從民間金融視角看農村金融發展戰略選擇

編者按：迄今為止，我國推行的是一種兩部門二元農村金融發展戰略：在農村正式金融部門推行國家主導的供給先行戰略，同時在民間金融部門推行面向需求的需求跟進戰略。本文分析了國家主導正式金融和抑制民間金融格局的后果，說明民間金融對于滿足分散農戶和小企業融資服務需求的重要性，指出正式金融需要設立一些特殊的機制以貼近需求者的形式提供金融服務。

建國以來，我國農村正式金融一直推行國家主導的供給先行戰略，而不是需求跟進戰略。實踐證明，這種戰略并不成功。我國農村正式金融機構既缺乏商業性或者合作性，也缺乏內生性和內發性。農村正式金融服務供給遠遠滯后和脫離于農村金融服務需求。如果給予作為經營者和供給者的金融機構和個人以自主權和供給主導權，也就是實行金融市場供給者主導，而非國家主導，那么對農戶和農村小企業的金融服務供給就要有效得多。

與農村正式金融相對照，我國農村民間金融的發展和創新一直奉行需求跟進戰略。90年代末以來，農村民間金融處于嚴冬狀態。盡管受到嚴重打壓，但其仍然顯示出頑強的生命力，成為最具內生性和內發性的金融領域。需求跟進戰略使供給方自然貼近于農戶和企業，供求雙方信息對稱度高，易于滿足農村金融服務需求。

我國民間借貸歷史悠久，即使在計劃經濟時代，也從來就沒有消失過。90年代中期以后，我國大規模打擊非正式金融組織與活動，許多非正式金融組織與活動轉為非組織化和地下化活動。現有法律和司法解釋對民間金融組織與活動作了大量的限制規定，極大地限制了民間金融組織與活動的生存空間。

與正式金融相比，盡管對民間金融采取了抑制措施，但在我國農戶借款中，民間金融的規模仍然要遠遠超過正式金融。2003年農業部農村固定觀察點調查數據表明，20842家被調查農戶平均每戶借款1414.25元，其中71.84％屬于民間借款（私人借款），26.09%屬于銀行、信用社貸款。東、中、西部地區戶均民間借款占戶均借款總額比重分別達71.2%、75.4％和57.6％，戶均銀行、信用社貸款占戶均借款總額的比重分別為19.1%、23.6%和40.0%。值得注意的是，全國被調查農戶戶均無息借款占戶均總借款的38.3%，占戶均私人借款的53.3%。東、中、西部地區農戶戶均無息借款分別占戶均總借款的34.5％、53.0％和27.1％，占戶均私人借款的44.1％、70.3％和47.1％。

民間金融區域分布與供求特點

民間金融在我國分布廣泛，形式多種多樣。比如江蘇，浙江、福建、廣東存在各種合會，東北存在“對縫”業務，陜西、山西存在各種“基金”（見表）。所謂“對縫”業務，是指利用銀行借貸“轉貸”出去謀取利差。寧夏吳忠市利通區截至2001年存在眾多典當行、寄賣行采用“利滾利”方式高息放貸現象。根據江蘇省鹽城市金融學會課題組的最新調查，鹽城市各縣民間非正式金融形式主要為四種：互助形式的民間借貸（不計息或者低息）、“高利借貸”、企業內部集資、村級經濟組織成為民間放貸的新主體。浙江省溫州市蒼南縣的民間金融種類比較多，包括互助形式的民間借貸（不計息或者低息），親友熟人之間、個人和單位（政府、學校、企業等）之間、單位之間的“高利借貸”，專門民間放貸人的借貸，銀背，合會（標會等），私人錢莊，企業集資等。廣東地區的民間借貸的組織形式，一種是無組織的零散的民間借貸，包括私人間借貸、企業間借貸及集資；另一種是有組織的民營金融，包括信息公司、互助金會、標會和當鋪等。但廣東有組織的民間借貸較少，基本上是屬于圈子內借貸，借貸雙方信息很對稱。

與此同時，大量農戶和小企業的分布非常廣泛、分散，其對金融服務的需求多種多樣。分散農戶的農業信貸需求，往往具有小額、多次、短期、季節性、缺乏標準抵押品等特點。農村小企業的金融服務需求雖然與農戶不大一樣，常常也存在小額、缺乏標準抵押品等特點。

在這種情況下，分布廣泛、分散、多元化的民間金融在滿足大量分散農戶和小企業的金融服務需求方面有著明顯的天然優勢。這是因為，金融供給者越是貼近農戶和中小企業，其與農戶和中小企業之間的信息對稱性就越高，信息優勢和成本優勢就越大。與民間金融相反，銀行和農信社如果與分散農戶和農村小企業保持著較遠距離，在提供相應金融服務方面就往往會遇到成本相對較高的問題。銀行和農信社若要在農村地區扎根服務“三農”，就需要貼近農戶，了解農戶需求，面向農戶的需求提供金融服務。只有這樣才能解決供給與需求對接的問題。這就需要建立和發展一些特殊的機制，旨在解決信息不對稱問題和運行成本問題。

農村民間金融利與弊

具體而言，我國農村民間金融組織在對分散農戶和中小企業提供金融服務方面的優勢表現在四個方面：借貸關系一般嵌入于社會網絡之中，借貸雙方信息對稱；借貸手續比較簡便，一般不需要抵押、擔保、質押等，如需要抵押或質押，也可以接受一些正式放款者無法接受的、非標準化的抵押和質押品，包括非貨幣性的貸款抵押，如土地使用權抵押、勞動抵押、農戶房屋抵押、田間未收割的青苗抵押、未采摘的林果抵押、活畜抵押、首飾家電等質押等；借貸關系往往不是保持距離性借貸關系，而是關聯性借貸關系，集中在一個固定的狹小地域范圍，客戶群體相對固定，而且向其成員重復放貸；借貸雙方常常同時保持工作關系（商業交易關系）和金融交易關系，這種關系的互聯性使信貸交易更容易建立，這種非正式信貸交易的條件取決于在其他市場上的交易條件，信貸風險較小。此外，民間金融中借貸雙方往往能夠充分創造、發現和利用分散在其周圍的本地知識。

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同時，民間金融也有一些需要注意的弱點：當熟人社會走向半熟人和匿名社會時，對民間非正式金融的管理和運行機制就提出了相應更高的正式化要求，原來的信任機制和非正式制裁機制（如停止出借和社會排斥）需要逐漸讓位于法律制裁機制；民間非正式金融適用于小范圍的運作，范圍越大，其信任機制和非正式制裁機制就越趨向于失靈，對其正式化的要求也就增大；許多民間非正式金融參與者金融業務專業知識有限，其運作適合于小范圍的、較低要求的金融運作；由于政府的金融抑制政策，許多民間非正式金融活動或者創新容易被視為非法，從而加重了民間非正式金融的法律不安全度。

民間金融的風險低于正式金融，即便出現金融風險，也是局部風險。民間金融具有分散性和多樣性，其違約糾紛事件占民間金融總合約的相對比例雖然不大，但違約糾紛的絕對件數較多。這并不能說明民間非正式金融的風險高。

許多人看到存在一些民間借貸資金逾期未還現象，就斷定民間借貸風險大，這其實是對民間借貸的誤解。這種逾期借款在很大程度上仍是有效借款，因為民間金融基本上是無限責任的，需要債務人本人或其家庭成員日后共同歸還，這與法律規定的債務時效以及一定條件下的債務繼承條款不同。在民間，逾期借款大多仍相當于一種存款，賴賬者要受到社會排斥。而且，許多民間金融欠款或者違約屬于社會網絡中交換的一部分，不能單純視作為金融交易。在這種社會交換中，違約者的欠款或違約行為屬于一種人情，債權人可以期待債務人在前者需要的時候償付欠款本金、貨幣利息或者還“人情債”。

民間金融改革思路

既然民間金融對于滿足農村金融服務需求、促進農村經濟發展有著明顯的優勢，能夠起到重要的作用，就有必要大力發展民間金融，充分利用其優勢。目前官方也承認，浙江等地非正式金融的發展對當地非國有企業的成長和發展起到了至關重要的支持作用。筆者認為，應該取消當前的民間金融抑制政策，消除或者放寬對多種民間金融的法律限制，只確立和推行必要的、旨在化解風險或者懲罰金融欺詐的法律規則。

進一步放寬民間金融利率限制。如果政府不允許多種形式的民間金融活動存在，會導致這些形式的民間金融走向兩種歸宿：消亡或轉向地下活動。對于政府而言，應該允許多種民間金融逐步合法化，對于非法金融行為的界定應該放寬。其中，放寬利率限制是關鍵之一。在印度，60%的民間金融年利率是常見的。在我國，進一步放寬民間金融利率限制將大大擴展民間金融的發展空間，同時有利于更多的資金進入或者留守農村，為農村發展作出貢獻。

對一些可能的金融違法行為及由此產生的金融風險作嚴格的界定，嚴格執行對金融欺詐行為的法律處理。比如，民間放貸中可能出現的借款人金融欺詐是不允許的，像融入的資金另做他用而未按約使用，攜款逃匿等就是這種情況。放款人可以投訴違約者，或者要求司法部門協助追捕攜款逃匿者。這與正式金融是一樣的。

通過法律認定一些民間金融運作規則。比如中國臺灣地區就把合會寫入民法，規定了合會的運作框架，對其傳統上容易導致金融風險的部分內容作了限制性規定，從而使得合會成為一種低風險的民間理財工具和金融服務工具，同時又維護了合會的運作空間。不過臺灣地區的民法對合會的類型限定得太死，這容易抑制民間社會發揮創造多種合會金融制度形式的智慧。

建立民間金融法規宣傳機制和風險預警機制，并公布民間金融風險信息以求化解民間金融的可能風險。金融機構或者放貸人對風險定價，從風險中尋找獲利機會。政府所起的作用就是外部控制，通過各種方式告知民間金融（包括集資）可能存在的風險，哪些民間金融形式是違法的，哪些是受保障的。說清楚這些風險，政府的責任就盡到了。至于運作風險，則要由個人承擔。

建立配套性機制對民間金融債務人提供法律保護。這樣，可以降低高利借貸可能對借款人造成的不利后果，從而間接地為政府放寬甚至取消民間貸款利率上限奠定更好的心理基礎。政府的配套措施必須完善，比如在將來制定個人信用破產法。個人信用破產法既是對債務人的一種保護，又是對債權人財產權利的一種時間限制。個人信用破產之后，個人在數年內不被允許大額消費，超出基本生活條件的收入要用于償債。如果引入了債務人破產保護，那么就不需要限定民間借貸利率必須在銀行貸款基準利率4倍以內，債務人也不會落到由于被逼債而導致生命權和人身權可能受到肆意侵犯的境地。

加快社會信用體系建設和征信行業建設。在此基礎上，鼓勵銀行和農村信用社建立中長期教育貸款制度，同時建立包括大病統籌在內的基本醫療保障制度，可以有效降低農戶對民間高息貸款的需求。

頒行《放債人條例》。為放債人（包括企業主）的放債確立寬松的規則框架和必要的監管框架，保障有資金者的

放貸權利。

農村金融發展戰略轉移展望

全世界的農村金融發展主導范式在20世紀80年代已經發生了轉變。此前是定向補貼信貸范式，其后則是農村金融系統范式或者農村金融市場范式。前者是政府主導的供給先行和金融抑制模式，后者則是促進金融市場發展的模式。

從1945年到1980年代，定向補貼信貸范式非但沒有解決農村金融服務需要的滿足問題，而且扭曲和破壞了金融市場，使得農戶和農村企業失去了“有借有還、再借不難”的市場觀念。這一巨大的慘痛教訓迫使國際主流農村金融學界開始反思，改而奉行農村金融系統或者農村金融市場范式。按照這一范式，農村金融市場需有供給主體的多元化、明晰產權、開放金融市場、引入競爭、明確各行為主體的自身責任、由政府提供幣值穩定的環境，以更好地滿足廣大農戶和小企業的金融服務需求。這一范式提倡正式金融部門和民間金融部門的共生，既可以合作，也可以競爭。兩部門均是農村金融秩序的平等組成部分，并無貴賤高低之分。政府要為兩部門的發展提供平等的運作框架。政府的作用是維護競爭，而不是規定競爭的某種具體結果（比如只允許正式金融的存在和發展，打壓民間金融）。

農村金融系統或者農村金融市場范式強調農村金融系統的主體部分是市場本位的，其中可以包括商業性金融運作，也可以包括合作性金融運作，這種運作屬于市場供給主體的自主選擇結果。這一范式不排斥在農村金融系統的主體部分之外存在某種有限程度的政策性金融。

我國到目前還沒有實現農村金融發展的范式轉型。這與政府主管部門的觀念有關。但農村金融本來應該是市場本位：無論是政府，還是市場供給主體，都應面向農戶、農村企業和其他農村經濟主體的需求提供金融服務。

因此，政府還需要促進正式金融改革，開放金融市場，為部分民間金融供給者自愿脫離民間金融、進入正式金融提供規則框架。除了落實其他民間金融發展操作措施之外，政府也可以通過多種手段，大力促進各種社會主體發展內生內發型農村正式商業金融或合作金融機構，股東或社員進行金融決策，面向農戶、小企業和其他需求者的需求提供金融服務。大量民間金融組織可以機構化，成為內生內發的商業或者合作金融組織；大量原有的銀行或農村信用社可以通過改制實現真正民有、民營、民受益；大量村鎮銀行、真正意義上的合作組織、小額貸款機構、投資公司等都可以建立。這將有助于正式金融與非正式金融并駕齊驅地發展，有助于最終建立一個機構和服務多元化的、競爭性的農村金融市場。在此，關鍵之處在于在金融機構發展過程中，市場主體本位取代行政本位。

如果按照這個邏輯發展，在正式金融部門，國家主導的供給先行戰略時代也就宣告結束，它將讓位于市場供給者主導的供給先行戰略時代，甚至會讓位于需求跟進的金融發展戰略。同時，在民間金融部門，需求跟進戰略區別于過去受到的金融抑制歧視待遇，它將會得到國家的大力支持。隨著正式金融機構之間競爭的加劇，以及正式金融與民間金融之間競爭的激化，整個農村金融體系，無論是正式金融還是民間金融部門，都將進入面向需求和需求跟進的金融發展戰略時代，同時也是農村金融全面開放和績效競爭的時代。這樣一個時代符合市場經濟的消費者主權原則：金融市場的供給主體最終需要面向和跟進需求主體的需求提供金融服務。總體上看，這樣一個時代將告別兩部門二元金融發展戰略，而步入兩部門一元金融發展戰略，即需求跟進戰略，由此我國的新農村建設將獲得巨額的、最優的、可持續的、面向需求的金融支持。

（作者單位：中國社科院農發所）