治理理論視角下的中國體育管理體制改革

摘要：從治理理論的角度，探討了中國體育管理體制改革。建議充分發揮公民社會和體育中介組織等社會多元主體的作用，實現國家、市場和公民社會之間的平衡，實現傳統行政管理模式向當代公共管理模式的轉變，從而構建一個靈活、高效的服務性政府，促進我國體育事業健康、快速、可持續發展。關鍵詞：體育管理體制；治理理論；公民社會；中國中圖分類號：G80文獻標識碼：A文章編號：1006-7116(2007)08-0118-03

治理（governance）一詞是相對于傳統的統治（government）而言的。1989年，世界銀行在撒哈拉結構調整項目失敗的總結報告中第一次提出“治理危機”，認為有必要改革撒哈拉國家的公共管理和公共行政。后來，西方學者從不同角度出發，賦予“治理”新的涵義，使其發展成一個包括治理、善治和全球治理等在內的理論，并在國際組織和西方國家的政治與行政中實踐。

全球治理委員會對治理理論的定義具有代表性和權威性，該委員會1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。它有4個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[1]。

治理理論的內容主要包括治理的主體、對象、方法和目標。主體方面，除政府外，還包括其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行業協會、科研學術團體和社會個人等等；對象或客體是現實生產生活中所涉及的事務和活動；管理手段除了國家的手段和方法外，更多的是強調各種機構之間的自愿平等合作；目標是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度增進公共利益[2]。

目前我國體育管理體制依然是行政化管理方式，管理效率低、社會化程度不高、法制化程度低等缺陷阻礙了體育事業的發展。公共治理理論要求促進公共服務提供主體的多元化，大力發展體育社團；將市場競爭機制引入公共管理，提高管理效率，打破政府對公共產品與服務的壟斷；政府通過掌舵的方式從直接的服務提供中撤離，構建一個公開、透明、靈活、高效、法治和廉潔的服務性體育行政部門。

1我國體育管理體制現狀

當前，我國體育管理體制尚處于由政府主導型的“舉國體制”向國家、社會相結合的體育管理體制過渡的時期，主要存在以下幾個問題。

1)體育社會化程度低。

我國發展體育的根本目的是增強人民體質、提高民族素質。目前我國實際運行的是體育行政部門管理體育的發展模式。原來各個行業體育協會辦體育逐漸萎縮，盡管近年來各級體育行政部門也和少數高校、企業開展合作，并且一些高水平運動隊也進行了俱樂部制改革，利用社會力量辦體育，但整體效果不佳。例如，中國足球超級聯賽，各個俱樂部投入大量人力和資金，結果竹籃打水一場空，每年虧損上千萬，成為名副其實的雞肋。體育必須從一元走向多元，發揮體育社團的作用，以利于在更大的平臺上創新機制、整合資源，更好地調動全社會的力量發展體育。

2)市場資源配置機制不完善。

目前我國主要還是依靠政府體育行政部門來配置體育資源，而使用這些資源的主體又缺乏市場精神和效率意識，一些項目存在資源占用不合理和資源使用效益不高問題，嚴重制約了體育事業的發展。體育管理體制是在社會主義市場經濟的大環境中運行，必須利用社會主義市場的基本觀念、原則、手段和方法，合理整合體育資源，充分發揮市場機制在引入緊缺資源、普遍提高運動項目層面資源使用效率和效益方面的獨特作用。

3)體育法制化程度低。

我國學者謝英[4]在調查中發現，絕大多數專家都認為管理制度法規不健全、法制化程度低是影響我國體育管理體制建立和完善的首要問題。在我國體育領域，當前可供利用的制度、法規較少。現有法規以《體育法》、《憲法》的相關條文為基礎，配合有限的行業管理規章、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度十分有限，對民事、刑事法規中相關法律條款的應用尚不廣泛。法制化環境未完全建立，依法辦事還存在困難。

2治理理論對我國體育管理體制改革的啟示

治理理論對我國經濟體制和體育管理體制改革具有重要的參考價值。我國著名學者鮑明曉[5]曾指出：“社會主義市場經濟條件下的舉國體制，其價值取向是既希望充分發揮政府的主導作用，又不排斥社會和市場的作用，并通過政府主導作用的發揮來鼓勵、引導和調控社會和市場來辦體育，最終形成政府主導、社會自治、市場自主三者之間的協調運轉和有機結合。也就是說，所謂的新型舉國體制就是以國家任務和大眾體育利益為最高目標，以政府充分發揮主導為核心，形成政府、社會、個人三位一體，財政和市場雙輪驅動的體育事業管理體系和運行機制。”

1)加大我國體育管理體制的創新力度，轉變政府職能，提高管理效率。

管理效率低一直是我國體育管理體制最嚴重的問題之一。治理理論對政府作用范圍及方式的重新界定，強調政府的管理效能，明確政府在體育事務管理中的首要職責，即“掌舵”而不是“劃槳”，通過轉變職能，權利下放和分權，實行“簡政放權”、“政企分開”、“政事分開”。打破政府對體育資源、服務的壟斷局面，整合社會充足的體育資源創造出更多的體育產品，提供優質的服務。這一思路同我國體育改革的基本取向一致。

2)法治社會的建立，必須有公民權利意識的支撐。

我國足球超級聯賽中“黑哨”問題和“賭球”問題，一直難以解決。究其原因，法制的不健全是其一，而權大于法，人治現象比比皆是，對法治社會的粗淺理解而后輕率搬用理論是更重要的原因。法治社會的建立不僅需要法制的完善，更需要全社會具備守法意識。當前我國公民普遍缺乏守法意識，因此，培育法治文化是我國體育改革的重要基礎。

3)把競爭機制引入體育管理部門的服務中來。

治理理論的一個重要內容就是將市場的激勵機制、競爭機制和私人部門的管理方法與手段引入到政府的公共服務中來，建立一個競爭性政府。對政府而言“問題不在于公營還是私營，而在于競爭對壟斷。競爭最明顯的好處是提高效率，即投人少產出多。競爭獎勵創新而壟斷扼殺創新，競爭還會產生責任感，壟斷則恰恰相反；壟斷導致浪費、萎縮、低效率，誘發不公平，阻礙改革等反面效果。對于可以利用競爭方式和容易明確劃分業務范圍的經濟活動來說，采用市場機制可以大大改善服務的提供”[6]。在我國體育管理中引入競爭，鼓勵體育管理部門在公共服務領域的創新，提高了管理人員的自尊心和士氣，并進而促使其對“顧客”的需求做出反應。這樣，顧客有更多的選擇機會，使得政府的體育服務在競爭的激勵下，降低成本、節省資源、提高公共服務的質量和效率。因此，體育管理部門應根據服務內容和性質的不同采取相應的供應方式，盡可能地引入競爭機制。

4)充分發揮公民社會和體育中介組織等社會多元主體的作用，實現國家、市場和公民社會之間的平衡。

公民社會原本主要是從國家與社會關系的角度而言的，但近年來越來越多地用于指獨立于國家，享有對國家的自主性，由眾多旨在保護和促進自身利益或價值的社會成員自愿組成的組織或機構，包括非政府組織，公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益集團和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為“第三部門”或“非營利組織”。發展公民社會，不僅能夠體現民主政治的發展，而且是實現政府有效治理的現實基礎[7]。

我國公民社會在20世紀80年代后得到了長足的發展，主要表現在：體育社團的數量迅速增加，種類大大增多，獨立性明顯增強，合法性日益規范。體育社團和體育中介組織的主要功能是對單一市場或體育部門工作的補充，在政府與社會、政府與市場之間進行溝通、協調，發揮橋梁作用。因此，大力發展體育社團和體育中介組織，讓它們承擔一些政府做不到或者不宜做的事，既可以加強政府與社會的合作，又是我國體育服務事業發展的必然趨勢。

5)借鑒當代工商企業管理的經驗與方法，實現傳統行政管理模式向當代公共管理模式的轉變。

經濟發達的西方國家在體育管理中把企業的一些科學管理辦法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入體育行政領域，改善了政府工作。美國職業籃球聯賽和世界五大職業足球聯賽為什么能夠如此成功，在世界的影響力是如此的巨大？而處于我國最先改革的足球，如今超級聯賽為何如此失敗？無論是政府、俱樂部還是球迷沒有一方滿意，三敗俱傷，這些很值得我們深思。國外先進的經驗和管理方法對于管理手段單一、管理方式陳舊、管理方法落后的體育行政部門來說，無疑是有所裨益的。

6)構建一個公開、透明、靈活、高效、法治和廉潔的服務性政府。

全方位、多層次推進體育改革，實現群眾體育和競技體育協調發展和相互促進，真正做到“以人為本”，以人民群眾的根本利益為出發點，開展全民健身活動，提高全民族的健康水平，“構建和諧社會”。避免政府的“形象工程”，對競技體育的投入過大，忽視群眾體育。體育行政部門只盯全運會的金牌和成績，對奧運會的金牌看得過重，有違奧林匹克宗旨。增強體制、提高國民素質才是我國發展體育事業的根本目的和出發點，構建一個公開、透明、靈活、高效、法治和廉潔的服務性政府是現代體育發展的需要。

隨著經濟體制改革的深化，我國體育行政部門面臨公共需求不斷擴大與供給能力不斷下降的雙重壓力，客觀上難以維持對體育公共事務大包大攬的局面。運用治理理論對政府體育改革進行分析研究并提出改革新思路，即把政府體育管理體制改革置于一個更為廣泛的、相互聯系的社會經濟政治體系中，在國家權力與公民權利、政治民主化，國家與社會關系，政府與市場關系的調整中，以發揮市場機制為基礎、以建立公民社會為依托、以轉變政府職能為關鍵、以建立法治社會為根本，從而構建以市場經濟、有限政府和公民社會三者相兼容的民主制度，真正實現有效治理。

參考文獻：

[1] 全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津：牛津大學出版社，1995.

[2] 張暉.治理理論視野下的中國政府改革[J].山東農業管理干部學院學報，2005(4)：83-84.

[3] 陳振明.創新公共管理理論 推動政府治理變革[J].東南學術，2005(1)：63.

[4] 謝英.21世紀初我國競技體育管理體制與運行機制研究[J].西安體育學院學報，2002，19(4)：11-14.

[5] 鮑明曉.論建立和完善社會主義市場經濟條件下的舉國體制[G]//2001年全國體育發展戰略研討會專題報告匯編.中國體育發展戰略研究會，2001-04.

[6] 戴維·奧斯本[美國].改革政府——企業精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[7] 瓦爾·卡爾松[英國]，什里達特·蘭法爾[瑞典].天涯成比鄰——全球治理委員會的報告[M].北京：中國對外翻譯出版社，1995.

[編輯：黃子響]