如何從制度建設(shè)上培育服務(wù)型政府的服務(wù)精神

[摘要]中國(guó)建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵是培養(yǎng)公共管理者的服務(wù)精神，制度建設(shè)是培養(yǎng)公共管理者服務(wù)精神的重要路徑選擇。本文分析了培養(yǎng)公共管理者服務(wù)精神的崗位責(zé)任制、政務(wù)公開(kāi)制度、引咎辭職制度和政府績(jī)效評(píng)估制度。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；服務(wù)精神；制度

[中圖分類號(hào)]D523.32[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2007)07-0022-02

近年來(lái)，全國(guó)各級(jí)地方政府紛紛開(kāi)展了旨在建立“服務(wù)型政府”的行政改革運(yùn)動(dòng)。學(xué)術(shù)界提出了許多建設(shè)服務(wù)型政府的理論觀點(diǎn)和對(duì)策建議。其中，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，建立服務(wù)型政府的關(guān)鍵問(wèn)題之一是培養(yǎng)服務(wù)型政府的服務(wù)精神。培育服務(wù)型政府服務(wù)精神的路徑主要包括：加強(qiáng)以服務(wù)精神為宗旨的行政文化建設(shè)、實(shí)行政府流程再造、健全支撐服務(wù)型政府服務(wù)精神的制度體系和強(qiáng)化服務(wù)型政府的輿論監(jiān)督。本文主要探討培育服務(wù)型政府服務(wù)精神的制度建設(shè)。合適的制度能調(diào)動(dòng)公共管理者的積極性，制度約束會(huì)使公共管理者依據(jù)制度和規(guī)范自覺(jué)地進(jìn)行工作，從被動(dòng)的工作狀態(tài)中解脫出來(lái)，形成自主自立的主動(dòng)工作狀態(tài)。使公共管理者的主動(dòng)性、創(chuàng)造性、積極性大為增強(qiáng)，工作效率也會(huì)大幅度提高。政府機(jī)關(guān)成功有效的制度建設(shè)是培育公共管理者服務(wù)精神的重要途徑之一。

一、實(shí)行崗位責(zé)任制度

崗位責(zé)任制是明確規(guī)定各個(gè)工作崗位的職責(zé)和權(quán)限，根據(jù)履職要求任用和管理工作人員，通過(guò)落實(shí)個(gè)人責(zé)任實(shí)現(xiàn)組織職能的綜合性管理。崗位責(zé)任制對(duì)于提高公共管理者的素質(zhì)有著其他方法不可替代的獨(dú)特作用。每個(gè)公共管理者只有找準(zhǔn)了自己的工作坐標(biāo)，清楚自己的工作方向，才能有工作的主動(dòng)性和積極性，才能養(yǎng)成良好的服務(wù)精神。中國(guó)公共管理者崗位責(zé)任制長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有有效實(shí)行，主要表現(xiàn)在：崗位設(shè)置缺乏科學(xué)性，存在著大量的“一崗多人”現(xiàn)象，崗位職責(zé)不明，分工不清，崗位考核難以有效進(jìn)行，這勢(shì)必會(huì)降低公共管理者的工作積極性，影響其工作態(tài)度。

中國(guó)政府建立科學(xué)完善的公共管理者崗位責(zé)任制度，首先要科學(xué)完整地制定公共管理者崗位責(zé)任制度。根據(jù)部門(mén)特點(diǎn)、職責(zé)范圍等科學(xué)地設(shè)置工作崗位，并結(jié)合公共管理者自身的能力，明確劃分崗位職責(zé)。其次要嚴(yán)格執(zhí)行崗位責(zé)任制度，對(duì)于具有可操作性的擅離職守，一定要追究其責(zé)任，有效落實(shí)懲處規(guī)范。另外，中國(guó)應(yīng)積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)對(duì)具有可操作性的編制管理，為改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，防止和鏟除官僚主義創(chuàng)造良好條件。進(jìn)一步完善有可操作性考核制度和可操作性借用制度。由于工作原因，具有可操作性的制度被其他部門(mén)借用，其人事編制仍被保留在原工作部門(mén)，在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生新老工作崗位責(zé)任問(wèn)題，作為對(duì)行政工作全局構(gòu)成重要影響的一環(huán)，這種制度也需進(jìn)一步完善。

二、推行政務(wù)公開(kāi)制度

政務(wù)公開(kāi)是中國(guó)在行政改革中，為推進(jìn)民主政治建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，密切黨和政府與人民群眾的聯(lián)系而實(shí)施的一項(xiàng)制度。其基本內(nèi)容是：將政府行政管理的重大決策運(yùn)行情況和取得的效果公諸于眾，并采取一定的方式讓公眾參與。中國(guó)的政務(wù)公開(kāi)從1998年開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試點(diǎn)，到2000年全面推行以來(lái)，公開(kāi)的行政層面已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)發(fā)展到市(州)級(jí)政府和省級(jí)機(jī)關(guān)，此項(xiàng)改革在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛進(jìn)行，絕大多數(shù)地方政府都不同程度地推行了政務(wù)公開(kāi)。但目前中國(guó)政務(wù)公開(kāi)制度還存在著相當(dāng)多的問(wèn)題，如缺乏對(duì)于政務(wù)公開(kāi)理論的深入研究，政務(wù)公開(kāi)缺乏相應(yīng)的制度保障，政務(wù)公開(kāi)的方式有限、手段落后等等。

中國(guó)建立政務(wù)信息公開(kāi)制度要堅(jiān)持公開(kāi)的原則，不公開(kāi)屬于例外。對(duì)下列事項(xiàng)應(yīng)不予公開(kāi)：涉及國(guó)家利益，特別是國(guó)防、外交等應(yīng)保密的事項(xiàng)；涉及個(gè)人隱私的應(yīng)保密事項(xiàng)；涉及商業(yè)秘密事項(xiàng)；公開(kāi)可能損害國(guó)民的健康、生命、公共安全的事項(xiàng)；其他法律明確規(guī)定不應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)。要使政務(wù)公開(kāi)本身得到真正的推行，就要有一套完備的監(jiān)督和責(zé)任追究制度。這一監(jiān)督制度包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的制度，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)的監(jiān)督、專門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。內(nèi)部制約是監(jiān)督的主要途徑，只有機(jī)關(guān)內(nèi)部真正形成完善的制約機(jī)制，才能真正抑制權(quán)力運(yùn)用和行政行為的隨意性，才能達(dá)到從源頭上治理腐敗的目的。中國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，可以從宏觀上監(jiān)督政務(wù)公開(kāi)的實(shí)施。社會(huì)的監(jiān)督主要是從微觀上監(jiān)督政務(wù)公開(kāi)，主要是輿論監(jiān)督。中國(guó)推行政務(wù)公開(kāi)關(guān)鍵在于要將政務(wù)公開(kāi)制度化。只有建立一系列具體的完備的公開(kāi)制度，才能使政務(wù)公開(kāi)深入發(fā)展，使人民群眾擁有知情權(quán)和參政權(quán)，也有利于形成公共管理者的服務(wù)精神。

三、普及引咎辭職制度

2004年4月14日，溫家寶總理親自主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)中石油川東鉆探公司井噴特大事故、北京市密云縣“2·5”特大傷亡事故和吉林省吉林市中百商廈“2·15”特大火災(zāi)事故作出處理決定，國(guó)務(wù)院同意接受中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司總經(jīng)理馬富才引咎辭職的請(qǐng)求。此后，北京市政府也已同意密云縣縣長(zhǎng)引咎辭職，吉林省也批準(zhǔn)吉林市市長(zhǎng)的引咎辭呈。就3名領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎行為而言是中國(guó)政治文明建設(shè)的進(jìn)步，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院從嚴(yán)治黨、治政的決心。讓領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職成為制度，形成政治行為慣例是建設(shè)責(zé)任政府的必要步驟和體現(xiàn)，是中國(guó)深化干部人事制度改革和不斷推進(jìn)公務(wù)員制度改革的重大舉措，也是中國(guó)人事干部管理在退出機(jī)制上的一次有效嘗試，更是中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的需要。

引咎辭職制度化的困境很多。中國(guó)傳統(tǒng)的“權(quán)力至上”、“官本位”的觀念在人們思想中根深蒂固，中國(guó)現(xiàn)在缺乏啟動(dòng)國(guó)家的相應(yīng)規(guī)范來(lái)對(duì)引咎辭職提供支撐，以及政府在運(yùn)作中缺乏透明度，這些問(wèn)題的存在使引咎辭職制度難以落實(shí)。引咎辭職關(guān)聯(lián)到道德自律、職業(yè)責(zé)任、羞恥感等因素，而這些因素是非強(qiáng)制性的、不易操作的，因而，除了完善引咎辭職制度外還需建立一系列配套制度，尤其要“以制度的形式建立一系列明確的公共行政道德規(guī)范，讓行政人員知道什么是應(yīng)當(dāng)做的和什么是不應(yīng)當(dāng)做的，使行政人員有正確的道德價(jià)值定位和價(jià)值取向。”[1]

完善引咎辭職制度首先要科學(xué)界定引咎辭職的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定引咎辭職標(biāo)準(zhǔn)必須遵循客觀公正、群眾認(rèn)可、定性準(zhǔn)確、定量合理的原則，力求制定的引咎辭職標(biāo)準(zhǔn)具有可行性、可操作性和導(dǎo)向性，讓辭職者明白自己“咎”在何處。其次要增加引咎辭職事件的透明度，公眾要求從高官提出辭職到辭職獲得批準(zhǔn)，至少在信息披露上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，而不是含糊其辭。再次要完善相關(guān)的法律制度，許多西方國(guó)家立法規(guī)定了公務(wù)員的辭職辭退制度，但都沒(méi)有與引咎辭職相關(guān)的條款，如《法國(guó)公務(wù)員總章程》(1978年)、《美國(guó)文官制度改革法》(1978年)等。中國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)中，僅有《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定了辭職和辭退兩種形式。由于缺乏強(qiáng)有力的制度保證，一些明顯不稱職，甚至嚴(yán)重失職、瀆職的人就不會(huì)主動(dòng)請(qǐng)求辭職，其結(jié)果是嚴(yán)重影響其所在地區(qū)和單位的發(fā)展。盡管中國(guó)法律沒(méi)有引進(jìn)引咎辭職制度，但憲法和法律沒(méi)有排斥這項(xiàng)制度，因此可以建立一個(gè)與辭職辭退互補(bǔ)，與引咎辭職相配套的法律制度。[2]

四、建立績(jī)效評(píng)估制度

政府績(jī)效評(píng)估作為一種基本的行政管理模式，貫穿于政府管理的各個(gè)方面，影響各國(guó)政府行政改革的政策方向。在中國(guó)，隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行，政府公務(wù)員績(jī)效評(píng)估問(wèn)題也開(kāi)始引起了廣泛的重視。中國(guó)要形成廉潔高效的行政管理體制，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建立服務(wù)型政府，應(yīng)樹(shù)立以績(jī)效為導(dǎo)向的行政理念，建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估制度。

隨著世界性的政府改革潮流的影響，以及中國(guó)加入WTO對(duì)政府執(zhí)政能力提出的高要求，現(xiàn)行公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)的方法已不能跟上時(shí)代的要求，主要表現(xiàn)為：對(duì)考評(píng)重視不夠，可操作性差，定量指標(biāo)少，考評(píng)時(shí)人情問(wèn)題嚴(yán)重，考評(píng)結(jié)果中庸問(wèn)題突出，難以起到真正獎(jiǎng)勤罰懶的作用，考評(píng)方法簡(jiǎn)單，考評(píng)中外部群眾無(wú)法真正地參與，缺少有效的反饋機(jī)制，各項(xiàng)得分被考評(píng)人無(wú)從知曉，也就無(wú)法從績(jī)效考評(píng)的手段中發(fā)現(xiàn)自己的缺點(diǎn)并加以改進(jìn)。[3]

胡錦濤同志在黨的十六屆二中全會(huì)的講話中提出：“要教育干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，包括正確看待政績(jī)、科學(xué)衡量政績(jī)。”2006年兩會(huì)期間，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中鄭重提出“抓緊研究科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系。”中央政策對(duì)中國(guó)政府績(jī)效考評(píng)制度的建立和績(jī)效考評(píng)體系的完善提出了實(shí)質(zhì)性要求。[4]

首先，建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。政府績(jī)效評(píng)估的核心是要有一套科學(xué)的指標(biāo)體系，以科學(xué)地確定政府績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容和范圍，從而形成正確的導(dǎo)向和有效的激勵(lì)。其次，建立多重政府績(jī)效評(píng)估體制。績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)有效的管理工具，在中國(guó)的政府管理中越來(lái)越受到重視。但現(xiàn)在的激勵(lì)機(jī)制是一種自上而下的激勵(lì)傳導(dǎo)機(jī)制，由此決定的政府管理是一種“唯上”的服務(wù)行為，所以有必要建立以“顧客”為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。再次，建立激勵(lì)約束機(jī)制。利益是人們行為的根本動(dòng)因。行政人員是一種特殊的勞動(dòng)者，他們承擔(dān)著管理國(guó)家和服務(wù)社會(huì)的重任，付出了辛勤的勞動(dòng)，必須得到承認(rèn)和尊重。

總之，制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。任何一項(xiàng)制度的成功建設(shè)離不開(kāi)相關(guān)制度的積極配套，因而，通過(guò)制度建設(shè)來(lái)轉(zhuǎn)變公共管理者的工作態(tài)度，培育服務(wù)型政府的服務(wù)精神也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡彩娟.對(duì)引咎辭職制度化的思考[J]. 黨政論壇，2005，(10).

[2]歐廣遠(yuǎn).我國(guó)引咎辭職制度的完善及其意義[J].學(xué)習(xí)月刊，2004，(8).

[3]盧志旋.政府績(jī)效評(píng)估體系中的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度[J].理論學(xué)習(xí)，2004，(1).

[4]魏明.對(duì)于基層政府領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考評(píng)的幾點(diǎn)建議[J].決策咨詢通訊，2006，(1).

責(zé)任編輯 侯 琦