貧困地區金融供求分析與建立普惠金融服務體系的建議

摘要：引入普惠金融服務體系，建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系正成為社會各界有識之士的共識。本文從貧困地區的金融需求和金融服務狀況入手，闡述了建立普惠金融服務體系對滿足貧困地區特殊的金融需求、改善貧困地區金融供給難以適應金融需求的現狀、完善農村金融體系的重大意義，提出了構建普惠金融服務體系的具體思路。

關鍵詞：貧困地區；金融需求；普惠金融

中圖分類號：F830.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)08-0068-04

當前貧困地區金融服務功能弱化，金融供給難以滿足其特殊的金融需求。國際經驗和實踐告訴我們，擺脫這一困境的關鍵是建立惠及所有人，包括貧困群體的完整或普惠性金融體系。普惠金融服務體系的引入正契合了這樣的要求。本文結合我國貧困地區金融需求的特點及供給的現狀，提出構建貧困地區普惠金融體系的建議。

一、當前我國貧困地區的金融服務狀況

廣義上講，貧困地區是指全國范圍內貧困人口相對集中的地域。本文所指貧困地區，是指以從事農業生產為主，以老、少、邊、窮為核心的農村地區。按照國際通行一天一美元的標準，我國有一億多的貧困人口，其中有一半多的貧困人口集中于占縣域總數五分之一的貧困地區。這些貧困地區的貧困人群基于脫貧致富，改善生存環境的目的有著特殊的金融需求。

(一)農村金融機構發展相對滯后，功能不完善

一是廣大貧困農村地區金融服務體系單一，信貸資金供給不足。在貧困地區，國有商業銀行已基本撤離，僅剩下農村信用社。農村信用社由于功能和性質不夠明確，支農服務水平不高，對重點農戶和中小企業生產經營的資金支持不到位。不僅如此，作為信貸資金主要供給者的信用社經營環境較差，經營條件欠佳，影響到金融服務質量，表現在其營業基礎設施不足、服務手段落后、結算渠道不暢、信用工具單一。二是農戶和農村企業貸款抵押難、擔保難、分散風險的機制不健全。三是農村金融機構大量缺失，一些貧困地區金融服務出現了“真空”。

(二)金融服務功能整體弱化

一是貧困地區金融機構數量和業務快速萎縮。二是農村資金逆向流向城市。農村資金通過郵儲網點大量外流，影響了農村資金的整體供應，導致城鄉差距越拉越大。三是農村金融服務整體上不能滿足“三農”的需求，農村資金的“非農化”問題十分嚴重。隨著國有商業銀行網點從貧困地區大量撤退，對農戶和中小企業的貸款只能依靠當地的農村信用社，使農信社逐漸轉變為當地信貸資金的壟斷者。在這過程中，其商業化經營方向逐漸明確，資金運用強調安全性、效益性，貸款門檻抬高，手續繁瑣，貸款更多地投向“非農化”領域。四是忽視對非正規金融的引導、監督和促使其健康發展。五是金融機構、金融市場和金融基礎設施的建設發展長期滯后。根據銀監會2006年的統計，縣以下銀行業機構存貸比56.3%，比全國低12.72個百分點。農村地區人均貸款余額不足5千元，比城市差10倍多。農村銀行網點平均每萬人0.36個，全國平均每萬人1.34個。貧困地區ATM和POS機具布放幾乎沒有，更不要提自助銀行、電話銀行和網上銀行等高端金融基礎設施的提供。

(三)風險防范任務艱巨，基層金融機構缺乏有效競爭

貧困地區一方面資金投入嚴重不足，金融供給不能滿足金融需求；另一方面又是一個風險高度集中的區域。這些地區的金融機構資產質量普遍較低，資本充足率不足，人員素質偏低，管理水平低下，操作風險、市場風險以及信用風險都較高。因此防范風險是一項重要而艱巨的任務。在貧困農村地區，農信社基本成為壟斷性金融機構。一方面形成“一農難支三農”的狀況，另一方面也易使其成為“官商”，不思進取、得過且過、資產質量低下。貧困農村地區由于資金的大量外流造成金融資源供給不足。引入競爭，不僅能有效使用現有資源，而且能更多地動員和吸引國內外金融資源增量，能更有效地鼓勵先進、鞭策后進、淘汰不合格者，最終有利于金融服務的需求者。

二、貧困地區的金融需求

(一)貧困地區金融需求主體主要是貧困農戶和農村企業

1.貧困農戶。即自然經濟或小商品經濟條件下的農戶。這類農戶的金融需求主要是農民生活性融資需求，即非生產性支出的資金需求，包括子女上學、看病和婚喪嫁娶，其次才是擴大再生產的資金需求。其經濟行為特征側重于滿足基本生活需要，收入主要是實物收入，現金收入很少。

2.農村企業。貧困地區中小企業很少，資源型小企業是主要形式。它們立足于當地資源，多數通過鄉鎮政府投資發展起來，生產面向市場的資源產品，基本處于完全競爭狀態。其金融需求主要表現為資金融出、結算和資金融入，以資金融入需求為主。其金融特征體現為融資市場化程度高、負債率高和非規范的直接融資占負債比例較高。[1]

(二)貧困地區的金融需求特點

1.借貸需求的特點。一是低收益和高風險，這是由農業這一產業特質決定的。二是季節性和時間性，這是由農業生產的季節特征所決定的。三是借貸額度小，農戶土地規模狹小造成了小農經濟特征，導致農戶的貸款需求表現為以小額為主的特征。四是缺少傳統意義上的抵押品。五是信息不對稱程度更為普遍和嚴重。具體表現在：金融機構很難在事前知曉農村借款人所從事項目的風險程度、是否按照合同約定使用貸款、是否存在策略性賴賬的可能性等。六是對借貸交易成本更敏感。具體表現在：貧困農村地區地域廣闊、人口和經濟密度低、金融機構同借款者的距離相對更遠、交通成本更高；農民受教育程度低，填寫同樣復雜程度的表格對農民的成本更高。農村較低的收入水平對這些交易成本便顯得尤為敏感。

2.儲蓄的特點。貧困地區農民生產自救能力和收入水平較低，他們的儲蓄需求相對較少。從期限要求看，以長期為主，用以應付婚喪嫁娶和教育方面的支出。從儲蓄動機看，農戶存款只有部分用于應付短期臨時性支付，另一個重要目的是為了將來的大件消費，用于生產性投資的儲蓄幾乎沒有。從農戶儲蓄的側重點看，農戶更看重儲蓄的安全性和流動性，而非贏利性。他們進行儲蓄的目的不是為了獲得銀行利息，而是積累資金和防止金錢丟失。

3.其他金融需求的特點(以匯兌、結算需求為主)。主要是農民工和其在農村的家屬在資金匯兌方面有很大的匯兌需求。

三、普惠金融服務體系的提出及意義

(一)普惠金融樹立了一種全新的金融理念

從2005年世界銀行確定了小額信貸年開始，就有了這樣一個概念，即“普惠金融體系”。它的含義是指一個惠及所有人包括為最貧困群體提供金融服務的“包容性的金融體系”。普惠制認為，只有將包括窮人為對象的金融服務有機地融入金融體系，才能使過去被排斥于金融服務之外的大規模弱勢客戶群體獲益，最終這種包容性的金融服務體系能夠對社會中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。完整的金融體系應為包容性的，普遍惠及于一切需要金融服務的社會群體，尤其應惠顧于被傳統金融體系所忽視的貧困群體。而傳統觀點認為窮人是不可以借錢的，是沒有信譽的，是還不起錢的。可見普惠金融服務體系，包括小額信貸組織在內的提出，完全顛覆了傳統理念。孟加拉鄉村銀行取得的巨大成功就是例證。[2]

(二)建立普惠金融服務保障對建設社會主義新農村的意義

普惠金融服務體系的提出，在有效改善貧困地區金融供給不足，金融供需矛盾突出的現狀，促進貧困地區農業和農村經濟的發展，建設社會主義新農村和構建和諧社會方面具有重要的現實意義。

1.普惠金融服務體系滿足貧困農戶多樣化的金融需求。普惠金融服務體系下，貧困農戶因小額信貸而改變命運。另一方面，小額信貸組織可以使貧困農戶和弱勢群體也能享受到相應的多方面的金融服務，除了一般性的存貸款業務，還包括保險、理財等。此外，普惠金融把貧困農戶當作客戶來平等對待，這種對貧困農戶的服務不是慈善事業，而是一種金融業務。它給貧困農戶提供了一種與其他客戶平等享受現代金融服務的機會和權利，這是傳統金融體系所無法實現的。[3]

2.普惠金融服務體系中提供的小額信貸是貧困農戶與貧困斗爭的有力工具。小額信貸在滿足貧困農戶生活性金融需求的基礎上，為貧困農戶提供了擴大再生產的小額信貸資金，有利于幫助貧困農戶脫貧致富。作為一種扶貧方式，普惠金融的提出和發展有力地促進貧困地區經濟的發展，產生了良好的經濟社會影響，同時也是構建和諧社會、構建社會主義新農村的必然選擇。

3.建立普惠金融服務體系是完善農村金融體系的必然要求。當前，廣大貧困地區迫切需要完善農村金融體系，正如溫家寶提到的要建設一個“分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農村金融組織體系”，這必然是普惠性的、完整的金融體系，覆蓋到中高低所有的農民群體。目前，針對農村中高端市場的金融體系已初步建立，但低端貧困群體金融機構覆蓋面嚴重不足，并且針對這一群體的金融體制還未健全，因此完善農村金融體系急需引入普惠金融服務體系。

四、構建普惠金融服務體系的思路

普惠金融體系，即“包容性的金融體系”，主要的含義就是應該把包括小額信貸組織在內，一些原先非金融體系的金融服務包容在金融體系中。因此如何構建普惠金融服務體系，主要從以下幾個方面著手。

(一)設計準入機制和監管機制，來推動真正的“農民自己的銀行”的興起

2006年12月21日，銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業機構準入政策、更好支持社會主義新農村建設的若干意見》。這項政策的出臺意味著農村金融體系真正向農戶靠攏的開始。但是，“準入門檻降低”涉及的對象主要是商業性銀行機構，基于當前的盈利性和安全性監管要求，這將很難在事實上保證其金融服務真正面向農戶。因為在廣大貧困地區，貧困農戶依然從事著傳統農業維持再生產的活動。由于商業性金融組織總是有盈利動機，他們對農戶的服務必然是有所選擇的。農村優質企業、規模經營的大農戶必然是此類機構的重點選擇對象。因此貧困地區農村從事傳統農業生產的廣大農戶必然被拒之門外。“面向農民”變成了“面向部分農民”。改變這種狀況的方法就是允許農戶自愿、自發合作，真正建立屬于不同農民階層的合作金融組織。這樣就可以實現農民自己的金融機構面向所有農民。改“面向農民”為“農民自有”是農村金融發展的惟一出路。

欠發達國家和工業化國家的金融實踐也證明了，真正的農村金融機構可以做到不需要補貼就能增加農村金融供給。這樣的農村金融機構需要具備以下兩個條件：一是農民參與機構管理；二是機構參與農民決策。農村金融的真實發展必須以真實農村金融組織的建設為前提。這一建設的前提是真正降低準入門檻，不是向目前已有的金融機構開放，而是向農民開放，農村金融才可能走出一條中國式的新路徑。[4]

(二)創建符合我國國情的小額信貸組織

在我國貧困農村地區，小額信貸扶貧的實踐既是貧困地區利用金融手段反貧困的一種成功嘗試，也必將對貧困地區的金融改革產生積極的影響。結合現階段小額信貸機構的試點工作，創建符合我國國情的小額信貸組織應注意以下幾方面問題。

1.注重“公平與效率”。小額信貸組織的發展必須同時注重“公平與效率”， 既要強調小額信貸機構為大量中低收入人口提供金融服務，又要保證機構通過“自負盈虧”，實現可持續性發展。要實現這一目標，最基本的是把小額信貸扶貧組織納入到正規的金融體系內部，由專業人員來完成信貸業務，這樣才有助于小額信貸扶貧規模的不斷擴大。

2.制定合理的利率水平。二是從各國發展小額信貸的經驗看，要使參與小額貸款的金融機構可持續發展，最關鍵的是利率的高低。小額信貸額度小、成本高，與銀行一般貸款的操作程序不同。有較高的存貸差才能彌補操作成本，不能用一般銀行對工商業或者較大的農業項目的利率水平來套小額信貸的利率。在國際上成功的小額貸款的存貸差一般高達10%-20%。

3.創建一套與一般商業銀行不同的貸款與還款機制。這種機制首先要打破以不動產抵押為核心的貸款抵押機制。由于農民一般不具備過多的可抵押的不動產，因此需要另辟蹊徑。通過投資項目的未來現金流甚至通過幾戶聯保等方式替代不動產抵押，不能以傳統商業銀行的“坐商式”經營。

4.對農民借貸者進行有針對性的培訓。國際上開展的小額貸款項目都要對貸款戶進行有針對性的大規模培訓，提高他們對市場、新技術的熟悉程度以及運用貸款的能力。為此，國際小額貸款項目均要拿出一大筆培訓資金來。由于我國農村信用社不具備對農戶大規模培訓的能力，這就需要各級政府，特別是基層政府的介入。把農村的技術工作者及有關部門發動起來，配合小額信貸項目，不斷地給農民培訓，向他們提供市場信息。有關部門應該從財政中撥出專項資金來加強對參與小額信貸的農民的培訓。

5.配合農業保險，減少小額信貸機構風險。小額貸款主要是為農戶的種植、養殖業服務的，而這些行業受天氣、市場的影響很大。因此除小額信貸機構本身需要建立風險儲備金之外，還應該配合農業保險，以減少小額信貸機構的風險。

6.建立合適的小額信貸組織規模。在合適的機制下，小額信貸完全可以以商業化的形式存在并大規模發展。根據世界銀行駐華代表處的研究，世界上投資回報最高的10個小額貸款、微型金融銀行的回報率遠高于全球最好的大型商業銀行。印尼人民銀行(從事小額貸款業務)2003年到美國主板市場上市，一年后股票價格上升了3倍。

(三)促進貧困地區農村金融改革，建立全面協調發展的農村金融體系

1.農村金融改革的方向。按照產權化方向改革農業銀行，按照功能擴大化方向改革農發行，按照經營現代化方向改革農村合作金融機構。同時，按照政府支持又按商業化運作的方向大力發展農業保險。推動貧困地區各類金融機構朝均衡性、完備性方向發展。

2.規范體制內機構與體制外機構發展，充分發揮積極作用，形成優勢互補。一是通過制定和完善《民間融資法》等法規體系，給予民間借貸一個合法的活動平臺，將一些不屬于違法范疇的灰色金融合法化，特別是對民間借貸的最高利率應有所界定，充分發揮其拾遺補缺的作用。二是充分考慮民間資本的特點，降低準入門檻，引導民間金融進入正式金融。與此同時，要根據市場化原則，建立及時有效的市場退出機制。三是建立彈性的靈活監管體制和完善的破產保護制度。從國外經驗看，除了銀監當局的合作金融監管部門盡快轉變為“農村金融監管部”外，更可行的還是自我監管和司法監管，即著重于法院以更務實的態度對民間金融糾紛進行理性的案例監管。強化民間金融市場退出制度的關鍵，是如何保護和補償中小貸款人的利益問題，因此，當務之急是必須盡早建立存款保險制度和擔保補償，為民間金融的發展提供“外圍保障”。

3.構建垂直合作型的彈性現代農村合作金融體系。我國農村金融制度安排將非正式金融排斥在外，但理論研究與實證經驗表明，一個科學的農村金融體系，無法脫離非正式金融而獨立存在，正式放貸人和非正式放貸人通過信貸分工進行合作是必須的。具體而言，前者向后者以放貸的形式提供資金，再由后者向最終的信貸需求者或其他的中間人轉貸，由此形成一個兩部門垂直合作的彈性金融體系。為此，我們要積極適應農村融資需求的特點，突破現行以信用社為主的改革模式和供給主導型思維，建設需求主導型農村金融體系，推動正式部門與非正式部門的垂直合作，最終形成有效的社會主義新農村金融體系。

參考文獻：

[1] 姜鋒.農村金融供需辨[J].當代金融家，2007，(3).

[2] 杜曉山.以普惠金融體系理念促進農村金融改革發展——對中西部地區金融改革的思考[J].農業發展與金融，2007，(1).

[3] 楊序琴.小額信貸發展的占優均衡：福利主義宗旨與制度主義機制的有機融合[J].金融理論與實踐，2007，(2).

[4] 胡天舒.從“為農民服務”到“農民自己的銀行”[N].南方周末，2007-01-04.

Argue on Financial Demands and Inclusive Financial Service in Poor Region

WANG An-jun， WANG Guang-ming

(Qiongzhong Sub-branch，The People's Bank of China，Qiongzhong 572900，China)

Abstract： The introduction of an inclusive financial system and the establishment of a rural financial system with high level， wide covering and great continuance which are adapting to the agriculture. This article tells us the most important meaning of the building up of an inclusive financial system to meet special financial demands in poor region， to improve current situation in poor region of financial supply difficult to adapt to the financial demands and to consummate the rural financial service system. That is to set up micro-finance institutions， which are suitable to our country's situation；to construct a wholly harmoniously developed rural financial system.

Key Words： Poor Region； Financial Demands； Inclusive Finance