論我國區域經濟一體化背景下的政府區域公共治理

[摘要]我國區域式、板塊式發展的深入化，向我們揭示出傳統政府治理的盲點，即對與區域經濟發展相對應的區域內政府間關系的建設與調整的忽視。本文從政府之間的關系入手，強調調適政府管理行為與區域發展要求之間的關系，構建政府區域合作機制，從而促進經濟發展的自然聯系和協調地區間的平衡發展，實現政府公共行政邁向公共治理的新領域。

[關鍵詞]區域經濟；政府治理；關系調整

[中圖分類號]F127[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2007)07-0014-03

進入新世紀以來，區域式、板塊式發展逐漸成為國家及地區發展的趨勢，而且我國是一種非均衡式發展，形成了像長三角區域、珠三角區域、成渝經濟圈等，這些區域的經濟發展，使傳統地方治理體制成為制約區域融合與良性競爭的深層次根源，產生了許多問題，這要求我們對政府的傳統治理模式進行有效的改革。政府改革以及政府治理范式的構建必須適應國情要求，結合區域發展需要，特別在這些典型的區域一體化的地區，應注重加強政府區域治理能力的構建，使政府的運行具有更大的開放性和協調性。區域公共治理是對地方行政重構的進一步拓展與完善，是政府順應區域經濟發展要求而進行的府際關系及其行為的調整。

一、我國現階段區域公共治理的現狀和進展

所謂“區域公共治理”，從公共管理學科的角度來說，區域既不同于一個民族國家，也不同于特定的行政區域，而主要是一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的經濟地理概念。本文所研究的區域為微觀層面的國內區域公共治理，如我國“珠三角”，“長三角”，“環渤海經濟區”等等。區域更多的是基于地理邊界的同質性領域，它可以超出法定的行政區劃。

1.我國區域公共治理的現狀分析

20世紀90年代以后市場化改革不斷深化，中國區域經濟的聯系越來越緊密，區域合作的范圍和領域不斷拓展，合作規模不斷增大，形成了像長江三角洲、珠江三角洲、環渤海經濟區等重要的經濟區域。區域經濟的一體化的初始發動，已經激發了政府在區域間的經濟合作和公共事務的治理，但這種區域公共治理還剛剛起步。目前，區域公共治理的方式主要有以下幾種。首先，一些地區的政府開始建立了例行的地方高級官員會晤機制，成立區域性協調治理組織。自20世紀90年代中期開始，由“小珠三角”地區的城市市長組成的市長聯席會議每年或定期舉行。1992年由上海牽頭成立了長江三角洲經協委主任聯席會議組織，1997年又進一步升格為各市市長或分管市長參加的長江三角洲城市經濟協調會，解決了區域發展中出現的問題。其次，建立區域經濟聯盟。例如2003年廣東提出了“泛珠三角”區域合作的概念，要求廣東積極推動與周邊省區和珠江流域各省區的協作，構筑一個優勢互補、資源共享、市場廣闊、充滿活力的區域經濟體系，推動9省區與港澳的合作，建立9+2協作機制，共同協調“大珠三角”區域內的產業結構、區域公共形象、基礎設施、發展戰略、環境保護、公共安全、水電供應、危機管理、流行病防治等重大區域問題。再次，進行區域發展大規劃，對區域中各個板塊的發展目標進行整體理性規劃。長江三角洲就已經確定了相對明顯的分工合作局面，上海是經濟、金融、貿易、航運中心，而江蘇、浙江則定位為加工制造中心，區域形成產業生態鏈，互相協作。在《長江三角洲地區區域規劃工作方案》中規劃了公共治理的九個方面內容：即長三角發展所面臨的綜合交通、能源、土地利用、生態環境建設與保護、城鎮空間布局、產業發展、人才資源開發、創新能力建設和區域國際競爭力。從以上的分析中我們可以發現，我國在區域公共治理方面已經有了一些突破，探索出了一系列合作區域合作方式。但是也不難發現，在現行的區域公共治理中，治理工具比較單一，治理的內容主要局限在經濟發展方面，極少關注和涉及其他區域公共事務和公共問題，區域公共協調機制并不健全而且缺乏制度化，區域的無縫隙銜接也缺乏制度的配套。

2.當前制約區域公共治理發展的制度性障礙

首先，“政績合法性”主導下的地方干部考核制度。在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發生了相應的變化。在這種新的制度環境下，經濟發展成為考核地方官員業績的最重要指標之一。“地方官員具有雙重特征：他們一方面是“經濟參與人”，即像任何經濟主體一樣關注經濟利益；另一方面是“政治參與人”，關注政治晉升和政治收益。”[1]所以地方政府的領導人通過發展地方經濟，推動GDP的增長，一方面可為自己贏得上層的肯定，另一方面通過為轄區內的人民提供廣泛的社會福利，又可獲得地方人民的支持和認可，地方政府的政治統治基礎開始發生了轉變，形成了所謂的“政績合法性”。在這種政績的指揮棒下，地方政府更注重自己利益的最大化。有學者指出，在中國現行政治制度下，越來越出現一種傾向，即地方政府官員的提升與當地的經濟發展成正比。因為現行的干部考核制度特別是對地方干部政績的評價與考核過分強調與所轄地方經濟發展業績直接掛鉤，而這種業績又主要以上了多少項目、建了多少企業、經濟增長速度多少等指標來進行簡單量化和比較。這樣，就必然導致各行政區首腦或部門干部強化資源配置本地化和保護本地利益。再加上地方官員頻繁的地區間調動，更使地方政府在經濟競爭中急功近利，尋求短期經濟行為，從而使區域合作下的公共治理缺少可持續性和戰略性。

其次，科層權力結構運作形式。從公共權力運行的向度上看，我們一貫的行政模式強調政府管理權力運行的單向性和閉合性。根據科層制所內含的層級分設和層級節制的基本法則，政府公共管理權力在行政單元內部的日常運作是自上而下的單向度，由此形成單一權威中心的“金字塔”式閉合結構。它強調的是“下級服從上級，地方服從中央”的政治原則，使按行政區劃分的政府，很難生成一種“地方政府→區域公共治理共同體←地方政府”的協調合作制度安排。一旦涉及地方政府間的關系問題，級別差異就成了繞不開的障礙，使得政府間橫向的合作比縱向的協調更困難。

第三，壓力型體制。壓力型體制“指的是一級政治組織(市、縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[2]。壓力型體制是在現代化和市場化壓力下出現的，它將經濟上的承包責任制引入了政治生活，用物質刺激來驅動政治過程。在我國目前的政治結構和政府體制下，壓力型體制嵌套和表現于各級地方政府過程中，各個區域中地方政府的首要任務是完成上級下達的發展經濟指標。從組織行為學的層面看，下級政府在壓力型體制下所原生的發展目標與區域發展目標之間出現沖突和不兼容的矛盾。結果，地方政府總是選擇原生目標而放棄或打折完成區域公共治理責任。

二、現階段我國建構區域公共治理機制的路徑選擇

1.政府治理理念的轉變與創新

理念是行為的先導，政府公共管理的社會生態已經發生了重大變化，區域經濟一體化和社會板塊化把傳統的單位行政區劃納入到一個相互依賴，高度滲透的區域之中。要求政府的治理理念必須跳出行政區劃的剛性圈子，關注區域公共問題的治理，擯棄傳統的“內向型行政”，把自己主動納入到區域治理體系之中。在社會背景發生變化的情況下，政府的理念和行政價值必須擺脫對傳統的路徑依賴。以長江三角洲為例，長三角區域包含多個行政區劃分單位，涉及二省一直轄市等十五個城市，行政隸屬關系十分復雜，發展很不平衡，要協調發展必須實行區域聯合。每個地區都追求自身利益的最大化，從個體來說確實是一種理性的行為，然而從區域發展的大局來分析，區域的發展容易受到多頭行政力量的制約，區域發展極易走向碎片化，陷入“囚徒困境”，不可能實現聯動互動。政府要認識到這個問題，堅持區域公共治理。采用合作協調，善于發揮比較優勢，堅持區域公共利益價值取向，使區域間的公共問題高效率解決，避免重復建設，惡性競爭和行政壁壘。

2.區域公共治理主體的擴展，實現從地方政府單一型治理到多中心的網絡化治理

在傳統的政府公共治理中，一直強調政府單一集中的公共管理模式，而新的治理理論則強調多中心治理，對傳統的國家和政府權威理念提出挑戰，政府并不是國家唯一的權力中心。“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，它都可能成為在各個不同層面上的權力中心”。[3]顯然，在區域公共治理中，治理是分權化，把地方民主治理、多中心治理、NGO等多種運作設計連接在一起，在解決問題的過程中注重橫向地方政府、公民及區域性組織、第三部門、企業組織治理網絡的構建，確立集體行動的目標，進行廣泛的、戰略的合作與參與，實現區域的公共治理。建立政府與其他治理主體的合作關系，形成對區域公共事務的網絡化管理，既可以發揮政府在區域公共治理中“元”治理的掌舵導向，又可以運用多種治理力量，實現各方面發展的平衡協調，彌補政府失靈和治理工具單一的困局。

3.創建良好的制度環境，完善制度基礎與改革體制

按L·E·戴維斯和D·C·諾斯的理解，制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則”。[4]“政府間關系實際上有靜態和動態兩個方面，靜態的關系主要體現為政府間的法律關系和制度關系，動態的關系則體現為具體的政策關系，人際關系和行政調控關系”。[5]鑒于此，我們應著重加強制度建設。首先，建立完善的制度保障。區域政府公共治理機制的建立需要良好的制度環境，這在很大程度上取決于中央政府的制度創新能力。基于市場經濟基礎上的區域政府公共治理機制離不開法律制度的規制，要求中央政府積極推進法治建設，完善相應的法律制度。我國區域內缺乏一致性的規則，各地區在技術開發、信息共享、環境保護、地方規范、公共服務等方面的政策存在很大的差異，沒有規范區域發展的統一法規。這個問題不解決，區域公共治理就缺乏必要的制度保障。因此，區域政府間對區域整體發展所達成的共識，必須要以制度性的規則來保證。這種區域公共治理規則應達到兩個基本要求：一是為合作行為提供足夠的激勵；二是對違反“游戲規則”者和機會主義者予以充分的懲罰以使違規者望而生畏，用正式化的方式維護區域公共治理規則。其次，區域合作規則的形成和有效運作，必須要有與之相適應的新型的“區域利益分享和補償機制”。區域政府合作的出發點是地方政府通過合作來共享整體利益，而打破傳統的“小而全”的治理體系。但合作結構中總有優勢一方，可能發生地區利益從劣勢一方流向優勢一方的問題。這就需要合作優勢一方給予劣勢一方以必要的補償，構建這一制度變遷機制，改變原博弈格局下的“囚徒”困境，讓地方政府無論在任何情況下選擇“合作”策略所獲得的收益都超出“非合作”策略的收益，使“合作”策略成為區域內地方政府的理性選擇，區域內所有的地區都共享合作的收益。因此，區域合作規則要有效地發揮作用，取決于能否達致各方利益的平衡，實現合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個與此相適應的“區域利益分享和補償機制”。所謂區域利益分享和補償機制，指的是各地方政府在平等、互利、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現地方與地方之間的利益轉移，從而實現各種利益在地區間的合理分配。最后，重視制度設計和整體設計，通過制度設計，對政府治理模式、運作機制等帶有根本性的問題，形成目標共識，這樣對區域的問題展開的協調一致的戰略治理工作，就有了制度保證。

4.建立科學的地方政府官員的績效評價體系

在以經濟建設為中心的制度背景下，一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以致地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學的地方政府官員績效評價體系，通過其正確的方向引導，規范官員們的行為取向和行為模式，實現地方政府行為的正常化，從而達到協調和改善政府間利益關系，實現區域善治的目的。科學的地方政府績效評價體系的建立應該把地方的社會經濟發展與其歷史狀況及長遠發展有機結合，尤其要注重地方的可持續發展的能力和協調發展的能力，從區域發展大局來審視政府和官員的績效。

5.創立制度化的區域公共治理組織機構

區域公共治理是通過區域公共治理組織進行的，區域公共治理組織本身的出現是制度安排創新的產物，它使區域利益主體的獲利空間得以擴大或延伸，能將原來對立的利益轉化為一致利益，而且這種組織的安排方式是處于動態調整過程中。從我國實際情況和西方國家區域合作的實踐來看，區域政府合作機制要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構，實行多層面的協調互動，建立跨行政區的公共治理機構。“有理由以積極態度看待區域性機構，因為它們是一種學習工具，能夠使政府官員和一般公眾了解區域性問題的實質，以及在協作基礎上解決問題的必要性。它們有助于創建一種區域社區感，并提供了一系列過去缺乏的服務”。[6]地方政府是區域公共治理的主要參與者，因此，如何發揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，則是區域公共治理機制能夠真正建立的關鍵。我們可以參照國外的經驗，例如美國的區域委員會(RegionalCouncils)是由縣、自治市以及特區等組成的自愿性區域組織，主要目的是加強地方政府之間的交流、合作與協調，以解決美國大都市區所面臨的一些區域性問題。美國全國委員會協會(NARC)對區域委員會界定為“由地方政府創立的多重目的、多重管轄權下的公共組織，它們將多個層級的政府成員聚集在一起進行總體規劃，提供服務，并培育區域合作精神”。[7]

綜上所述，區域公共治理，就是在中央政府良好的政策引導下，依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源去推動區域經濟一體化，從而塑造區域整體優勢，高效率解決區域公共事務。我們也必須意識到，在一個缺乏普遍的法治規則、統一的市場秩序和完善的區域政策的國度里，要真正建構起一個行之有效的區域政府合作下的區域公共治理機制，絕非是一朝一夕的事。從發達國家的經驗看，甚至連歐洲的一體化也走過了半個世紀的艱難歷程。近年來，以長江三角洲和珠江三角洲為代表的經濟區域內，各級政府通過實質性的合作所表現出來的區域公共治理的績效，使我們有足夠的理由相信，建構一個行之有效的區域公共治理機制，是區域發展的必然選擇。

參考文獻：

[1]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作[J].經濟研究，2004，(6).

[2]榮敬本等.從壓力型體制向民主合作體制轉變——縣鄉兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，2005.

[3]錢海梅.審視與反思：公共治理的風險及其挑戰[J].社會科學文摘，2006，(2).

[4]L·E·.戴維斯與D·C·諾斯.制度變遷的理論：財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C].上海：三聯書店，1996.

[5]林尚立.國內政府間關系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[6]Arthur B·Gunlicks.Rrobems，Politics，an Prospects ofLocal Government Reorganization in the United States[A]，Arthur B·Gunlicks。Local Government Reform and Reorganization：An International Perspective[C]NewYork：Kininkat Press .1981.

[7]劉彩虹.區域委員會：美國大都市區域治理體制研究[J].中國行政管理，2005，(5).

責任編輯 侯 琦