)消費者合法權(quán)益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

中國需要《反壟斷法》

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，不是靠國家計劃或者行政命令，而是由企業(yè)自己來決定。一般來說，當(dāng)一種產(chǎn)品在市場上比較短缺，它的價格就會上漲，生產(chǎn)者就會對這種產(chǎn)品進(jìn)行投資；當(dāng)一種產(chǎn)品供大于求，它的價格就會下降，生產(chǎn)者就會將其資金轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)品或者服務(wù)上去。這說明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營計劃的決定性因素是市場價格。然而，要使價格機(jī)制發(fā)生作用，市場必須至少滿足兩個條件：一是企業(yè)自由定價，二是市場的開放性。這即是說，經(jīng)營者之間要能夠開展競爭。

市場競爭在提高企業(yè)生產(chǎn)效率方面也發(fā)揮著決定性的作用。因為競爭是一個優(yōu)勝劣汰的過程，它可以淘汰低效率企業(yè)、不合理的生產(chǎn)工序和劣質(zhì)產(chǎn)品。相反，高效率的企業(yè)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品在競爭中則可以得到發(fā)展，甚至取得市場支配地位或者壟斷地位。因為在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)都希望擴(kuò)大市場份額，獲取更多的利潤，它們就會努力降低成本和價格，不斷開發(fā)新產(chǎn)品、新工藝，改善經(jīng)營管理。而且，一個企業(yè)一旦在市場上取得了領(lǐng)先地位，其他企業(yè)就會跟著效仿。這就使市場呈現(xiàn)出一派你追我趕的競爭景象。改革開放近30年來，我國企業(yè)的技術(shù)水平和生產(chǎn)能力普遍有了很大提高，涌現(xiàn)出一大批資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)和經(jīng)濟(jì)效益十分顯著的企業(yè)，這里決定性的因素就是市場競爭。

優(yōu)化配置資源和提高經(jīng)濟(jì)效率的最終受益者是廣大消費者。因為競爭迫使經(jīng)營者不斷向消費者降價讓利，迫使他們在產(chǎn)品的質(zhì)量、數(shù)量以及品種方面不斷滿足市場需求，因此，我們毫不夸張地說，是競爭使消費者成為了“上帝”，是競爭提高了消費者的社會福利。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有競爭才能使社會資源得到優(yōu)化配置，企業(yè)才能具有創(chuàng)新和發(fā)展的動力，消費者才能得到較大的社會福利，因此，市場競爭是市場經(jīng)濟(jì)不可缺少的機(jī)制。然而，另一方面市場經(jīng)濟(jì)本身沒有維護(hù)公平和自由競爭的機(jī)制。恰恰相反，為了減少競爭壓力和逃避競爭風(fēng)險，企業(yè)總是想方設(shè)法地限制競爭，如世界拉面協(xié)會中國分會最近多次組織、策劃和協(xié)調(diào)方便面的漲價幅度。此前我國也出現(xiàn)過多起企業(yè)聯(lián)合限價或者限產(chǎn)的事件。隨著加入世界貿(mào)易組織和國內(nèi)市場進(jìn)一步對外開放，外國資本、外國企業(yè)和外國商品已經(jīng)全方位地進(jìn)入我國。這些情況說明，制定一部比較完善的反壟斷法，這不僅有利于在我國建立一個公平自由的市場競爭環(huán)境，有利于提高我國資源配置效率和企業(yè)生產(chǎn)效率，提高消費者的社會福利，而且也有利于我國實施全方位的對外開放政策，有利于我國的市場規(guī)則和經(jīng)貿(mào)法制與世界接軌，從而也有利于提高我國在國際社會的威望和地位。

“法”指行政壟斷

《反壟斷法》明確了“既要反壟斷，也要促進(jìn)集中”的原則，在兩者之間找到一個平衡點，使《反壟斷法》將主要目標(biāo)定為反對濫用市場支配地位，也就是說，主要是反對行為性的壟斷，而不是結(jié)構(gòu)性的壟斷。

終極目標(biāo)——反對行政壟斷。

與西方國家不同，由于我國的市場經(jīng)濟(jì)不是由自由競爭逐步發(fā)展為經(jīng)濟(jì)型壟斷的，而是由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行業(yè)性壟斷走向競爭性的市場經(jīng)濟(jì)，因此，行政性壟斷是我國政治和經(jīng)濟(jì)的一個特有現(xiàn)象。反對行政壟斷是我國反壟斷法的特色，也是反壟斷法最主要的內(nèi)容。即便有些企業(yè)是國家授權(quán)給它壟斷，但它也不能濫用其壟斷地位或者市場優(yōu)勢地位。

“法律的生命在于實施”。全國人大法工委經(jīng)濟(jì)法室主任黃建初表示，反壟斷工作并不是從現(xiàn)在開始的。十多年前制定反不正當(dāng)競爭法時，已經(jīng)對某些壟斷行為進(jìn)行了規(guī)定，如不能違背消費者的意愿搞搭售等。目前國務(wù)院有關(guān)部門，已經(jīng)在部分履行反壟斷的執(zhí)法職責(zé)。

因為沒有反壟斷法，一切壟斷巨頭都讓我們的生活幸福指數(shù)難以上升。手機(jī)話費清單總是看不懂，石油價格飆升開不起車，鐵老大的座位票價高居不下……不僅如此，中國企業(yè)由于沒有反壟斷法的保護(hù)，每每在世界貿(mào)易商戰(zhàn)中屢次處于尷尬境地。

自去年年底開始，由行業(yè)協(xié)會參與，國內(nèi)排名前幾位的方便面寡頭就召開了3次內(nèi)部價格會議，最終達(dá)成一致意見：康師傅、統(tǒng)一、今麥郎、日清、農(nóng)心等10多家知名企業(yè)全部參與統(tǒng)一調(diào)價。

8月24日，反壟斷法草案三次審議稿提請十屆全國人大常委會第二十九次會議審議。草案明確規(guī)定國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，國務(wù)院反壟斷委員會并不行使行政權(quán)力、作出行政決定 。

體現(xiàn)中國特色

反壟斷法目前在我國還是一種全新的法律制度。但美國早在一百多年前就已經(jīng)頒布了這種法律。目前全球有84個國家頒布和實施此法。因此，它又被喻為市場經(jīng)濟(jì)國家的“經(jīng)濟(jì)憲法”。反壟斷法是經(jīng)濟(jì)法，但它決不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的法律手段，同時也是一個政治方面的法律武器。我國反壟斷法作為一部21世紀(jì)產(chǎn)生的法律，它鮮明地立足于國情，在很多方面借鑒了競爭政策發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，特別是借鑒了美國法和歐洲法的經(jīng)驗，從而大大提高了反壟斷法的威懾力。

一、明確國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會

法案明確規(guī)定國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作。并明確了反壟斷委員會履行的職責(zé)，即研究擬訂有關(guān)競爭政策，組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況并發(fā)布評估報告，制定、發(fā)布反壟斷指南，協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等職責(zé)。

同時，法案規(guī)定由國務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。為了便于嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)法，法案還規(guī)定了國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。

在分組審議時，曾有代表建議設(shè)立一個統(tǒng)一有效的、有權(quán)威性的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，“國務(wù)院成立了反壟斷委員會，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，但是它協(xié)調(diào)的主要是方針政策及一些宏觀的行政工作，具體執(zhí)法仍然是由商務(wù)部、國家工商總局、發(fā)改委這三家共同執(zhí)行。”

二、濫用行政權(quán)力依法給予處分

盡管要不要反對行政壟斷在我國反壟斷立法中一直存在著爭議，通過的反壟斷法第8條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。反壟斷法第五章還列舉了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為，包括強(qiáng)制交易；妨礙商品在地區(qū)間自由流通；排斥或限制外地企業(yè)參與本地招投標(biāo)活動；排斥或限制外地資金流入本地市場；強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為；制定排除、限制競爭的行政法規(guī)。上述這些規(guī)定說明，濫用行政權(quán)力限制競爭的行為在本質(zhì)上都是一種歧視行為，即對市場條件下本來應(yīng)該有著平等地位的市場主體實施了不平等的待遇，其后果是扭曲競爭，妨礙建立統(tǒng)一、開放和競爭的大市場，使社會資源不能得到合理和有效的配置。因此，反行政壟斷是我國反壟斷法的一項重要任務(wù)。

反壟斷法第51條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和公共組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。”這個規(guī)定雖然說明，反壟斷法沒有把行政壟斷的管轄權(quán)交給反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，盡管如此，反壟斷法中關(guān)于行政壟斷的規(guī)定仍然是意義重大，因為這不僅表明我國立法者對行政壟斷持堅決反對的態(tài)度，從而有利于提高各級政府機(jī)構(gòu)的反壟斷意識，而且也表明反對行政壟斷是我國的主流觀點，從而有利于倡導(dǎo)和培育競爭文化。

三、禁止壟斷協(xié)議

經(jīng)營者集中有利于提高企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)企業(yè)間的人力、物力、財力以及技術(shù)方面的合作，從而有利于提高企業(yè)效率和競爭力。然而，如果允許它們無限制地并購企業(yè)，就不可避免地會消滅市場上的競爭者，導(dǎo)致壟斷性的市場結(jié)構(gòu)。因此，我國反壟斷法第四章規(guī)定了控制經(jīng)營者的集中。

根據(jù)反壟斷法第20條，經(jīng)營者集中的方式包括經(jīng)營者合并，取得股份或者資產(chǎn)，以合同方式或者其他方式取得對另一企業(yè)的控制權(quán)。控制經(jīng)營者集中的制度主要是集中申報和審批制度。根據(jù)反壟斷法第20條，經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)事先進(jìn)行申報，未申報的不得實施集中。

經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)作出禁止集中的決定。然而，因為經(jīng)濟(jì)是非常復(fù)雜和活躍的，有些合并即便具有排除、限制競爭的負(fù)面影響，同時也可能有利于提高市場競爭強(qiáng)度或者企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率。因此，第28條第2款規(guī)定，經(jīng)營者能夠證明集中對競爭產(chǎn)生的有利因素明顯大于不利因素，或者符合社會公共利益的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可作出對集中不予禁止的決定。

經(jīng)過十幾年的討論之后，《反壟斷法》逐漸明確了“既要反壟斷，也要促進(jìn)集中”的原則，在兩者之間找到一個平衡點，使《反壟斷法》將主要目標(biāo)定為反對濫用市場支配地位，也就是說，主要是反對行為性的壟斷，而不是結(jié)構(gòu)性的壟斷。

可見，《反壟斷法》對行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷都只是有限的制止。因此，有人認(rèn)為這樣的《反壟斷法》沒有意義，但這是求全責(zé)備。現(xiàn)在的反壟斷法，總的來說是對中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實的正確應(yīng)對，有一定的顯著成果：它反對濫用市場地位，有利于規(guī)范壟斷性企業(yè)(特別是國企)的行為；對外資并購的審查作出了規(guī)定，有利于中國參與全球競爭；對地方保護(hù)主義等行政壟斷行為進(jìn)行旗幟鮮明地禁止，有利于市場秩序的規(guī)范。可以說，《反壟斷法》是階段性反壟斷成果，它是反壟斷(包括反行政壟斷)繼續(xù)深入的基礎(chǔ)。

未來仍有挑戰(zhàn)

我國反壟斷法雖然對國家經(jīng)濟(jì)生活和所有經(jīng)濟(jì)部門都會產(chǎn)生重要影響，對企業(yè)的市場活動會產(chǎn)生重要影響，是一部規(guī)范國家經(jīng)濟(jì)秩序和市場競爭秩序的基本法律制度。但是，因為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)尚未徹底完成，再加上反壟斷法還有需要完善之處，可以預(yù)見，反壟斷初期執(zhí)法會遇到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

一、沒有具足夠獨立性權(quán)威性執(zhí)法機(jī)構(gòu)

執(zhí)法機(jī)構(gòu)所規(guī)范的對象包括企業(yè)、地方政府、行業(yè)監(jiān)管部門，不成立足夠的獨立性和權(quán)威性的機(jī)構(gòu)，不足以行使反壟斷的職能。

由于《反壟斷法》承擔(dān)著維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運行的重要職能，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的確定，毫無疑問牽動了多個部門的“神經(jīng)”。商務(wù)部從1994年起就開始了《反壟斷法》的起草和調(diào)研工作，而國家工商行政管理總局則具有10多年反不正當(dāng)競爭執(zhí)法的經(jīng)驗。但專家表示，從部門協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，以及考慮到這一機(jī)構(gòu)設(shè)置的國際慣例，成立單獨的執(zhí)法機(jī)構(gòu)將更為合理。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員李布認(rèn)為，《反壟斷法》執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須具有獨立性、權(quán)威性和職責(zé)單一性的特點。因為就我國目前而言，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所規(guī)范的對象，不僅包括規(guī)模龐大、實力雄厚的企業(yè)，而且包括一些地方政府和行業(yè)監(jiān)管部門，沒有足夠的獨立性和權(quán)威性，不足以行使反壟斷的職能。而歐美等一些發(fā)達(dá)國家，《反壟斷法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)大多直接對議會或政府負(fù)責(zé)，機(jī)構(gòu)具有較高的級別和獨立性。

二、《反壟斷法》與行業(yè)法規(guī)很難協(xié)調(diào)

據(jù)悉，目前我國在電力、電信、鐵路等很多行業(yè)早已有了自己的法律法規(guī)，法規(guī)中針對本行業(yè)可能出現(xiàn)的壟斷行為做出了限制性規(guī)定。而正在制定中的《反壟斷法》也涵蓋到對因政企分離不徹底而產(chǎn)生的行政壟斷的規(guī)范。《反壟斷法》與這些行業(yè)法規(guī)在反壟斷問題上如何協(xié)調(diào)，將成為《反壟斷法》制定過程中無法繞過的重要問題。由于涉及到部門利益，整合的難度較大。

近年來，國家工商行政管理部門依據(jù)已經(jīng)出臺的《反不正當(dāng)競爭法》雖然查處了大量壟斷案件，但目前，行業(yè)壟斷和行政壟斷事件依然層出不窮。李布認(rèn)為，一些壟斷行為僅靠行業(yè)監(jiān)管部門和行業(yè)法律“老子管兒子”似的監(jiān)管，效果不會很好，因為監(jiān)管部門與被監(jiān)管企業(yè)常常帶有相同的經(jīng)濟(jì)利益。

在我國現(xiàn)行法律對壟斷行為的規(guī)范過于零散的情形下，毫無疑問，《反壟斷法》被賦予對各行業(yè)反壟斷法規(guī)進(jìn)行法律整合的使命。但全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會專家鐘真真認(rèn)為，由于涉及到部門利益，整合的難度較大，不是起草后就能出臺那么簡單。

三、 承擔(dān)了很多不該承擔(dān)的“重任”

從古至今，法律都承載著人類美好的理想，然而，立法作為一種制度變遷的方式和公共選擇的過程，總是受到相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境因素的制約并受到不同利益和需要的驅(qū)動，任何一項法律的出臺，都是重大利益的博弈和妥協(xié)。立法者和民眾對反壟斷法的期望值太高，承擔(dān)了很多不該承擔(dān)的“重任”。

我們不應(yīng)當(dāng)賦予反壟斷法太多任務(wù)，反壟斷法也不可能解決所有問題，它只是一部純粹的反壟斷法律，它承擔(dān)不起國家經(jīng)濟(jì)安全的重任，更承擔(dān)不起將所有因為體制原因而產(chǎn)生的地方保護(hù)、部門壟斷等一網(wǎng)打盡的任務(wù)。

四、 行政性壟斷背后的深層因素難以一時解決

行政壟斷本身的復(fù)雜性決定了行政壟斷行為的消滅是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)主要通過推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革來解決，從源頭上解決。單純依靠反壟斷去剪除行政壟斷是“不可能完成的任務(wù)”。

據(jù)專家介紹，行政性壟斷是我國現(xiàn)階段壟斷的一個突出現(xiàn)象。它產(chǎn)生于行政權(quán)力的濫用，政企分離不徹底和計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的弊端，是行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力相結(jié)合的壟斷。行政性壟斷扼殺新的市場經(jīng)濟(jì)體制，破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，而且容易導(dǎo)致腐敗。

與西方國家不同，由于我國的市場經(jīng)濟(jì)不是由自由競爭逐步發(fā)展為經(jīng)濟(jì)型壟斷的，而是由高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行業(yè)性壟斷走向競爭性的市場經(jīng)濟(jì)，因此，行政性壟斷是我國政治和經(jīng)濟(jì)的一個特有現(xiàn)象，與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系。

《反壟斷法》出臺順時應(yīng)勢

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員王曉曄認(rèn)為：市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗表明，市場本身并不具備維護(hù)公平競爭的機(jī)制。恰恰相反，處于競爭中的企業(yè)為了減少競爭的壓力和逃避風(fēng)險，它們總是想通過某種手段謀求壟斷地位。就在我國現(xiàn)階段市場不成熟和市場機(jī)制不完善的條件下，企業(yè)限制競爭的現(xiàn)象也已頻頻出現(xiàn)，如競爭者聯(lián)合限價或者限制生產(chǎn)數(shù)量，生產(chǎn)或者銷售同類產(chǎn)品的企業(yè)相互分割銷售市場，生產(chǎn)和銷售企業(yè)聯(lián)手排除競爭者，有些行業(yè)通過聯(lián)合或組建企業(yè)集團(tuán)甚至發(fā)展到少數(shù)企業(yè)壟斷市場的局面。市場壟斷將會使企業(yè)擺脫競爭的壓力，從而會喪失創(chuàng)新的動力，不思進(jìn)取，其結(jié)果就會嚴(yán)重妨礙國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。

這說明，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，為了給企業(yè)創(chuàng)造一個公平和自由競爭的市場環(huán)境，保證我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)能夠健康有序地向前發(fā)展，我國亟需建立反壟斷的法律制度。這個法律制度在我國的頒布和實施，將有力地說明社會主義市場經(jīng)濟(jì)不是自由放任的經(jīng)濟(jì)，而是有秩序的經(jīng)濟(jì)制度。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授黃勇說，反壟斷法是我們國家維護(hù)市場競爭秩序的最為重要的一部法律，它的出臺對國家，特別是對現(xiàn)在那些所謂的自然壟斷行業(yè)競爭意識的提高將產(chǎn)生非常深遠(yuǎn)的影響，這些行業(yè)以及整個社會必將隨著這部法律的出臺，加深對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識，建立和完善各自企業(yè)和行業(yè)的競爭機(jī)制，從而使整個國家的市場經(jīng)濟(jì)體制得以進(jìn)一步完善和發(fā)展。■