新加坡的雙邊自由貿易策略及對我國的啟示

摘要：新加坡已經先后締結了9個雙邊自由貿易協定且已經全部生效，并與加拿大、墨西哥、秘魯、巴基斯坦和中國等國家就建設自由貿易協定進行積極談判。新加坡推進自由貿易戰略的原因，既有自然資源匱乏、市場狹小、容量有限離不開對外貿易、需要保持自由港等內部原因，也存在多邊貿易自由化進程受阻、APEC以及東盟自由貿易區舉步不前、對東南亞金融危機反思等外部原因。盡管新加坡只是一個城市國家，但它的自由貿易區戰略存在多方面的特點，仍能為中國，特別是香港、澳門特別行政區的自由貿易區政策選擇帶來一定的借鑒作用。

關鍵詞：新加坡；自由貿易區；啟示

中圖分類號：F822

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)08-0041-05

新加坡是著名的自由港，對外貿易是其生命線。新加坡一直是WTO多邊貿易體系以及區域合作的積極推動者。近幾年來，新加坡已經變成尋求雙邊自由貿易協定(FTA)最活躍的國家。新加坡已經與新西蘭、日本、澳大利亞、美國、韓國、印度、巴拿馬、約旦以及歐洲自由貿易聯盟簽署了雙邊FTA協定且已經全部生效。而新加坡還在謀求建立更加廣泛的FTA網絡，與加拿大、墨西哥、秘魯、巴基斯坦和中國建立正式雙邊FTA的談判仍在進行中。

一、新加坡實施雙邊自由貿易戰略的原因分析

新加坡實施自由貿易區的原因是多方面的，既有自然資源匱乏、市場狹小、容量有限離不開對外貿易、需要保持自由港等內部原因，也存在多邊貿易自由化進程受阻、APEC以及東盟自由貿易區舉步不前、對東南亞金融危機反思等外部原因。

(一)內部原因

1.自然資源匱乏，市場狹小，容量有限，糧食主要依靠進口。新加坡位于馬來半島南端、航運要道馬六甲海峽的出口，由新加坡島及附近約60個小島組成，其中新加坡島面積為647.5平方公里，占全國面積的91.6%，2006年6月31日總人口為448萬。[1]新加坡幾乎沒有什么自然資源，狹小的國土面積無論從效益上還是從規模上，從事農業都已經過時，農林水產業在國民經濟中的比重一直在0.2%左右，主要是家禽飼養和水產業，而糧食全部靠進口。盡管新加坡的人均GDP在2006年達到39599美元，但是受人口規模的限制，市場的發展空間有限。要確保新加坡的經濟安全，只有建立良好而可靠的雙邊或者多邊經濟關系。

2.新加坡一直采取貿易立國的政策，依靠出口替代戰略實現經濟騰飛。新加坡獨立后，開始實行進口替代工業化戰略(20世紀50年代末到60年代中期)，此間GDP增長率達到8.6%，第二產業在1965年上升到24%。[2]之后形勢發生了變化，“馬來西亞共同市場”設想的失敗，1966年英國提前從新加坡軍事基地撤軍，以及1973年的“石油危機”，都曾經對嚴重依賴進口的新加坡帶來不小的沖擊，嚴重影響到新加坡的經濟和就業機會。面對新的嚴峻形勢，新加坡及時轉變了政策，20世紀60年代末到80年代中開始了出口導向工業化戰略，制造業和對外貿易開始成為新加坡經濟的兩大支柱。80年代中期之后，新加坡強調地區的作用，推進經濟重組。1985年8月發表的《中期經濟報告書》以及1986年發表《經濟報告書》提出了經濟發展戰略的轉向，優先發展在國際通訊、貿易、金融以及咨詢方面的服務業，以便使得新加坡成為東南亞和亞太地區的區域性服務中心，并在建立區域性服務中心的基礎上，使新加坡最終成為國際服務的輸出國。[3]進入20世紀90年代以后，新加坡政府又推出了《經濟策略計劃書》，主要內容是力爭用10年左右的時間將新加坡建設成為亞洲的貿易中心。由此可見，新加坡的經濟騰飛離不開對外貿易，只有在國際貿易市場中建立起以自己為中心的地位，才是確保經濟安全的穩妥策略。

3.新加坡發展過程中跨國公司以及外資的作用顯著。在新加坡制造業的發展過程中，FDI的作用十分明顯，屬于典型的外資主導性工業。[4]1975-1985年間，外資企業占新加坡企業總數的23.1%、工人數占54.6%、產出占72.9%、附加值占65.1%、直接出口占84.2%、資本投資占67.2%。[5]新加坡在出口導向上的增長也幾乎完全依靠外來跨國公司。在70年代中期，制造品出口匯總外企占了4/5；到1986年，新加坡仍然只是一個制造生產基地，產品在海外設計而在新加坡工廠的生產線生產；1990年，在新加坡前20%的重要職位中，有40%的重要決策人不是新加坡人。[6]可以說外資和跨國公司是支撐新加坡經濟騰飛的重要力量，而為外資和跨國公司創造一個良好的貿易與投資環境，也是新加坡政府必須努力做好的工作。

4.自由港是新加坡經濟保持活力的重要原因。新加坡具有優良的地理位置，是世界重要轉口港，新加坡港的年吞吐量居世界的3位，僅次于荷蘭的阿姆斯特丹和日本的橫濱，1998年的貨物吞吐量為3.123億噸，平均近處港口船只達4-5萬艘，使世界上最繁忙的港口之一。[7]有500多條航線連接世界700多個港口；同時又是聯系亞、歐、非、大洋洲的航空中心。新加坡航空公司同世界60多家航空公司建立了聯系，每周有近3000個班次起落。自由港地位使得新加坡的服務業一直占據新加坡GDP的70%左右，是新加坡經濟增長的主要貢獻力量。保持自由港地位以及更有效發揮自由港功能，也是新加坡努力的首要任務。

(二)外部原因

1.多邊貿易自由化進程受阻使雙邊自由貿易迅速發展起來。WTO的多邊自由貿易進展甚緩。1999年在西雅圖舉行的WTO新一輪談判，沒有取得任何實質進展，使得全球化范圍內的貿易自由化談判未形成統一的框架。對于WTO這個多邊貿易體制，新加坡一直寄予很大的希望。《新加坡經濟年鑒1999》上就論述到：“新加坡在新一輪WTO上談判所要實現的目標就是要確保更進一步的自由化，以實現：(1)在服務以及工業產品上的自由化；(2)加快貿易便利化上的工作；(3)建立一個有利于國際電子商務的國際環境；(4)各國對政府采購的承諾。盡管西雅圖部長會議未能發起新一輪的貿易談判，但是新加坡仍將繼續努力以恢復在日內瓦的談判。”[8]

此外，各國在多邊貿易政策上沒有共同的利益。各國內部都存在因自由貿易而或多或少受損的利益集團，他們反對全球自由貿易。相對于多邊自由貿易體制而言，雙邊自由貿易區的達成和實施都相對容易得多，因此眾多國家開始轉向雙邊的自由貿易區。1995年后向WTO申報備案的地區以及雙邊貿易協定就有近120個。在這種情況下，“新加坡也追求雙邊的和區域的自由貿易協定以作為推進全球自由貿易戰略的補充。”[9]

2.東盟的自由化進程緩慢使新加坡加快締結雙邊自由貿易協定的步伐。東盟由于種種原因，進展甚緩，也讓新加坡失去了耐心。新加坡國立大學教授羅林達在《新加坡的RTA戰略》中就指出：“東盟要成為一個成功的區域自由貿易區還有很長的路要走。東盟國家中就存在著阻礙該目標的幾個復雜因素：各國經濟規模以及資源稟賦的多樣性、發展水平的階梯性、貿易政策的不對稱性等。”[10]東盟自由化進程的緩慢，是靠外貿為生命的新加坡轉向區外FTA的重要原因。東盟10個成員國，只有新加坡和文萊為高收入國家，其他基本屬于發展中國家，經濟發展水平差異較大。而貿易自由化對經濟發展水平較高的國家有利，而對相對較弱的一些國家則可能一時弊大于利。所以東盟自由貿易區(AFTA)(注: 東盟6個原始發起國在1993年同意創建東盟自由貿易區以及建立共同有效優惠關稅。在1995年，他們對在關稅上先前達成的減讓縮短實施的時間（從15年縮短到10年），承諾擴大協定的內容，將不僅包括日常用品業和制造業，而且包括服務業、知識產權、投資以及非關稅壁壘。在1998年，他們同意加速降低關稅率，將關稅率降低到5%，并且設立到2003年在制造業商品上實現零關稅（在發起國間）。這些目標都是建立在1997年的優惠貿易協定上，該優惠貿易協定對區域內的基本日用品提供優惠關稅率。)的設想雖早在1992年就已提出，但多年來一直進展得很緩慢。AFTA協議原定于2003年正式生效，但是東盟自由貿易區委員會就決定根據各成員國的實際情況，調整有關稅率，推遲東盟自由貿易區的啟動時間表。

另外，由于世界經濟增長放緩和東盟成員國面臨的實際困難，東盟國家又決定將原先制定的在2002年內將老成員國(馬來西亞、新加坡、印尼、泰國、菲律賓、文萊)間絕大多數加工商品關稅稅率降至5%以下的期限推遲一年。目前，只有新加坡和文萊能夠達到原先的減稅目標。根據東盟2002年公布的數字顯示，越南將推遲至2003年，老撾和緬甸為2005年，而柬埔寨最晚，它的期限是2007年。而未加工的農產品關稅，原東盟六國于2003年降至5%以下，越南的時限是2006年，老撾和緬甸是2008年，柬埔寨則是2010年。根據東盟的關稅減讓計劃，東盟六個老成員國將在2010年率先實行關稅互免，到2015年所有成員國將實現貿易自由化，2020年東盟將完全實現貿易和投資自由化。

在這種情況下，新加坡利用自己自由港地位，關稅水平都相對較低的優勢，開始獨自發力，追尋締結雙邊的FTA。

3.地區性經濟危機也促使新加坡更加重視地區經濟合作的重要性。20世紀末期發生的一系列地區性經濟危機，特別是1997年爆發的東亞經濟危機，使全世界認識到在經濟全球化不斷加快的時代，地區性經濟危機盡管能擴散到世界其他地區和國家，但是在臨近國家之間的危機蔓延與相互影響甚為強烈。因此，加強地區內合作不僅有助于防范新的危機，而且也有助于促進整個世界經濟的穩定發展。正是基于此種考慮，新加坡積極地與地域上鄰近的新西蘭、日本、澳大利亞等國家簽署雙邊自由貿易協定。

4.雙邊自由貿易協定產生的“示范效應”堅定了新加坡實施FTA的信心和決心。目前已有的地區或雙邊自由貿易協定(如北美自由貿易區)大多對參與國的經濟等發展產生了一定的積極效果，對未形成或未參與自由貿易區的國家產生了很大的示范效應，激發了很多國家重視地區或雙邊自由貿易區的建設工作，也刺激了新加坡積極尋求與其他國家進行雙邊的自由貿易談判和雙邊自由貿易區的建設工作。

二、新加坡實施自由貿易戰略的指導思想、戰略目標及實施策略

(一)新加坡實施自由貿易戰略的指導思想

自由開放以及對外貿易對新加坡具有非常重要的意義。正如新加坡前內閣總理李光耀說過：“新加坡的經濟是自由開放的，對外貿易是我們的經濟命脈。”[11]正是如此，新加坡的貿易政策的首要目標就是努力實現一個自由開放的國際貿易市場來確保新加坡的貿易利益。”

為了實現這個目標，新加坡現在實行三大戰略并進的思路。第一，積極推進WTO多邊貿易體制的進程。WTO為發展多邊貿易提供了穩固的框架，能以最小的阻礙實行貨物和貿易的自由流動。第二，積極尋求區域的貿易合作。新加坡是APEC以及ASEAN的創始國之一，認為區域的經濟合作能夠促進多邊貿易體系的自由化進程。第三，謀求雙邊的FTA，建立以自己為中心的FTA網絡(注：在FTA的建立上還存在“先行之利”的好處，即“中心—條幅”。處于FTA中心的國家，可以更低的價格選擇從處于“條幅”的國家進口所需的工業原料和中間產品，從而對處于“條幅”的國家保持成本優勢。)。

在美國倡導的全球自由貿易體系下，新加坡積極響應而充分利用自由貿易的好處而實現經濟的騰飛；在區域主義盛行的情況下，新加坡轉而將精力集中在區域合作的發展上，創建APEC以及東盟自由貿易區；而當APEC以及AFTA舉步不前、新地區主義下的雙邊FTA浪潮席卷時，新加坡馬上進行FTA網絡的建立工作。但是，新加坡在追求FTA的同時并沒有停止對多邊貿易體制和區域合作的追求，只是現階段新加坡對雙邊FTA的熱情極為高漲，已經將主要的精力放在了雙邊FTA網絡的建立上來。

資料來源：根據相關資料整理。

(二)新加坡雙邊自由貿易策略的目標及實施策略

新加坡的FTA戰略是其對外貿易戰略中的一部分。新加坡FTA戰略的目標是通過積極的努力和謀劃，以圖建立一個以新加坡為中心的FTA網絡。該網絡地跨亞洲、大洋洲、美洲、歐洲四大洲，涉及到世界上最主要的發達國家和發展中國家。為實現上述目標，新加坡實施雙邊FTA戰略，在路徑和策略采取以下對策。

1.談判對象的選擇策略。按照“由易到難”的原則，從緩解國內壓力、發揮互補性和追求經濟利益等角度出發進行選擇。新加坡最早與新西蘭開始，然后與日本、澳大利亞、美國、歐洲自由貿易聯盟簽署雙邊FTA，遵循的就是這個原則。

2.地域對象的選擇。由近及遠，覆蓋了全球除南極洲以外的所有地區，包括了發達和不發達國家。新加坡首先從地理鄰近的國家開始，然后將FTA的網絡向縱深發展。從臨近國家開始的好處，是由于相同文化氛圍以及共識，容易產生認同感，從而能相對容易的達成協定。而一旦具有了一定的基礎，包括對談判的經驗、時間內容的把握具有火候之后，就擴大目標，建立跨洲跨洋的FTA。而“骨牌效應”也為新加坡與對象國談判起到促進作用。

3.合作對象的選擇。一是新加坡已經簽訂的和想要簽訂FTA的國家，基本上是其主要的進出口市場或者主要的貿易伙伴國。美國、日本、中國等等都是位于其10大貿易伙伴國的前列，澳大利亞以及韓國也都是其主要的貿易伙伴。二是向更加大的貿易區或者貿易市場靠攏。新加坡向美國、日本、中國靠攏目的自然是看重他們的大市場，同樣與印度FTA也是看重印度這個潛在的大市場。而新加坡積極地尋求與加拿大、墨西哥簽署自由貿易協定，目的也再明顯不過，是為進入NAFTA這個大貿易區。三是利用已有的FTA網絡，迅速擴展。由于自由貿易去的成員國越多，利益也就越大，因此利用已有的FTA迅速擴大雙邊FTA的數量，就是一個簡單實用的辦法。新加坡與澳大利亞的FTA能快速簽訂，明顯是利用了已經存在的澳新協定；與加拿大、墨西哥談判同樣是看中了兩國與美國有著NAFTA的緣故；而與約旦締結FTA就是因為約旦與美國已經先簽訂了雙邊FTA。四是選擇已經建立起FTA網絡的國家，利用其已經建立FTA的經驗，同時利用其FTA網絡。新加坡最先選擇與新西蘭建立FTA，除了地域以及兩國都是小國的因素之外，更重要看重新西蘭已經與澳大利亞簽訂了協定的經歷。而新加坡與墨西哥在1999年就開始了意向交流，一方面的原因也是看重其覆蓋了30多個國家的FTA網絡。五是樹立樣板，尋找突破口。新加坡尋找約旦，是為進入中東的市場做跳板；新加坡尋找巴拿馬，同樣是為打入中美洲；而與秘魯的FTA談判，也能在南美樹立起樣板。而新加坡與歐洲自由貿易聯盟的FTA的建立，為進入歐盟這個大市場起到了一定的樣板作用。

4.內容的涵蓋。FTA的內容越來越廣泛，并且是越后簽署的FTA，內容就越廣。新加坡所簽訂的FTA，不僅包括了傳統FTA的內容和項目，包涵了廣泛的服務貿易、投資、政府采購、競爭政策、人員流動等內容，而且包括環境以及勞工等非貿易領域內容內，并且這些FTA在關稅減讓、開放服務貿易的承諾上都大大超出在WTO所做的承諾。

5.由雙邊FTA向多邊FTA發展。新加坡與新西蘭、澳大利亞的分辨簽署雙邊FTA后，已經開始醞釀三方的FTA，以實現融合。新加坡與美國的FTA簽署建立之后，與加拿大、墨西哥的談判就一直在考慮與NAFTA接軌的事情。新加坡、新西蘭、澳大利亞、美國與智利還有望成立太平洋5國的FTA(P5-FTA)。而新加坡與歐洲自由貿易聯盟的FTA本身就是一個多邊的FTA。新加坡從雙邊的FTA出發，通過FTA網絡的相互交織，從而建立起更大區域的多邊FTA。

6.體現區域平衡、大國平衡的外交策略。2003年6月，吳作棟在赴美簽署‘美-新自由貿易協定’時，再次強調李光耀曾經提出的拉美國參與東南亞事務的觀點。在他看來，搞大國平衡外交是保護新加坡國家安全的重要舉措。[12]新加坡的雙邊FTA遍及亞洲、歐洲、美洲、大洋州，2004年還曾經與埃及有過接觸，準備將FTA網絡伸向非洲，盡管后來沒有進展，但是新加坡的這種意向恰好說明了區域平衡的外交戰略考慮。

三、新加坡自由貿易策略對我國的啟示

新加坡的GDP增長率從2003年的2.0%一躍上升到2004年12.8%、2005年的7.0%、2006年的8.1%，其所建立的FTA網絡發揮了不小的作用。[13]如前所述，雙邊FTA策略確實給新加坡帶來了眾多的好處，在保障國家經濟安全，甚至在保護國家政治安全上都發揮了積極的作用。作為WTO多邊自由貿易體系中的一員，我國目前也同樣是面對著WTO多邊談判止步不前、APEC無所作為、FTA層出不窮等國際環境的挑戰，如果我國在建立自己的FTA網絡上不采取積極的態度，長遠來看，我國在這方面的戰略劣勢就會日益明顯。從這個意義來說，我國也應把FTA戰略提高到一個戰略高度來認識。

新加坡的國情與我國有著很大的差別，這就決定著兩國的戰略目標有著根本的區別。新加坡的FTA戰略目標主要是：確保外部市場，加強同主要貿易伙伴的聯系，從而確保其經濟安全。而我國在FTA的戰略目標，筆者認為，主要還是推動我國的經濟改革。例如，我國與東盟締結的“中國-東盟全面經濟合作框架協議”，決定到2010年建成中國-東盟自由貿易區，但是中國與東盟各自都存在貿易和投資障礙，要真正建立自由貿易區，還有很多的工作要做，因此從簽署協議到計劃實現保留了8年的過渡時間。[14]保留8年過渡時間的目的就是為各自內部的經濟改革留下適當的時間，而不宜操之過急。

盡管新加坡只是一個城市國家，其國情與我國有著巨大的差別，但是新加坡的FTA戰略對我國還是有著一定的借鑒作用。筆者認為主要有以下幾點：

第一，在談判對象的選擇策略上，按照“由易到難”的原則，從緩解國內壓力、發揮互補性和追求經濟利益等角度出發進行挑選。新加坡最早與新西蘭開始，再到日本、澳大利亞、美國，遵循的就是這個原則。因此我國在隨后的FTA對象選擇策略上，應當進行借鑒。

第二，盡量選擇已經有著FTA網絡的國家，以便利用其已經建立起來的網絡，為加速建立自己的FTA網絡打下良好的基礎。新加坡尋求與新西蘭、美國、墨西哥、智利等建立或計劃建立FTA就是有著這樣的一個目的在內。此外，與這些國家建立FTA后，我國企業可以在我國的FTA伙伴國投資建廠，利用其FTA網絡生產產品。

第三，新地區主義的一個特點是一個小國或幾個小國與一個大國的聯合，新加坡FTA戰略的一個特點就是與大國、與其主要貿易伙伴進行締結。我國的情況與新加坡相反，因此可以反其道，與一些小國進行FTA的締結。這種方法的好處類似于美國與新加坡，可以迅速締結FTA，從而建立自己的FTA網絡。由于我國與美國的國情也不一樣，因此在與小國(如新加坡)進行FTA談判時，還要考慮關稅讓步的空間以及過渡的時間問題。

第四，考慮建立跨區的FTA，選擇東亞以外甚至APEC成員以外的國家進行談判。新地區主義的一個特點就是跨洲跨洋的FTA多，而新加坡的FTA戰略就有一個區域平衡的特點，這個特點也可以值得我國借鑒。我國可以根據自己的國情，將眼光放在全球，用全球的戰略來推動我國與周邊國家雙邊FTA的建立。從這種情況考慮，我國可以與澳大利亞、新西蘭、甚至部分中亞國家、非洲、拉美國家進行雙邊FTA的談判。

第五，在談判策略上，新加坡盡管已經是一個高度的自由港，但是在FTA談判中還是主動就某些領域讓步，以示誠意，從而盡快達成協議。例如，新加坡與日本的FTA談判中，在關稅很低的情況下又取消了4種藥酒的關稅；與美國的FTA談判中，打破10年禁例而允許美國的特種口香糖進口。由于我國的平均關稅率還很高，我國必須綜合考慮政治經濟戰略，在某些方面主動讓步，以達成協議。

第六，新加坡是個自由港，而我國的香港和澳門特區也都是自由港，我國應當鼓勵和支持香港和澳門學習新加坡的經驗，加速與不同國家和區域經濟集團的FTA談判，從而充分發揮香港和澳門的作用。特別是香港，各種情況與新加坡相似，在雙邊FTA的建立上完全可以走在大陸的前面。如果香港和澳門能在雙邊FTA上取得實質性對進展，一方面，對香港和澳門的經濟將有很大的促進作用(特別是對香港)，緩解目前經濟上的壓力；另一方面，也能在戰略上緩解大陸目前的孤立狀況，增大我國中央政府的回旋余地。

簡言之，我國應當充分重視FTA戰略的建立工作，在積極推動中國-東盟自由貿易區的建立同時，深化與周邊國家的關系，著手建立自己的FTA網絡。這不僅能促進國內經濟的改革，避免FTA網絡少而給我國帶來的不利影響，而且能增大我國在東亞區域經濟合作以及WTO多邊貿易體制談判中的實力。此外，我國是東亞區域合作的積極倡導者，而東亞經濟合作比建立雙邊的FTA難度要大。我國可以考慮用自己的FTA網絡來推動東亞經濟合作的進程。特別對于中日韓之間的合作與競爭關系，我國建立自己的FTA網絡不僅在經濟安全上，而且在政治安全上都有著積極的意義。

參考文獻：

[1] 新加坡統計局，www.singstat.gov.sg.

[2] 汪斌. 東亞工業化浪潮重的產業結構研究――兼論中國參與東亞國際分工和產業結構調整[M].杭州：杭州大學出版社，1997.

[3] 李曉主.東亞區域產業循環與中國工業振興[M].吉林：吉林大學出版社，2000.

[4] 金泓礬.亞洲四小崛起的奧秘——其戰路人和體制的比較[M].北京：中國財經出版社，1990.

[5] W·G·Huff.新加坡的經濟增長：20世紀里的貿易與發展[M].北京：中國經濟出版社，2000.

[6] 劉國平，蔣寶恩.世界各國經濟概況[M].北京：經濟科學出版社，2001.

[7] 新加坡貿易工業部.Economic Survey of Singapore 1999[DB/OL]，1999[54]， www.mti.gov.sg.

[8] 新加坡貿易工業部Economic Survey of Singapore 1999[DB/OL]，1999[54]， www.mti.gov.sg.

[9] Linda Low.Singapore's RTA Strategy. 2001.

[10] 李光耀40年政論選[M].北京：現代出版社，1994.

[11] [12] 李海東，吳作棟.邊緣化中國-東盟自由貿易區[J].商務周刊，2003，(1).

[13] 新加坡貿易工業部.Economic Survey of Singapore 2006[DB/OL].www.mti.gov.sg/.

[14] 張蘊嶺，周小兵.東亞合作的進程與前景.北京[M]：世界知識出版社，2003.