試探公共產品最優供給規模及效率的模型與方法

［摘 要］ 借用分級條件下政府供給公共產品最優規模的模型和政府供給公共產品的數據包絡分析（DEA）模型，為量化政府供給公共產品的效率提供理論依據；同時，根據IMD測度政府效率的指標體系和國內相關的研究和實踐，政府供給公共產品效率分析應采用DEA的方法。

［關鍵詞］ 政府；公共產品；供給規模；供給效率

［中圖分類號］ F061.4 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］1003－3890（2007）07－0010-07

一、 問題的提出

效率是經濟學永恒的研究主題之一，對公共產品供給效率的研究貫穿于公共經濟學發展的始終。在政府分級的條件下，如何實現公共產品的供給效率一直是困擾經濟學研究者的一個難題。作者認為在政府分級的條件下，對公共產品的供給效率的研究須從兩個方面進行：首先，判斷公共產品的最優供給規模，即在政府分級的條件下，各級政府應該供給的公共產品規模應該是多大；其次，必須研究公共產品供給效率的標準，實現公共產品的低效率供給向高效率供給轉變。我國作為一個擁有中央、省、市、縣、鄉五級政府的國家，在確立了建設社會主義和諧社會的戰略目標的前提下，研究由哪一級政府供給教育、醫療等公共產品，并測算我國政府部門供給公共產品的供給效率尤為重要。本文從政府分級條件下公共產品最優供給規模的確定出發，并結合中國實際提出了政府供給公共產品的效率判斷模型與分析指標，以期對這一研究課題提供一絲思路。

二、政府分級的理由：分級供給公共產品

早在17世紀中期，古典經濟學家就認識到提供公共產品、滿足公共需要是政府得以存在的依據。霍布斯在其完成于1651年的《利維坦》一書對國家的論述中，體現了公共產品政府供給的思想。霍布斯認為公共產品的利益和效用是由個人享有，但個人本身難以提供，而只能由政府或集體來提供。{1}休謨在《人性論》中論述只有依靠國家或政府才能夠提供橋梁等公共產品時，認為“只有在少數人方面才可能辦得到，……這些人就是我們所謂民政長官、國王和他的大臣、我們的長官和憲宰；……這就是政府和社會的起源。”②

但是，公共產品的供給并不是由一級政府就可以完成的。一方面，公共產品是有層次的，按照受益范圍不同可以劃分為全國性公共產品與地方性公共產品。受益范圍僅僅局限于地方政府轄區之內的公共產品，應為地方性公共產品。如果公共產品的受益遠遠超出了區域性范圍，直至能夠為國內居民所共同享用（如公共安全的中央控制系統），那么，它就具備了全國性公共產品的特征。按照權利與義務對等的原則，全國性公共產品應有中央政府來供給，地方性公共產品應有地方政府來供給。正如布坎南的觀點：“在各級政府中間的經濟的或有效的職責劃分取決于公共行動溢出效應地理范圍的大小。每一種公共性的貨物或勞務僅僅對有限的一組人口來說是‘公共性’的。這組人口的范圍大小決定了應履行職責的政府單位的‘規模’經濟”。③另一方面，從效率的角度來考察，對于地方性公共產品，如果由地方政府來提供則更符合效率原則。對此，施蒂格勒（George Stigler）在《地方政府功能的有理范圍》中提出了這兩條原則，一是與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾，地方政府更了解它所管轄公民的效用與需求；二是不同地區的居民有權選擇自己消費的公共產品的種類和數量。奧茨（Wallace E.Oates）也認為：“讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給他們各自的選民，則總要比中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產出量有效得多”。④特里西（Richard W.Tresch）從信息傳遞的角度，認為中央政府遠離地方居民，難以完全了解他們的真實需要，因而存在一個“偏好誤識”問題，中央政府有可能錯誤地認識社會偏好，從而錯誤地把自己的偏好強加于全民頭上。不如地方政府更能實現社區福利的最大化。蒂布特（Charles，Tiebout）在《地方支出的純粹理論》中通過“以足投票”理論論證了，如果允許居民在各地區之間自由流動，那么，個人的自由選擇和組合，將形成各地方政府的競爭局面，從而迫使政府的財政決策更好地反映納稅人的偏好，促進全國福利水平的最大化。對此，蒂布特自信地認為，“當這種解決方法可能不完善時，是因為制度剛性，并沒有使其失去重要性，該解決方法——是能夠得到的最佳方法。”⑤

因此，政府之所以分級不僅是因為各級政府必須實現供給本轄區居民受益的公共產品的政府職能，而且各級政府必須有效地實現其職能。如果一級地方政府不能實現有效供給本地區公共產品的職能，那么這一級地方政府就沒有存在的必要性。由此可見，政府存在和分級的理由和根據就在于政府必須有效地供給本地區的公共產品，這是政府存在和分級的惟一理由。

三、 政府分級條件下公共產品最優供給數量的決定

（一）假定

1. 社會只有政府作為公共產品的供給者，非政府機制失靈。市場機制、自愿協商聯合機制、合約機制以及民間自愿機制等在公共品供給中普遍存在失靈，市場、第三部門不供給公共產品，只能由政府機制替代。

2. 社會只有單個公共產品供消費者消費。

3. 消費者對公共產品的需求曲線已知。公共產品的需求量與公共產品的價格成反比例關系，公共產品的價格越高，消費者對公共產品的需求量越低；公共產品的價格越低，需求量越大。

4. 消費者支付的稅收是其消費公共產品的價格。

（二）模型Ⅰ：單一政府的公共產品最優供給模型

如圖1，假定只有惟一的一級政府，社會對公共產品的需求曲線為D，在交易成本為零的情況下，政府收取稅金供給公共產品的供給曲線為S。需求曲線D與供給曲線S相交于點E，公共產品的供需均衡。此時，消費者付出P的價格（稅金），獲得數量為Q的公共產品。需求曲線與供給曲線的交點決定了公共產品的最優供給量，如果產量位于均衡產量Q的右邊，那么消費者愿意支付的價格（稅金）低于供給價格，換言之，總收益小于總成本，因此要減少公共產品的供給產量；如果產量處于均衡產量Q的左邊，那么消費者愿意支付的價格（稅金）超過了供給價格，總收益大于總成本，因此要擴大公共產品供給產量。從單一政府的公共產品供需均衡模型可以看出，只要政府可以獲取到足以彌補其成本的稅收時，公共產品的均衡總會達到。

但是，消費者通過繳納稅收或政府供給的公共產品這一過程中是存在交易成本的，⑥成本是一種資源的耗費，交易成本的存在會使政府供給公共產品的資源減少。如圖1所示，當政府供給公共產品的單位交易成本為P″-P時，政府供給公共產品的供給曲線向左移動至S″，因此，在消費者繳納的稅收為P時只能消費到數量為Q″的公共產品，消費者對公共產品的需求得不到滿足。但是公共產品在E′點達到均衡，此時消費者多繳納了稅收，但是少消費了公共產品，稅收由P上升到P′，公共產品的供給量卻由Q下降到了Q′，這也就是在現實生活中人們總是感覺多繳納了稅收卻得不到應有的公共產品的原因之一。在公共產品的單位交易成本為P″-P時，消費者要想得到Q數量的公共產品，一種方法是必須多繳納稅金以彌補政府供給公共產品的交易成本所帶來的資源耗費，必須多繳納（P″-P）×Q的稅金；另一種方法是政府控制成本、降低資源的耗費，降低公共產品供給中的交易成本，使公共產品的供給曲線往右移動，比如當把公共產品供給中的單位交易成本減低了（P″-P′）時，供給曲線移動到S′，此時只要繳納P′的稅金就可以獲得Q產量的公共產品。

（二）模型Ⅱ：兩級政府公共產品最優供給模型

假設條件：（1）上級政府和下級政府都愿意準確地披露自己轄區居民可以從公共產品的供給中獲得的效用，而不存在隱瞞或低估其邊際效益從而逃避自己應該分擔的成本費用的動機；（2）上級政府清楚地了解下級政府的財政收入狀況及其轄區居民從公共產品的供給中獲得的效用，下級政府也清楚地了解上級政府的財政收入狀況及其轄區居民從公共產品的供給中獲得的效用；（3）政府作為為其居民供給公共產品的“理性人”存在，不存在其自身的“私利”，因此可以按照其轄區居民對公共產品的需求“捐贈”公共產品。

1. 中央政府與地方政府（省與省以下政府）事權劃分模型

如果中央政府和地方政府都按照本轄區內居民對公共產品的需求來供給公共產品，則公共產品的供給可以達到有效效率的最佳水平。

證明：

假定政府可以征收得用來供給公共產品的稅收資源為T，最優的公共產品供給量為G（相當于圖1中的公共產品最優供給量Q），兩個供給者分別是中央政府和地方政府（省與省級以下政府視為一級政府），于是稅收與公共產品的供給數量在兩級政府之間的分配可以用埃奇渥斯盒狀圖來表示。在圖2中，盒子的水平長度表示公共產品的最優供給量G，垂直高度表示政府可以征收得用來供給公共產品的稅收資源為T，O1為中央政府的原點，O2為地方政府的原點。從O1水平向右測量中央政府供給的公共產品數量G1，垂直向上測量中央政府可以利用的稅收資源T1；從O2水平向右測量地方政府供給的公共產品數量G2，垂直向上測量地方政府可以利用的稅收資源T2。S1表示中央政府對公共產品的供給曲線，S2表示地方政府供給公共產品的供給曲線。假如中央政府對公共產品的供給曲線用G1=a+bT1表示，地方政府對公共產品的供給曲線用G2=c+dT2表示，其中a，b，c，d為常數項，因此要想取得公共產品的最優供給量則必須使下式成立：

方程組（1）中有T1，T2，G1，G2四個未知數，且有四個線性方程，因此方程組（1）有惟一的解。在圖2中惟一的解也就是S1與S2的交點E，此時中央政府利用T1*的稅收供給了G1*的公共產品，地方政府利用T2*的稅收供給了G2*的公共產品，公共產品的供給達到最優。

2. 省級政府與省以下政府事權劃分模型

如果一個國家或地區不是存在兩級政府，而是存在三級政府（中央、省、市）時政府間事權應該如何劃分才能使公共產品的供給達到最優呢？根據圖2的分析，達到公共產品最優供給時，中央政府利用的稅收資源為T1*，供給的公共產品數量為G1*，那么省級省以下政府必須利用T2*的稅收供給了G2*的公共產品才能使公共產品的供給達到最優。因此，省級政府與市級政府必須合理劃分T2*的稅收資源，使省級政府與市級政府供給的公共產品總量達到G2*的水平。我們可以將圖2中的O2G2*ET2*區域拿出來單獨進行分析（見圖3）。省級政府和市級政府可以征收得用來供給公共產品的稅收資源為T2*，最優的公共產品供給量為G2*，兩個供給者分別是省級政府和市級政府，于是稅收與公共產品的供給數量在兩級政府之間的分配可以用埃奇渥斯盒狀圖O2G2*E（O3）T2*來表示。盒子的水平長度表示省市級政府對公共產品的最優供給量G2*，垂直高度表示省市級政府可以征收得用來供給公共產品的稅收資源為T2*，O2為省級政府的原點，O3為市級政府的原點。從O2水平向右測量中央政府供給的公共產品數量G2，垂直向上測量中央政府可以利用的稅收資源T2；從O3水平向右測量地方政府供給的公共產品數量G3，垂直向上測量地方政府可以利用的稅收資源T3。S2表示省級政府對公共產品的供給曲線，S3表示市級政府供給公共產品的供給曲線。假如省級政府對公共產品的供給曲線用G2=e+fT2表示，地方政府對公共產品的供給曲線用G3=g+hT3表示，其中e，f，g，h為常數項，因此要想取得公共產品的最優供給量則必須使下式成立：

方程組（2）中有T2，T3，G2，G3四個未知數，且有四個線性方程，因此方程組（2）有惟一的解。在圖3中惟一的解也就是S2與S3的交點E′，此時省級政府利用T2*′的稅收供給了G2*′的公共產品，地方政府利用T3*的稅收供給了G3*的公共產品，公共產品的供給達到最優。

3. 進一步的分析

但是，在現實中三個假設條件并不是嚴格存在的，當現實條件不能滿足我們的假設條件時公共產品的供給達不到最優水平。

（1）只要政府是存在私利的“理性人”，那么當政府層級越多，公共產品的供給缺口越大。當政府是存在個人私利的“理性人”時，而且當上級政府和下級政府都不愿意準確地披露自己轄區居民可以從公共產品的供給中獲得的效用，存在因為獲得本級預算剩余最大化而隱瞞或低估其邊際效益從而逃避自己應該分擔的成本費用的動機時，公共產品的供給不足。如圖2，當中央政府想獲得（T1*-T1′）的預算剩余時，中央政府僅利用T1′的稅收資源供給公共產品，公共產品的供給量為G1′。當省級政府想獲得（T2*-T2′）的預算剩余時，省級政府僅利用T2′的稅收資源供給公共產品，公共產品的供給量為G2′。此時中央政府與省級政府供給公共產品的總量為（G1′+G2′），公共產品供給的缺口為G1′G1″（見圖3）。當省級政府想獲得（T2*′-T2′）的預算剩余時，中央政府僅利用T2′的稅收資源供給公共產品，公共產品的供給量為G2′。當市級政府想獲得（T3*′-T3′）的預算剩余時，市級政府僅利用T3′的稅收資源供給公共產品，公共產品的供給量為G3′。此時中央政府與省級政府供給公共產品的總量為（G2’+G3′），公共產品供給的缺口為G2′G2″。

（2）只要政府不能清楚地了解本地居民從公共產品的供給中獲得的效用，且不知道另外一級政府供給公共產品的水平時，可能會造成公共產品的供給過量且加重居民的稅收負擔，而且當政府層級越多，公共產品的超額供給越大，稅收負擔越重。當政府不能清楚地了解本轄區居民從公共產品的供給中獲得的效用，且不知道另外一級政府供給公共產品的水平時，認為公共產品的供給越多越好，此時公共產品的供給過多，且造成居民的稅收負擔過重（見圖2）。當中央政府認為供給公共產品的數量為G1″時公共產品的供給達到最優，中央政府必須征收的稅收資源為T1″； 當省級政府認為供給公共產品的數量為G2″時公共產品的供給達到最優，省級政府必須征收的稅收資源為T2″，政府共超額征收稅收2T1′T1″，此時稅收負擔遠遠超出公共產品最優供給水平時的稅收負擔（見如圖3）。當省級政府認為供給公共產品的數量為G2″時，公共產品的供給達到最優，省政府必須征收的稅收資源為T2″；當市級政府認為供給公共產品的數量為G3″時，公共產品的供給達到最優，市級政府必須征收的稅收資源為T3″，政府共超額征收稅收2T2′T2″，此時稅收負擔遠遠超出公共產品最優供給水平時的稅收負擔。

四、政府供給公共產品效率的測度方法

（一）DEA方法

假設有五級政府A、B、C、D、E，五級政府均可供給公共產品且供給公共產品產生同等的效用，五級政府供給公共產品的供給成本曲線分別為CA、CB、CC、CD、CF。如圖4，當公共產品的供給量為Q1時，政府A供給的成本為CA（Q1）直線交于a點，政府B供給的成本為CB（Q1）直線交于b點，政府A供給的成本為CC（Q1）直線交于c點，政府D供給的成本為CD（Q1）直線交于d點，政府E供給的成本為CD（Q1）直線交于e點。此時，CA（Q1）＜CB（Q1）＜CC（Q1）＜CD（Q1）＜CD（Q1），因此當政府供給同種公共產品且公共產品的效用同樣時，此時選擇政府A供給此種公共產品成本最低，效率最高。同理，當公共產品的供給量分別為Q2、Q3、Q4、Q5時，分別選擇政府B、C、D、E供給公共產品成本最低，效率最高。

雖然在圖4中只有五級政府的供給成本曲線，但是在理論分析中可以假定有無數條政府供給成本曲線。這樣，公共產品供給可以在任意一個供給量上都可以找到相應的最優一級政府公共產品，使公共產品的供給在效用不變的情況下成本最低。也就是說在圖4中可以找到與a點相類似的點，這些點就形成了公共產品政府供給最優成本曲線TC，TC曲線也就是公共產品政府供給成本的包絡曲線。在這條曲線上，在連續變化的每一個供給量水平上，都存在著一條與TC線相切的政府供給成本曲線，該成本曲線所代表的政府級次也就是在公共產品供給效用相同時，此級政府供給公共產品的成本最低、效率最高。

因此，在生產同等產量的產品時，可以將不同級次政府供給公共產品的成本進行比較，當政府供給公共產品的供給成本位于TC曲線以上時，說明公共產品的供給成本過高，效率較低。如果政府供給公共產品的成本過高，就需要判斷CI與TC的成本差距，要素投入組合的差距，然后以TC為供給效率最高為目標，向效率較高的政府管理者咨詢，學習它們提高單位要素投入的產出以及優化生產要素組合的經驗，并從自身技術和管理兩方面尋找提高效率的措施。比如，學習、借用同行先進的生產技術、高效的資源配置方法、科學的管理來提高自身生產效率。作為政府判斷自身供給公共產品效率的工具，DEA測度結果有利于為效率差的政府提供確立理想效率目標的信息，以及實現最優效率目標的途徑。

（二）評價效率指標體系

IMD（瑞士洛桑國際管理發展學院）自1989年以來每年出版《世界競爭力年鑒》（WCY），公布世界部分國家或地區（2002年為49個）的競爭力及政府效率的信息和排名。[12]⑦按照IMD的評價體系，政府效率是由公共財政、財政政策、組織機構、企業法規和教育五要素決定的。這些要素又可以細分為若干子要素和84個指標具體考察政府效率水平。測度政府效率的要素、子要素和指標，其主要內容為：

1. 公共財政（硬指標10個、軟指標1個）。硬指標包括中央政府預算盈余或赤字等10項，軟指標指公共財政管理。

2. 財政政策（硬指標11個、軟指標3個）。硬指標涉及稅收收入占GDP的百分比等11項內容，軟指標包括實際個人稅等3項指標。

3. 組織機構（包含3個子要素、5個硬指標和17個軟指標）。（1）中央銀行子要素含有短期實際利率等4個硬指標，以及中央銀行政策等3個軟指標。（2）狹義政府效率子要素包括政府決策等10個軟指標。（3）公平與安全子要素含有硬指標（嚴重犯罪）1個及公平等4個軟指標。

4. 企業法規（有子要素4個、硬指標1個、軟指標23個）。（1）開放度包括海關職權等5個軟指標。（2）競爭法規含有1個硬指標（政府補貼）、6個軟指標（競爭立法等）。（3）勞動法規涉及失業立法等3個軟指標。（4）資本市場法規包含金融機構法規等9個軟指標。

5. 教育（硬指標7個、軟指標6個）。硬指標包括全部公共教育支出等7項內容，軟指標含有教育體系等6項。

IMD首先計算每個政府效率指標的平均值，然后計算每個指標的標準差，根據標準差分別計算84個指標的標準化值（STD）。通過對以上指標、要素的評分及標準化換算，計算政府效率的標準化值，最后以此進行指標和政府效率排序。對正指標，STD值較高的排名在前，對逆指標則進行反向順序。

測度指標的選擇是量化政府效率的前提。測度指標應具有代表性、獨立性和可獲得性。⑧為了比較客觀地反映我國五級政府供給公共產品的效率特性和水平，筆者力求選擇的分析指標可以采用國內公開的統計數據，使測度政府效率建立在可以量化的原始數據基礎之上。為此，筆者從分析政府投入及其產生的社會經濟效果入手，力求通過查閱《中國統計年鑒》、《中國經濟年鑒》、《中國環境年鑒》、《中國法律年鑒》等各種出版物尋覓政府投入與收益之間的數量規律。筆者發現近年來我國政府財政支出主要集中在十個領域即文體廣播、教育衛生、行政管理、基本建設、農林水利氣象、企業改造挖潛、公檢法、城市維護、政策性補貼、撫恤社會福利和社會保障、科技。這些領域是我國省級政府履行職能的主要范圍，也是體現政府效率水平的重要方面。筆者從中精心尋找那些主要由財政支出引起的、有完整統計數據的、反映政府供給公共產品的效果（即政府收益或政府產出）的主要指標（共35個），然后，根據公共經濟學、統計學、公共管理學等學科原理，結合我國政府實際構建了一個由指標因素、子因素和指標構成的測度省級地方政府效率的完整指標體系。參照IMD以國家競爭力為基礎的測度政府效率指標體系，構建了測度政府供給公共產品的效率指標體系（見表1）。

五、小結及政策建議

1. 交易成本的存在會降低公共產品的供給水平，造成效率損失，因此必須降低公共產品供給過程中發生的交易費用。

2. 政府層級越多，政府間的博弈成本越高，越難實現公共產品的最優供給量，造成公共產品供給的效率損失越大，因此，在獲得居民對公共產品偏好信息相同的條件下，應該盡可能減少政府層級。

3. 在建立分稅制財政體制的過程中，為防止政府為獲得預算剩余而減少公共產品的供給，應當合理劃分各級政府的事權，并通過法律形式加以保障。

4. 在各級政府間劃分稅收的過程中，必須確定一個最優的稅負水平，并在政府間合理進行劃分，嚴格限定政府的征稅權力，防止政府在信息不對稱的條件下，作為公共產品超額供給的副產品加重居民稅收負擔。

5. 政府供給公共產品的效率可以測度，理論上可以通過政府供給公共產品的成本包絡線來進行分析；實踐中可以通過選取指標通過對指標的分析，對公共產品的供給效率進行測度。對公共產品供給效率不高的政府可以對公共產品的供給權進行重新劃分，或者促使效率不高的政府向效率較高的政府學習，促使其降低成本、提高效率。

注釋：

①霍布斯：《利維坦》，商務印書館，1985年9月，第132頁。

②休謨：《人性論》，商務印書館，1983年，第577-579頁。

③詹姆斯·M·布坎南：《公共財政》，趙錫軍等譯，中國財政經濟出版社，1991年版，第437-438頁。

④平新喬：《財政原理與比較財政制度》，上海三聯書店，1995年4月新1版，第342頁。

⑤費雪（Ronald C.Fisher）：《州和地方財政學》，中國人民大學出版社，2000年版，第98頁。

⑥王磊，劉希勤：交易費用、政府邊界與財政體制改革，《中央財經大學學報》，2006年第2期。

⑦瑞士國際管理發展學院編著，姚俊梅譯：《IMD世界競爭力年鑒》，2002年版，中國財政經濟出版社。

⑧北京師大經濟與資源管理研究所：《2003中國市場經濟發展報告》，中國對外經濟貿易出版社，2003年版，第199頁。

［參考文獻］

［1］Robert. T. Golembiewski. Public Administration as Developing Discipline， P178. New York: Marcel Dekker， 1997.

［2］Kevin J. Fox：Efficiency in the public sector，Boston：Kluwer Academic Publishers，P21，?c2002.

［3］劉宇飛.當代西方財政學［Ｍ］.北京：北京大學出版社，2000.

［4］Norton，R.（1994）“Economics for Managers: Which Offices or Stores Really Perform Best? A New Tool Tells，” Fortune，October 31，38.

［5］瑞士國際管理發展學院編著.IMD世界競爭力年鑒［R］.姚俊梅譯.北京：中國財政經濟出版社，2002.

［6］【德】彼得K.康納利斯，等.世界經濟論壇2002－2003年全球競爭力報告［R］.方麗英，等譯.北京：機械工業出版社，2003.

［7］白景明.如何構建政府績效評價體系［J］.財經論叢，2005，（3）.

［8］樊麗明.公共品供給機制:作用邊界變遷及影響因素［J］.當代經濟科學，2006，（1）.

［9］王磊，劉希勤.交易費用、政府邊界與財政體制改革［J］.中央財經大學學報，2006，（2）.

［10］唐任伍.政府效率的特殊性及其測度指標的選擇［J］.北京師范大學學報（社科版），2004，（2）.

［11］王覃剛.中國政府主導型制度變遷的邏輯及障礙分析［J］.山西財經大學學報，2005，（3）.

［12］朱火弟.政府績效評估研究［J］.改革，2003，（6）.

責任編輯：杰 卿

責任校對：焦世玲

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文”