建筑業 農民工的職業傷害誰來保護

農民工是目前建筑業職業傷害的主體

建筑業既是國民經濟支柱產業，其增加值約占GDP的7％，也是勞動密集型行業，就業容量大，目前吸納的農民工約占農村進城務工人員總數的三分之一。據統計局2004年數據，全國建筑業從業人員總計3893萬人，其中施工現場操作人員基本是農民工，總人數已達3201萬人，占建筑業一線人員的90%以上；從發生在建筑施工過程中的各類事故統計來看，農民工也占90%以上。這兩個90%，足以表明，建筑業安全生產工作的主體是農民工。此外，國家安全監督管理總局統計表明，建筑業事故發生率和死亡人數僅次于煤礦，排在各行業的第二位，風險很高。

“包工頭”式的用工制度存在弊端

在建筑行業，一直存在著一種簡單的勞務分包的“包工頭”模式:即企業與“包工頭”簽訂勞務用工合同，以包代管。“包工頭”在用人單位和農民工之間充當橋梁，給盲目流動的農民工提供工作機會，提高了供求匹配效率，在勞動力轉移工程中發揮了積極作用。但是，隨著經濟的發展和各種規則機制的完善，這種模式的弊端日益突出。

農民工到北京打工，很少是由用人單位直接招工的，大部分由包工頭招來，和包工頭達成口頭協議，再由包工頭和用人單位聯系。在這種情況下，用人單位常常并不與農民工簽訂勞動合同。一旦發生糾紛，勞動關系就很難認定。企業不對農民工負責，就導致了大部分的“包工頭”隨意用工，管理混亂；有些農民工只知道自己給哪個包工頭干活兒，卻不知道用人單位是誰；向勞動監察部門舉報時，監察人員又會以農民工與包工頭之間是雇傭關系，不是正常的勞動關系為由而不予受理 ；到法院起訴時，法官也會認為這是農民工與包工頭之間發生的勞務關系糾紛，不是與用人單位之間的勞動關系糾紛。

包工頭的存在，不僅妨礙了打工者和用人單位之間勞動關系的認定，而且經常出現包工頭卷錢逃跑，農民工不得不艱難討薪的情況。當農民工將包工頭和用工單位一并起訴到法院時，法院有時判決由包工頭來支付農民工工資，不能切實保護農民工權益。農民工與施工企業并無直接的關系，出現問題后，若“包工頭”逃之夭夭，這些農民工很難去維權，由此助長了“包工頭”的違法行為，導致安全事故的頻頻發生。為了牟取暴利，包工頭扣留或挪用施工企業交付的費用，致使安全管理措施得不到落實，此外，由于包工頭沒有合法身份，很難監管，漏稅普遍，擾亂了勞動力市場秩序。

農民工管理中的“三不足”現象

建筑市場的農民工主要來自偏遠的農村，大部分只是小學畢業，有的雖然初中畢業，但知識水平只相當于小學文化水平。這些勞動力放下鐮刀就拿起灰刀，不具備應有的崗位知識，缺乏必要的安全技能培訓教育。很多建筑事故屬人為原因，由于農民工缺乏基本的安全防范意識，心存僥幸違章操作而引發的。據有關部門統計，建筑施工中的傷亡事故90%發生在農民工身上，其中70%是由于違章操作引起的。

現有的農民工安全管理措施存在“三不足”的現象：一是政府對安全監管力度不足，建設主管部門“把關”不嚴，部分不具備基本安全生產條件和施工資質的隊伍進入建筑市場，為引發安全事故埋下“禍根”。二是建設單位對安全管理作為不足。一些建設單位不履行法定程序，規避政府監管，肢解工程項目，分包給低資質或無資質的勞務隊伍。有的不講科學，片面追求進度、工期，忽視安全生產管理。建筑工程分承包項目多、各類人員構成復雜、流動性大，農民工猶如“游兵散勇”，有活招之即來，無活揮之即去。頻繁的流動客觀上容易造成安全管理上的漏洞；三是施工單位安全生產資金投入不足。有的企業為了追求利益最大化，千方百計降低生產成本，安全投入方面不能省的也省，不愿意也舍不得花錢買平安，連正常的教育培訓企業都不愿意投資。

問題出在執法上

另外，在我國，農民工的權益保障不僅是一個立法問題，更重要的是一個執法問題，有法不依成為民工權益不斷受到侵害的重要因素（劉爾鐸，2006）。2005年1月，建設部發布了《建筑施工現場環境與衛生標準》，對工程開工時農民工的居住和伙食條件作了相當詳盡的要求。2006年3月，國家又發布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》。可是，據媒體報道在2006年7月，北京暴雨如注的惡劣天氣中，負責維修三環路上過街天橋的27名農民工，卻只能睡在六里橋南側的一座過街天橋下面，度過了一個多月風餐露宿的生活。還有更惡劣的虐待農民工事件，兩年前發生在新疆烏魯木齊的“包身工”事件如今又在山西重演了，在“山西黑窯童工事件”的采訪調查中，河南記者付振中說：“我們采訪的最大的阻力是山西當地一些部門不配合，他們對這個事件缺少應有的愛心，表現得十分消極，有的還千方百計阻撓家長營救其他孩子。”為什么完善的憲法和相關條文在農民工虐待事件中顯得蒼白無力？一方面是因為目前我國農民工用工體制不健全，更為主要的原因是監管缺位，社會治安管理缺位，勞動用工管理缺位，使一些企業特別是一些小企業的“管理者”，胡作非為到不忌諱法律約束的程度。而在這背后是政府有關職能部門作為不到位，法律監管不到位。導致企業缺乏保護農民工職業安全的內在動力和外在拉力。

制度和監管到位是基礎

制度完善行業管理的規范是農民工安全保護工作的基礎，而勞工制度和工傷保險制度是目前關注重點。

“勞務分包制度”與“包工頭”制度的主要區別在什么地方？一是在勞動關系上，前者要求承包企業進行勞務作業分包時，必須使用有相應資質的勞務企業，并應當按照合同約定或勞務分包企業完成的工作量及時支付勞務費用，禁止將勞務作業分包給“包工頭”。承包企業應對勞務分包企業的用工情況和工資支付進行監督，并對本工程發生的勞務糾紛承擔連帶責任。勞務企業要依法與農民工簽訂勞動合同。施工總承包、專業承包企業直接雇用農民工，必須簽訂勞動合同并辦理工傷、醫療、或綜合保險等社會保險。而包工頭制度則是用工企業與“包工頭”簽訂勞務合同，在這種制度下，農民工和企業不發生直接關系，只和包工頭存在口頭協議。在這樣的情況下，施工企業交付給包工頭的費用就可能被扣留或挪作他用，致使安全管理措施得不到落實。二是在法律上勞務企業是依法成立的、具有獨立法人實體的市場主體；而包工頭不是獨立的法人，不易被監管，“包工頭”隨意用工、違法轉嫁經營風險、偷漏稅、損害農民工的合法權益的模式造成市場混亂。

取消“包工頭模式”、完全實行“勞務分包制度”，首要問題是能否按照市場規律成立勞務公司，如果完全靠行政手段推動，則有可能“好心辦壞事”，帶來效率低下的弊端。

2004年正式實施的《工傷保險條例》，但實際與改革目標還有相當的距離，尤其要建立工傷保險與事故預防、職業康復相結合的體制仍任重道遠。事實上也沒有形成實施工傷預防功能機制有機的、統一的、相互促進與協調的體制，此外，在工傷保險基金的列支項目上，關于工傷預防方面的規定太過于模糊，只有用于工傷預防的費用得到了實質上的落實，才能滿足工傷預防功能實現的前提。

目前，號稱擁有3000萬大軍的建筑業，參加工傷保險的人數卻很有限，勞動合同簽訂率也僅在10%～20%之間，而他們中的大多數都是急需工傷保險的農民工。造成建筑業農民工參保不暢的主要原因是人員流動性太大，按常規企業以工資總額為繳費基數的方式擴面征繳，在建筑行業很難落實；同時多年實行的“五險合一”的捆綁征繳模式使企業的負擔較重。

對此，首先可以嘗試允許尚不具備參加全部險種條件的用人單位或建筑等高風險企業的勞務工，先行參加工傷保險，建委和勞動保障部門可協同推進，對不參加工傷保險的單位不發施工許可證。

其次，針對建筑業農民工流動性較大的特點，建立臨時農民工工傷保險計算機網絡服務，建立臨時農民工檔案，為每一位臨時農民工配備專用工傷保險IC卡。在每個建筑單位配備相應的機器設備，農民工給用人單位打工時可用工傷保險IC卡在用人單位的機器上刷卡，機器記錄用工時間，用人單位根據用工時間繳納工傷保險費。建筑業農民工一旦出現了工傷事故或職業病，其就可以獲得用人單位為其購買的工傷保險保障了。同時簡化有關部門對工傷的認定、償付的工作程序，保障受傷害農民工的權益。

（作者為江西財經大學公共管理學院講師）