建章立制 提高辦學質量

一

近年來，一些高校陸續建立了學校章程，這對于提高高校辦學質量，推動學校各項事業發展都具有十分重要的意義。學校章程是就辦學宗旨、內部管理體制及財務活動等問題作出全面規范而形成的自律性基本文件，是學校全局性、綱領性文件，是學校的基本法。

從學校章程的特點看，學校章程是學校的基本法，它與學校一般的規章制度是“母法”與“子法”的關系。目前，許多高校的“子法”已經建立，并在逐步完善；各校教代會制度已趨成熟，在決定學校各項重大事宜中發揮著作用，但這些“子法”由于缺少母法統領而缺乏系統性。

從法律角度看，學校章程包括章程大綱和章程細則兩部分，前者指學校名稱、地址、辦學宗旨、學校規模，具有契約性；后者指學校內部管理體制、基本財務制度、章程的修改程序等內容，具有自治性。無論是大綱部分還是細則部分都已部分地體現在學校的發展規劃以及各項規章制度中。

筆者認為，學校在規章制度建設中，要注意處理好兩種關系，即服務與管理、嚴格管理與依法管理的關系。

從服務與管理的關系看，服務是高校管理的價值所在。首先，管理是為學校提供規范和秩序，即依法治校、民主決策及校園內的安全有序；其次，管理是提供保障，為學校的發展提供各種保障，包括制度保障、人才保障和物質保障；最后，管理是提供服務，高校的所有管理都是為中心工作服務的。大學管理最主要的就是校長、校部機關為院系搞好服務；校長、校部機關、院系領導要為教師做好服務；校長、校部機關、院系領導、教師要共同為學生服務，于是這樣三個大的服務循環就形成了。

應該說，服務的基礎是管理所提供的秩序和保障，沒有了這樣的基礎，就無法為學生提供優質的教育教學資源和環境。服務具體體現為規章制度的宣傳、為學生提供個性化學習的資源和條件，鼓勵教師進行教學研究，并為其提供制度支撐。規章制度要方便使用，使之便于查找、操作，要加強制度的簡單、明確和可執行性，真正起到遇到問題到規章制度中找答案的作用。強調服務，不能忽視管理，更不是不要管理、不要紀律。育人為本是指教育實踐活動要以對學生的成長有利，從學生的發展出發考慮問題。

從嚴格管理與依法管理的關系看，嚴格管理首先意味著約束公共權力的使用，避免公共權力濫用和因人因事的隨意性，只有這樣才能公平公正，才能從根本上保障管理相對人的利益，才能談得上優質服務。如果今天為甲開方便之門，明天為乙開方便之門，而實際損害的是甲乙丙丁的共同利益。其次意味著師生員工要服從學校的教育教學安排，要遵守學校的管理制度，不能隨心所欲，不能把個人利益置于國家和學校利益之上。

嚴格管理的要點是依法管理。公共權力來源于法律，應受制于法律。公共權力的行使必然附帶法律責任。在制訂規章制度時，須注意合法性原則：第一，學校制定的規章制度內容不得與國家法律法規內容相沖突。學校制定規章制度的權力來源于法律的授權，只有就授權范圍內的事項制定的規范性文件才是有效的，否則是無效的。第二，得到上位法授權的，要慎重用好授權，使這部分自主權更好地起到激發本單位活力和增加管理空間的作用。如教育部的《普通高等學校學生管理規定》中，提到“由學校規定”的有5處，“按學校規定”的有13處，主要包括：學習年限、成績、重修補考等內容。第三，依法管理，強調管理權限規范行使，強化有權必有責，強調各管理部門協調一致，互相配合。第四，依法管理就要正確適用法律法規，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

二

高校規章制度的設計以辦學目標為首要前提，圍繞著人才培養構建高校教學管理體系。高校教學管理體系具體涉及日常教學管理、學籍管理、教師工作管理、教學資源管理、教學檔案管理。日常教學管理的核心是保障培養計劃的嚴格實施，嚴格執行教學運行表（教學進度計劃表）、課程表、考表；學籍管理主要是對學生的入學資格、在校學習情況及畢業資格進行考核和管理；教師工作管理主要是對教師的工作量和質的考核；教學檔案管理包括對教學文件、教務檔案、教師業務檔案、學生學習檔案等的管理。上述幾個方面的管理貫穿于學校整個教學運行環節。

自2000年以來，我校在推進依法治校，建立完善規章制度方面有三個重要的標志：2000年開始實施全面學分制，2005年全面貫徹落實《普通高等學校學生管理規定》，2006年以評促建迎接教育部本科教學工作水平評估。全面學分制的推行為教育教學改革，為落實先進的教育理念奠定了制度基礎；貫徹落實《普通高等學校學生管理規定》的精神，進一步規范了各項管理制度，重視了程序法規建設，強調了以人為本、民主辦學；通過以評促建，逐步形成與高等教育改革和發展需要相適應、符合學校定位、層次合理和內容完備的規章制度體系，使學校制定章程的時機和條件趨于成熟。

我校教學管理的規章制度總計近百項，主干和靈魂的部分是《全面學分制實施條例》，其他各項規章制度的合并與分立均與全面學分制的精神相一致。例如：跨年級、跨專業、跨校選課學分的計算辦法，本科學生申請轉專業辦法，本科學生提前畢業辦法等均被納入《全面學分制實施條例》中。

2005年以來，我校根據合法性、適應社會發展、以人為本和民主辦學原則，進行了較大規模的規章制度的修訂工作，其中教學管理方面的制度增加了約30個，如《教學改革專項經費管理規定》、《向境外院校派出本科學生實施辦法》、《創新實踐學分實施辦法》、《學生教學信息員制度實施辦法》、《院系教學工作委員會條例》、《院系學術工作委員會條例》等。這些規章制度適應了教育教學改革和高等教育發展的需要，體現了民主辦學的原則。同時，學校廢止和撤消了與國家法律法規相沖突或過時的規章制度，如關于試卷查詢收費的規定和學生無償獻血的規定等。

如果說上述規章制度的修訂大多屬于實體法范圍，那么，我校同時也重視程序法規的建設。具體體現在以下方面：一是在規章制度條款中設立告之、陳述、申辯、申訴等規定；二是規定新的規章制度出臺前，一定要通過各種方式聽取各教學部門、教師、學生、學生教學信息員的意見，認真收集、研究，吸取意見；三是請學校法律顧問提出意見。

我校在推進依法治校過程中完成了管理理念的幾個重要轉變：從著眼于有效地規范和維護正常的教學秩序，轉變為更多地重視維護廣大師生的合法權益；從單純重視實體法規的建設，轉變為同時重視實體與程序規章的建設；從維護公共權力的權威性，轉變為約束公共權力的濫用和隨意性，更注重發揮師生對公共權力的監督作用。同時，學校在制度設計時，注意挖掘和思考義務性條款所對應的權力性條款，注意發揮學校教育的社會化功能。學校以獎勵良好行為為主要方式，強調學生的自治，突出社會化過程的交往與互動。

但是，從我?，F有的規章制度建設看還存在許多不足，規章制度還不完善。橫向覆蓋面不完整，一些實踐中急需的規章制度尚未出臺，從縱向結構看，學校章程沒有出臺；從立法技術方面看，規章制度用語比較空泛，原則性表述多，可操作性有待加強；實體性規范多，程序性規范較少，法的含金量有待增加。

總之，合法、適時、民主、科學的制度規章，是推進依法治校和實現高校現代教育教學管理的重要保障。

（作者單位：中國青年政治學院教務處）

[責任編輯：張 敏]