央行縣市支行監督管理機制創新的實踐與思考

摘要：縣市支行作為央行最基層的單位，在加強宏觀調控、傳導貨幣政策、維護地方金融穩定、提供金融服務和支持地方經濟發展等方面發揮著其應有的作用。以改革的精神加強縣市支行的監督機制建設，是近年來央行為促進縣市支行加強內部管理，有效杜絕各類事故和案件的發生，確保基層央行正確履行央行職能而采取的一項創新舉措。本文根據央行縣市支行監督工作機制的現狀和各方面的情況，就新時期如何建立和完善央行縣市支行監督工作機制作進一步探討，從而提出有效控制縣市支行內部風險的對策建議。

關鍵詞：央行縣市支行；監督管理機制；建設

中圖分類號：F830.31

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031(2007)08-0079-04

一、央行縣市支行監督機制的現狀

(一)央行縣市支行監督機制的內容

縣市支行監督管理機制的監督內容主要是根據支行職能，按照“下查一級與同級監督相結合的原則”，監督檢查其月度、季度工作落實情況的全部工作過程和工作結果，重點是內設股室制度建立健全與執行、業務開展與落實、規范操作與效果、差錯失誤的糾正。具體內容分為五方面：貫徹落實黨風廉政建設責任制情況、貫徹執行上級行決定的情況、業務工作的開展情況、內部財務制度落實情況和依法行政情況。[1]

(二)央行縣市支行監督機制的方式

一是采取定期和不定期的交叉監督檢查方式。實行監督檢查小組定期對股(室)業務風險(監督)點開展監督檢(抽)查，對存在風險高及工作出現薄弱環節的股室適時增加檢查次數。二是采取多層次、多部門的橫向聯合交叉監督檢查方式。一方面，實行分管行級領導交叉督查，即某行級領導所分管的股室由另一行級領導帶隊檢查；另一方面，實行股室負責人交叉督查，即當檢查某一股室時，分別從其他股室中抽調人員共同參與檢查。每次監督檢查都由支行紀檢監察審計室牽頭組織，抽調有關參與交叉監督檢查的股室負責人組成督查組，在參與交叉督查的行級領導帶領下開展。三是落實多級反饋制度和構建考核評價機制，強化責任落實。

二、央行縣市支行監督機制建設取得的初步成效

(一)轉變監督理念，糾正認識偏差

一方面提高了廣大干部職工尤其是股級干部對找準監督與被監督者的角色定位，樹立起主動接受監督和自覺履行監督職責的觀念，實現從“我被監督”向“我要監督”的觀念轉變。另一方面進一步提高了紀檢監察審計干部的監督意識，明確監督職責，增強其監督管理的責任感和使命感，在工作中既堅持原則，又注重處理好監督與被監督之間的關系。

(二)提高監督權威，提升監督效能

一是增強了監督工作的權威性和指導性。通過職能合并和對紀檢監察審計室的功能職責定位，使監督工作的權威性和指導性得以進一步體現。[2]二是形成了監督信息共享、監督職能互補、監督工作協調一致的“大監督”格局。紀檢、監察和內審部門之間形成了工作統籌安排、人員統一調配、信息及時溝通、相互取長補短的工作協調機制，整合了監督資源，提高了工作成效，增強了監督內容的全面性和針對性，改變了過去支行監督力量分散、監督面狹窄的問題。三是增強了整改工作的嚴肅性。通過監督職能的整合，使問題整改得到了更好的落實，增強了整改效果，有力地促進縣市支行加強內部控制，規范了操作和管理，從而有效地杜絕事故發生。

(三)創新督查方法，豐富機制內涵

督促縣市支行圍繞基層央行中心工作，對內部業務風險點創新性地推行了分級交叉監督檢查方式，進一步增強了內部監督檢查的深度、廣度和力度，豐富了機制建設的內涵。其有三方面的好處：一是解決了監督檢查人手不足的問題；二是達成多層次、多部門的良性互動，形成監督檢查的合力，促使監督檢查從查弊到防范的轉移；三是交叉監督檢查是在行級領導的帶隊下，在多業務股室全程參與下開展，使業務風險點檢查的深度更大、廣度更寬、針對性更強，既提高監督管理效率，又能突出監督管理的責任。

(四)促進決策管理，提升工作水平

一是根據監督工作機制建設方案，支行設紀檢組長兼總稽核，接受中心支行和縣市支行雙重領導。實踐證明這種模式既加強了中心支行對縣市支行的監督，又促進了縣市支行的決策管理。紀檢組長通過履行職責，及時傳達中心支行對縣市支行監督的工作重點和工作要求。同時通過組織安排監督檢查工作，將檢查中發現的問題或不足及時向支行黨組書記和中心支行匯報，增強了縣市支行與中心支行決策工作的協調性。二是縣市支行成立了單獨的紀檢監察審計室。通過對支行開展定期與不定期、專項與全面、靜態與動態相結合的監督檢查，使監督觸角能更深層次地觸及支行業務和政務運行全過程，使紀檢監察內審工作目標更明確、任務更具體、更能聯系工作實際、針對性更強，并在對發現問題督促相關部門及人員及時整改的同時，強化了干部職工按章辦事、依法行政的意識，推動了縣市支行業務工作的穩健發展。三是以加強監督管理機制建設為契機，從健全和完善規章制度入手，極大地促進了縣市支行的全面建設，使得各支行的制度建設、業務建設、教育培訓、工作作風和員工精神面貌等都有了明顯的進步，監督機制建設初見成效。

三、央行縣市支行監督機制建設存在的主要問題

由于新的監督工作機制剛建立且運行時間不長，加之長期以來形成的舊觀念的影響以及機制、制度方面創新及適應性存在的缺陷，目前央行縣市支行監督管理工作還面臨著一些困難和問題。

(一)崗位人員偏緊，綜合素質人員缺乏

一是監督人員足額配備困難。多年來縣支行在人員管理上采取只出不進，以及這些年來的自然減員和上級抽調等，人員偏緊、結構老化，要在縣市支行中再增加紀檢監察審計室內設機構，并配足1-2名專職監督崗位人員有的支行的確存在一定困難。二是綜合素質人員匱乏。一方面，進一步強化縣市支行內部管理，有效防范重要崗位的業務風險，對業務部門人員政治素質、業務技能等方面提出了新的和更高層次的要求。另一方面，監督管理工作是對業務崗位實施全方位監督，監督人員必須對業務工作的操作規程熟悉掌握，把握每一個環節。從實際情況來看，央行縣市支行業務技術骨干少，綜合素質人員缺乏，目前配備的紀檢監察審計室干部來自不同的部門，人員年齡結構、學歷層次、業務素質參差不齊，監督難以達到效果。三是縣市支行人員不足，要害崗位人員配備還是很難達到內控制度的要求。兼崗、混崗、頂崗現象普遍存在，定期輪崗、強制休假制度也難以落實，這將造成較大的潛在風險。

(二)職責定位不明確，同級監督剛性不足

一是紀檢部門長期以來是一個黨內職能部門，由于職責定位不明確，使監督的對象、內容不清，在監督權力和監督職位、監督事和監督人的關系上難以把握，監督難以準確到位。二是紀檢監察人員的黨(團)組織關系、工資關系、福利待遇和考核評比都在基層。作為支行的一員，從年度考核到評先評優，到職稱、職務晉升，或取決于群眾投票結果，或將民意測評作為重要參考依據，這無形中給監督人員造成了心理上的障礙，進而導致監督工作上敷衍了事。紀檢組長為支行班子成員，在組織和行政上均直接受支行“一把手”領導，這在實施同級監督工作中相對顯得力量不足，工作中真正涉及到同級監督的事項尤其是對支行“一把手”或同級其它副職進行監督缺乏一種約束監督客體的權力，監督執行剛性不足。[3]三是紀檢組長和紀檢監察審計室干部，除了自身承擔的紀檢監察審計工作以外，都還各自承擔著支行一些其他業務方面的工作，扮演監督者和執行者的雙重角色，監督責任與監督權力難以統一。

(三)監督力量分散，監督資源有待進一步整合

央行縣市支行現有的監督主體主要有紀檢、監察、內審、事后監督、工會職工大會民主監督等形式組成。紀檢主要是以黨風黨紀監督為主，監察側重于員工依法行政行為的監督，內審則以內控制度的落實情況為重點，業務部門的事后監督主要通過對業務辦理過程的事后核查，防止業務差錯，避免資金風險，而工會職工大會則以職工民主參政形式監督縣市支行工作。各監督主體在各自職責范圍內開展工作，被分散在各監督主體中，難以形成合力。一是監督職責劃分不細。目前，縣市支行的紀檢、監察、內審、事后監督等監督管理部門工作彈性較大，這些部門大多呈現相互交叉或多崗位兼職，日常工作沒有既定性，監督主體及其職責的劃分，以及各監督部門相互之間的監督、再監督等界定不清，容易造成監督力量分散和監督的真空及盲區。二是體制與職能不相適應。央行縣市支行行使監督職能的部門在機制改革后雖整合了紀檢、監察、內審監督資源，但這些職能部門工作的開展、職責的履行都要依靠和依賴于支行的組織和上級主管部門的推動，自身履行監督職能的效果不是很好。三是監督方式不一，監督步調難以統一。各監督主體由于其分工和職責各不相同，工作的側重點不一，因而他們各自都有自己的工作部署和要求，并局限于在各自監督權限范圍內開展、報告工作，在履行監督職能時無論是在時間要求和監督內容上都存在明顯差異，而其相互之間的信息溝通和協調又少，導致監督步調難以統一，監督力量分散、監督深度和廣度不夠、監督效率低下。

(四)監督工作與業務工作有待進一步貼近

隨著央行改革的不斷深化以及各項業務管理手段的現代化，業務呈上收趨勢，央行縣市支行的業務范圍和業務工作重心以及風險點都發生了轉移，央行縣市支行的內控制度、監督管理方式和要求也應隨之改變。對此，央行縣市支行還存在著二方面的問題。一是監督制約制度存在滯后性。近年來央行的很多業務更新較快、變化較大，特別是會計、國庫、貸款卡、外匯等業務都開發了新系統或對原系統進行了升級。有的業務在內容、程序、方法、要求以及風險點等發生了重大變化，而這些新業務的內控制度建設卻滯后于業務發展，這給監督主體識別風險隱患、堵塞漏洞帶來了難度，使得支行的監督作用在一定程度上難以充分發揮。二是監督行為存在局限性。對縣市支行的監督管理主要是對其權力運行、資金安全、業務風險管理等方面實施監督，防止以權謀私、權力濫用，確保銀行信息化安全、穩定、正常運行，確保資金安全。在現行管理體制下，縣市支行的工作中涉及有權項目已經不多，貨幣信貸、資金管理等主要業務審批、管理權限已完全上收，涉及權力監督的只有人事管理、財務管理等一些內部管理行為。人事在支行的管理權限也不大，而財務管理和涉及資金安全的會計、國庫等業務，在會計“四集中”和國庫內部往來開通后，各種原始資料檔案已全部上收中支集中管理，賬務核算流程中的一些重要環節也集中于中支管理。因此在支行無法實施全方位全過程的監督，這很大程度上限制了監督管理效能的發揮。

四、強化央行縣市支行監督機制建設的對策建議

針對上述存在的問題，面對新的形勢和任務，要結合縣市支行的工作實際，不斷研究新情況、解決新問題，切實提高縣市支行監督機制的效能，實現監督機制建設工作的新突破。

(一)加大培訓力度，提高監督人員素質

要切實把監督管理工作抓好、抓實，關鍵在于監督人員自身的思想政策理論水平和業務能力。因此，必須以人為本，不斷提高監督人員的綜合素質，培養復合型、知識型、創新型監督人員，以精干的監督隊伍推動監督機制有效運轉。一是要高標準、嚴要求，提高紀檢監察、審計干部的思想政治素質，增強他們敢于監督和善于監督的自覺性。在人才選用上應注重知識層次和結構的多樣化，造就一支政治合格、業務過硬、作風嚴謹、執政廉潔的監督隊伍。二是要注重在崗培訓。監督干部自身要努力學習金融新知識、新業務、新理論、新法規，主管部門要有計劃有步驟地安排監督人員進行業務崗位規程和實地操作的學習，在學習中監督，在監督中學習，在實踐中提升能力。三是要立足于縣市支行的現狀，在人員數量相對不足、知識結構與年齡結構不太合理和崗位配置、工資待遇暫時不能改變的情況下，從加強教育、落實制度、強化監督入手，通過采取切實措施，提高人員素質，增強法規意識，盤活人力資源，力求實現縣市支行各項工作的良性互動和順利開展。

(二)創新監督體系，突破同級監督難問題

要改進目前縣市支行監督機制管理中同級監督剛性不強的問題，可通過實行紀檢內審的垂直管理，實施逐級下派制。[4]日常工作接受上級部門直接部署，部門工作績效考評和紀檢監察審計干部個人的考核均由上級部門管理，從上到下層層實行量化考核和問責制度，由此實施真正意義上的垂直領導，從根本上解決基層行同級監督心存顧慮、工作難到位的情形。同時，明確規定縣市支行紀檢組長(總稽核)、紀檢監察審計室主任不得從事與監督工作無關的領導管理和具體業務，為紀檢組長、紀檢監察審計室主任充分履職提供條件。

(三)創新監督機制，促進監督合力

央行縣市支行監督機制建設改革后，成立了紀檢監察審計室，這為實行有效的監督提供了基本的組織保障。但由于央行縣市支行的黨政工團組織健全，且都負有監督職能，而紀檢監察審計室的監督只是整體監督中的一個重要方面。因此，要想真正形成監督合力，提高監督效能，支行紀檢監察審計室要主動與支行黨支部、工會、宣傳、事后監督等部門(崗位)協作配合，實現監督資源的整合，促進反腐倡廉“大宣教”工作格局的形成。另外，央行縣市支行可推行“分級交叉”的督查方式，解決監督檢查人手不足的問題，以增強內部監督檢查的深度、廣度和力度，提高監督機制的效能。

(四)實施有效監督要與履行央行職責緊密結合

一是監督工作應與職能定位相結合。當前，人民銀行職能已經發生重大變化。這些新情況要求監督工作必須根據新形勢、新任務的需要，找準切入點，有針對性地做好預防和查處工作，為有效履行新時期央行職能“保駕護航”。二是監督工作應與一定時期的工作重點相結合。要全面準確把握央行職能調整后的工作重心，認真履行監督職能。三是監督工作應與業務部門的日常監督相結合。紀檢監察審計部門作為監督工作的職能部門，要主動發揮再監督工作的作用，加強與各部門之間、上下之間的配合與協調。要根據各個部門的不同特點，指導業務股室特別是要害部門、崗位，制定完善的廉政措施和案件防范措施，用制度管人管事，明確崗位職責，嚴格崗位制約，理順業務處理流程，嚴格業務操作規范。要督促各個部門根據改革的要求和工作職責，不斷完善行為準則和職業道德規范，推行公開辦事制度和服務承諾制，并把行業作風建設置于社會的有效監督之下，增強干部職工的社會責任感和廉潔從政的意識。

參考文獻：

[1] 中共中國人民銀行委員會文件：關于貫徹落實中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的意見(銀黨2006)4號).

[2] 林道亮，葉盛.基層央行監督機制建設：文昌實踐成效及啟示[A].縣域金融的實踐與探索[C].北京：光明日報出版社，2007.

[3] 胡春霖.對完善人民銀行內部監督機制的思考[DB/OL].http//11.129.2.152/mode2/index.jsp.

[4] 陳柏榮，洪朝輝.央行縣(市)支行監督機制改革探討[DB/OL].http//11.129.2.152/mode2/index.jsp.